曲格平，男，1930年6月生，山東肥城人。環(huán)境科學(xué)專(zhuān)家。曾任國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署首席代表、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)。1987年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署授予他“聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)隆保?007年獲第三屆中國(guó)發(fā)展百人獎(jiǎng)終身成就獎(jiǎng)等。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策選擇和法律框架

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策選擇

向可持續(xù)發(fā)展過(guò)渡，是擺在每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家面前的共同任務(wù)。中國(guó)在環(huán)發(fā)大會(huì)之后，根據(jù)《21世紀(jì)議程》精神和要求，立即制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，這是一個(gè)綱領(lǐng)性的文件，是指導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康地發(fā)展的一種正確選擇。目前，在人口、資源和環(huán)境等方面我國(guó)面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)，存在著諸多突出的矛盾和問(wèn)題。倘若解決不好，就有可能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須從現(xiàn)在起，按照《中國(guó)21世紀(jì)議程》的要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，走可持續(xù)發(fā)展道路，協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，為21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)起飛奠定良好的基礎(chǔ)。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展，需要充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等多種手段，其中最為關(guān)鍵的是要建立健全可持續(xù)發(fā)展的政策體系和法律體系。通過(guò)法規(guī)約束、政策引導(dǎo)和調(diào)控，確保環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一般說(shuō)來(lái)，政策是立法的先導(dǎo)，一些實(shí)踐證明行之有效的政策，是制定法律必不可少的條件，也是法律易于操作的一個(gè)重要基礎(chǔ)。法律又是政策實(shí)施的保障，一項(xiàng)好的政策必須依靠法制的力量才能有效地加以貫徹和實(shí)施。在這里我就可持續(xù)發(fā)展的政策問(wèn)題和法律問(wèn)題談一點(diǎn)自己的見(jiàn)解。

目前，我國(guó)正在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們不能脫離開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)談?wù)摥h(huán)境與資源保護(hù)，必須學(xué)會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)加強(qiáng)這方面的工作。因此，在制定政策時(shí)，一定要更新觀念，開(kāi)拓思路，基于市場(chǎng)來(lái)選擇環(huán)境與資源政策。其中，比較重要的有這樣幾個(gè)方面：

一、確立資源價(jià)值，理順價(jià)格關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)還不同程度地存在著“原料低價(jià)、資源無(wú)價(jià)”的價(jià)格扭曲現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的理論根源之一就是自然資源無(wú)價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)以及由此產(chǎn)生的不合理的定價(jià)方法。人們長(zhǎng)期以來(lái)機(jī)械地理解一些經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值理論，認(rèn)為自然資源是天賦的，沒(méi)有勞動(dòng)的參與，沒(méi)有價(jià)值。這種錯(cuò)誤的觀念在政策和實(shí)踐上導(dǎo)致了資源無(wú)償占有、掠奪性開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)使用，以致造成資源損耗過(guò)快、生態(tài)惡化加劇，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中顯示出虛假的繁榮。

基于資源無(wú)價(jià)的產(chǎn)品定價(jià)方法，沒(méi)有包括自然資源本身的價(jià)值，也沒(méi)有包括自然資源所造成的環(huán)境代價(jià)，價(jià)格構(gòu)成不完全，如礦產(chǎn)品、林產(chǎn)品等，定價(jià)都偏低，造成價(jià)格體系的扭曲。其直接后果是影響了資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中資源再生產(chǎn)的正常經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，阻礙了這些部門(mén)的技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步，導(dǎo)致了有限的資源產(chǎn)品的濫用浪費(fèi)。

從自然資源的特性而言，自然資源的有效性和稀缺性，使其客觀上具有一定的市場(chǎng)價(jià)值和價(jià)格。目前，國(guó)外國(guó)內(nèi)的學(xué)者正在重新研究資源的價(jià)格問(wèn)題，使價(jià)格能反映資源本身應(yīng)有的價(jià)值及資源開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的損害。在眾多定價(jià)理論中，邊際機(jī)會(huì)成本理論是比較全面的一種。按這種理論，資源使用者所付的資源價(jià)格應(yīng)等于社會(huì)負(fù)擔(dān)的自然資源利用與耗竭的代價(jià)和環(huán)境代價(jià)，如資源勘探、培育、開(kāi)采的費(fèi)用，尋求替代資源的費(fèi)用及環(huán)境損害費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，合理地制定資源產(chǎn)品的價(jià)格體系，實(shí)施資源有償使用制度，對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而從根本上消除自然資源需求過(guò)度膨脹、低效利用的經(jīng)濟(jì)根源。同時(shí)，要適度調(diào)整原材料部門(mén)的產(chǎn)品價(jià)格，使基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)的資金利潤(rùn)率同于或高于其他產(chǎn)業(yè)的平均利潤(rùn)率，促進(jìn)這些部門(mén)的生產(chǎn)積極性，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“瓶頸”壓力。

二、明確資源產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化資源資產(chǎn)管理

建立和完善資源產(chǎn)權(quán)制度，是改善資源利用的必要社會(huì)制度條件。從發(fā)達(dá)國(guó)家情況看，已形成了一整套資源資產(chǎn)管理、資產(chǎn)交換的理論、制度和方法體系。我國(guó)在這方面工作尚顯薄弱，長(zhǎng)期以來(lái)存在著資源家底不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、無(wú)價(jià)占用資源的現(xiàn)象。因此，要改變這種狀況，必須做到：

首先，樹(shù)立資源資產(chǎn)觀念，建立資源資產(chǎn)管理制度，強(qiáng)化資源所有權(quán)，特別是國(guó)有資源的國(guó)家所有權(quán)。自然資源對(duì)人類(lèi)的基本效能，從經(jīng)濟(jì)角度評(píng)價(jià)，同其他人工資產(chǎn)，如機(jī)器、廠房等是類(lèi)似的，是人類(lèi)獲取最終產(chǎn)品和消費(fèi)品不可缺少的中介。在滿足稀缺性（大多數(shù)自然資源，包括空氣、海洋等資源，都已處于稀缺狀態(tài)下）條件時(shí)，可以為占用者帶來(lái)收益，所以無(wú)可否認(rèn)它是一類(lèi)重要資產(chǎn)。從我國(guó)資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)體制來(lái)看，資源資產(chǎn)是國(guó)家重要的財(cái)富，是國(guó)力的重要體現(xiàn)，理應(yīng)由國(guó)家加以系統(tǒng)管理。國(guó)家有關(guān)部門(mén)要代表國(guó)家行使綜合管理資源的權(quán)力，其中包括制定政策法規(guī)，組織資源資產(chǎn)調(diào)查，建立資源實(shí)物賬戶和價(jià)值賬戶，對(duì)使用國(guó)有資源資產(chǎn)的單位和企業(yè)行使產(chǎn)權(quán)管理，組織收繳資源資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，等等。

其次，實(shí)行資源所有權(quán)和使用權(quán)分離，對(duì)資源實(shí)施有償使用和轉(zhuǎn)讓制度。目前，資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中存在著國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體和外資企業(yè)等多種經(jīng)濟(jì)成分，實(shí)行資源兩權(quán)分離是深化改革的重要內(nèi)容。國(guó)家作為資源所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者征收資源占用費(fèi)、耗竭補(bǔ)償費(fèi)和資源稅是理所當(dāng)然的。其中征收資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)，是國(guó)家根據(jù)經(jīng)營(yíng)者占用資源資產(chǎn)價(jià)值的多少來(lái)征收費(fèi)用，以補(bǔ)償資源耗竭帶來(lái)的實(shí)際損失，并用于資源勘探、增殖、更新等擴(kuò)大再生產(chǎn)，使其能夠持續(xù)利用。征收資源稅是國(guó)家調(diào)節(jié)資源利用的重要手段，也是有效保護(hù)環(huán)境的重要手段，從國(guó)外、國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，能源稅是最重要的一種資源稅。

三、發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)償資源消耗

對(duì)于資源再生產(chǎn)活動(dòng)，過(guò)去我們一直沒(méi)有把它作為獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)看待。實(shí)際上，像礦產(chǎn)資源普查和勘探、土壤改良、耕地的恢復(fù)、采種育林育草、水產(chǎn)育苗、海洋資源調(diào)查與勘探、廢氣廢水的凈化等活動(dòng)，都是社會(huì)化再生產(chǎn)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)作為一種獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)來(lái)看待，以確立它在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用和地位。目前，一些學(xué)者把資源產(chǎn)業(yè)定義為通過(guò)社會(huì)投入進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)、再生、更新和積累自然資源的生產(chǎn)活動(dòng)，把它從原材料產(chǎn)業(yè)中分離出來(lái)，看作一個(gè)新的、獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)。大致可分為兩類(lèi)，一是資源勘探業(yè)，一是資源再生業(yè)。例如，對(duì)林業(yè)，可劃分為營(yíng)林業(yè)和林木采伐業(yè)。

目前，應(yīng)采取多種形式促使資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。主要形式可以有這樣幾種：一是直接交易，即資源開(kāi)發(fā)和使用部門(mén)與資源生產(chǎn)部門(mén)供求之間直接成交，如礦產(chǎn)資源勘查儲(chǔ)量、營(yíng)林中的經(jīng)濟(jì)林等，可以通過(guò)這種產(chǎn)需直接掛鉤的形式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值；二是間接補(bǔ)償，即以資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金機(jī)構(gòu)或國(guó)家主管部門(mén)為中介進(jìn)行補(bǔ)償。如對(duì)一些超前儲(chǔ)備的資源產(chǎn)品，尚沒(méi)有買(mǎi)方市場(chǎng)，可以由國(guó)家主管部門(mén)或基金機(jī)構(gòu)先行收購(gòu)儲(chǔ)備起來(lái)，待需要時(shí)再提供給使用者。對(duì)于一些社會(huì)公益事業(yè)，如基礎(chǔ)地質(zhì)工作、生態(tài)防護(hù)林建設(shè)等，國(guó)家主管部門(mén)或其他中介機(jī)構(gòu)可以先行投資，再由“產(chǎn)品”受益方進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，這幾種形式的實(shí)行還有賴(lài)于資源市場(chǎng)的建立和完善。

四、建立自然資源核算體系

自然資源是國(guó)民收入或國(guó)民生產(chǎn)總值賴(lài)以不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，它的大量消耗必然導(dǎo)致未來(lái)國(guó)民收入或國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)受到阻礙。因此，應(yīng)該像對(duì)機(jī)械設(shè)備、廠房建筑的損耗進(jìn)行折舊那樣，對(duì)自然資源的損耗進(jìn)行核算，并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，以正確地估量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況和未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Α?

自然資源核算工作主要是提出一些實(shí)物指標(biāo)、價(jià)值指標(biāo)和公式，對(duì)自然資源的實(shí)物總量和實(shí)物消長(zhǎng)變化量，對(duì)應(yīng)的價(jià)值總量和價(jià)值變化量進(jìn)行核算，并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算表進(jìn)行接口，按照資產(chǎn)更新和折舊的方式，把資源的增加和耗減以貨幣形式列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)賬戶中，以此來(lái)反映自然資源歷年消長(zhǎng)的變化情況以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系。目前，這項(xiàng)工作在國(guó)內(nèi)尚處于研究階段，還沒(méi)有開(kāi)始施行，各方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步給予支持和推動(dòng)。

五、研究制定基于市場(chǎng)的環(huán)境政策

在環(huán)境政策領(lǐng)域，市場(chǎng)手段正迅速得到一些國(guó)家的重視和采納。與傳統(tǒng)的直接管制手段相比，市場(chǎng)手段既能保證環(huán)境質(zhì)量改善，又能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益相統(tǒng)一的重要途徑。目前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立，運(yùn)用市場(chǎng)手段控制環(huán)境污染還需要有一個(gè)過(guò)程。因此，在這里介紹幾種市場(chǎng)方法，主要目的是為將來(lái)制定環(huán)境政策時(shí)提供一些新思路。

一是排污權(quán)交易。這種方法主要通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品那樣買(mǎi)入和賣(mài)出來(lái)進(jìn)行排放控制。其做法一般是，政府機(jī)構(gòu)評(píng)估出一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境要求的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。政府可用不同的方式分配這些權(quán)利，如公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)、定價(jià)出售、無(wú)償給予等，并通過(guò)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)使這種權(quán)利能合法地買(mǎi)賣(mài)。在排污權(quán)市場(chǎng)上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定買(mǎi)入或賣(mài)出排污權(quán)。因總的權(quán)利是以滿足環(huán)境要求為限度，因此，不管這些權(quán)利如何分配，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)是統(tǒng)一的。

排污權(quán)交易將市場(chǎng)機(jī)制引入污染控制中。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此，可以刺激排污者發(fā)明或利用新的更經(jīng)濟(jì)的處理技術(shù)和方法。這樣，社會(huì)治理環(huán)境的總費(fèi)用就會(huì)減少，效益差、污染嚴(yán)重的排污者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將處于不利地位。環(huán)保團(tuán)體也可購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，從而阻止排污者使用這部分權(quán)利，這將使環(huán)境質(zhì)量高于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

排污權(quán)交易的理論和實(shí)踐主要是在美國(guó)發(fā)展起來(lái)的。1990年《美國(guó)清潔空氣法修正案》應(yīng)用了基于市場(chǎng)的控制策略。在控制SO?排放上實(shí)施了排污權(quán)交易，并取得了成功，其所花費(fèi)用只有采取“逐廠控制”措施所需費(fèi)用的一半。另外，排污權(quán)交易不僅可在不同公司之間進(jìn)行，也可在不同地區(qū)進(jìn)行，同時(shí)企業(yè)還可把實(shí)際排放和允許排放的差量存在銀行中。

二是市場(chǎng)干預(yù)。主要是政府通過(guò)價(jià)格干預(yù)或補(bǔ)貼使某種市場(chǎng)（如廢棄物材料綜合利用市場(chǎng)）得以建立或連續(xù)運(yùn)行。如荷蘭，為促進(jìn)某些廢棄物材料如廢汽車(chē)、廢玻璃、廢金屬等循環(huán)利用，政府向承擔(dān)廢棄物運(yùn)輸?shù)蔫F路部門(mén)給予價(jià)格補(bǔ)貼，每年要補(bǔ)貼幾百萬(wàn)美元。再如，為了穩(wěn)定廢紙回收利用市場(chǎng)，政府直接干預(yù)廢紙價(jià)格，使其提高到合理水平，刺激家庭或個(gè)人收集廢紙出售給有關(guān)公司。

三是責(zé)任保險(xiǎn)。在這種市場(chǎng)中，保險(xiǎn)公司根據(jù)污染者對(duì)環(huán)境的可能損害程度或廢棄物貯存費(fèi)用大小收取保險(xiǎn)金，使環(huán)境損害處罰的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司。這種市場(chǎng)的刺激功能就是促使排污者把污染損害降到最小，或廢棄物排放降到最少，從而免于支付較高的保險(xiǎn)費(fèi)。

上述幾種市場(chǎng)方法，只能作為現(xiàn)行環(huán)境政策的一種補(bǔ)充，它的操作實(shí)施有待于進(jìn)一步研究，同時(shí)，還取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度。因此，從目前看，重要的還是鞏固和完善現(xiàn)行的環(huán)境政策，如“三同時(shí)”、排污許可證等等。

構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的法律框架

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展，一方面需要政策做引導(dǎo)，另一方面也需要法律做保障。因此，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架的同時(shí)，也需要構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的法律框架。

可持續(xù)發(fā)展立法，應(yīng)包括這樣三個(gè)層次：一是在經(jīng)濟(jì)立法中，必須始終貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，把環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一個(gè)重要目標(biāo)。在有關(guān)立法中，規(guī)定建立“可持續(xù)發(fā)展影響評(píng)價(jià)”制度，即政府在制定政策、規(guī)劃過(guò)程中和企業(yè)立項(xiàng)時(shí)，必須對(duì)可持續(xù)發(fā)展的影響做出評(píng)估。在已經(jīng)或?qū)?lái)制定的《企業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《對(duì)外貿(mào)易法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等重要的經(jīng)濟(jì)法律中，必須要有環(huán)境與資源保護(hù)的內(nèi)容，沒(méi)有的在修訂時(shí)應(yīng)補(bǔ)上。

二是建立和完善環(huán)境與資源法律體系。現(xiàn)行的環(huán)境與資源管理法律，有的已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求，必須加以修訂和完善，如《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等等。同時(shí)，要著手研究制定一些尚處于立法空白的環(huán)境與資源法律，做到環(huán)境與資源的各個(gè)方面都能有法可依。如在環(huán)境方面，要抓緊制定《噪聲控制法》《防沙治沙法》《有毒有害化學(xué)品管理法》《放射性污染防治法》等等；在資源方面，要抓緊制定《資源綜合利用法》《節(jié)能法》《自然資源保護(hù)法》《野生植物資源保護(hù)法》《土地法》《海洋資源開(kāi)發(fā)基本法》《能源法》《煤炭法》《石油法》和《原子能法》等等。在制定這些法律時(shí)，既要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，又要實(shí)事求是，考慮現(xiàn)實(shí)可能；既要考慮眼前需要，又要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。因此，法律制定時(shí)目標(biāo)要高，標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)。有些目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)表面上看來(lái)暫時(shí)做不到，但是經(jīng)過(guò)努力還是能夠?qū)崿F(xiàn)的，關(guān)鍵看下不下決心。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有嚴(yán)格的法律就沒(méi)有健全的環(huán)境。這一點(diǎn)在立法時(shí)要給以充分注意。當(dāng)然，我們也要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)水平，考慮到中國(guó)的國(guó)情。總之，要掌握好“度”，制定的法律既要對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)有利，也要對(duì)維護(hù)人民的根本利益有利。

三是加強(qiáng)與國(guó)際環(huán)境公約相配套的國(guó)內(nèi)立法。目前，我國(guó)已加入27項(xiàng)國(guó)際環(huán)境公約，簽約必須履約，必須承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。因此，要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的配套立法，在氣候變暖、臭氧層耗竭、生物多樣性等全球環(huán)境問(wèn)題方面，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以履行業(yè)已簽署的《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《蒙特利爾議定書(shū)》等國(guó)際環(huán)境公約。

（此文發(fā)表在1997年第4期《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》）

從項(xiàng)目評(píng)價(jià)到戰(zhàn)略評(píng)價(jià)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境和資源保護(hù)立法步入了快速發(fā)展時(shí)期。從1993年至2002年的10年間，制定、修改并正式實(shí)施的環(huán)境與資源法律22部，其中由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)起草的有7部，其中《大氣污染防治法》修改了兩次。從1998年修改《土地管理法》《森林法》，到2000年修改《大氣污染防治法》，2002年通過(guò)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，這些環(huán)境與資源保護(hù)立法行動(dòng)，清晰地展示了我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法發(fā)展方向的重大變化：轉(zhuǎn)向環(huán)境與資源的可持續(xù)利用，并最終朝著構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展法律體系的方向邁進(jìn)。

經(jīng)歷4年多的努力通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》），是10年來(lái)我國(guó)環(huán)境立法最為重大的進(jìn)展。這部法律力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從項(xiàng)目評(píng)價(jià)進(jìn)入到戰(zhàn)略評(píng)價(jià)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法步入了一個(gè)新的階段。

環(huán)境問(wèn)題要從源頭抓起

在《環(huán)評(píng)法》中，把土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)等一系列規(guī)劃納入了環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，并相應(yīng)規(guī)定了必要的程序和法律責(zé)任。可以說(shuō)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要規(guī)劃都包括進(jìn)去了。如果這個(gè)法律能得到切實(shí)的實(shí)施，我們就可以從根本上控制生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，把環(huán)境問(wèn)題堵截在行動(dòng)之前，從而使實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有了可靠的保障。

我們說(shuō)《環(huán)評(píng)法》是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施，是因?yàn)閺囊豁?xiàng)事業(yè)的全局上、從發(fā)展的源頭上注意了環(huán)境影響，采取了防治的政策或技術(shù)措施。這樣，就可以做到不留或很少留生態(tài)環(huán)境方面的后患。舉例來(lái)說(shuō)，能源的開(kāi)發(fā)利用是決定大氣環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。如果國(guó)家和各地方政府在制定城鎮(zhèn)有關(guān)能源規(guī)劃時(shí)，充分考慮環(huán)境影響，按照保護(hù)環(huán)境的要求，正確確定能源結(jié)構(gòu)及其利用方式，我國(guó)城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善就有了基本保障。比如，積極開(kāi)辟天然氣等清潔能源的供應(yīng)來(lái)源，同時(shí)，大力推行“以電代煤”和煤炭的清潔使用等等。如果有了這樣的規(guī)劃，并且分步實(shí)施，我國(guó)城鎮(zhèn)大氣質(zhì)量的改善就指日可待了。

在控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量方面，工業(yè)規(guī)劃具有重要作用。我國(guó)已頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，各類(lèi)工業(yè)活動(dòng)都必須遵照該法的規(guī)定。清潔生產(chǎn)是工業(yè)發(fā)展的必由之路，是工業(yè)新文明的基本標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)要做多方面的努力。但是，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)是重要的：一是正確選擇工業(yè)結(jié)構(gòu)。對(duì)于沿海許多地區(qū)來(lái)說(shuō)，環(huán)境容量已經(jīng)很有限，工業(yè)發(fā)展就要選擇無(wú)污染或輕污染的產(chǎn)品；對(duì)于缺水地區(qū)來(lái)講，就要避免高耗水工業(yè)產(chǎn)品。二是工業(yè)技術(shù)的選擇，要選擇原料和能源消耗低、污染物排放少的工業(yè)技術(shù)，不要再選擇那些過(guò)時(shí)的落后的走向被淘汰的工業(yè)技術(shù)了。三是在建設(shè)的同時(shí)，就建設(shè)防治環(huán)境污染配套設(shè)施，排放物達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)工業(yè)廢棄物進(jìn)行綜合利用。四是組建工業(yè)生態(tài)園區(qū)，將工業(yè)園內(nèi)各企業(yè)的工業(yè)廢物和有害排放物作為資源在企業(yè)間循環(huán)利用，變廢為寶，化害為利。五是工業(yè)合理布局，對(duì)城市市區(qū)特別是居民區(qū)不構(gòu)成危害。同時(shí)，要避免對(duì)飲用水源的污染和對(duì)風(fēng)景名勝景點(diǎn)的不良影響。總之，清潔生產(chǎn)不僅要求工業(yè)產(chǎn)品符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)過(guò)程也要無(wú)礙職工健康和周邊環(huán)境。如果通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，切實(shí)把清潔生產(chǎn)的要求納入了各種工業(yè)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)將進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)期。

大家都很憂慮我國(guó)土地荒漠化的發(fā)展，這確實(shí)是一個(gè)特別值得關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。防治土地荒漠化的發(fā)展，重要環(huán)節(jié)在于保護(hù)草原。因此，草原發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有重要意義。要改變草原生態(tài)的嚴(yán)重退化，重要的是切實(shí)貫徹執(zhí)行《草原法》《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相關(guān)法律，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。我認(rèn)為重點(diǎn)要抓好以下工作：一是嚴(yán)禁開(kāi)墾草原，對(duì)已開(kāi)墾的要退耕還林、還草；二是以草定畜，切實(shí)改變超載放牧問(wèn)題；三是對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，實(shí)行禁牧、休牧制度；四是保護(hù)生物多樣性，建立珍稀瀕危動(dòng)植物保護(hù)區(qū)；五是合理開(kāi)發(fā)利用水源。我想，如果做到了這些要求，草原嚴(yán)重退化的狀況會(huì)逐步得到遏制，林草豐茂的新局面就會(huì)實(shí)現(xiàn)。

《環(huán)評(píng)法》所涉及的規(guī)劃范圍是很廣泛的，我只列舉了幾項(xiàng)規(guī)劃，是想說(shuō)明，只要從規(guī)劃的源頭上采取防治措施，許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是可以防治的，即使出現(xiàn)一些問(wèn)題，也可以把問(wèn)題減少到最低限度。

綜合決策，共同把關(guān)

從產(chǎn)業(yè)革命開(kāi)始，人們就在尋求防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施。經(jīng)幾百年的探索努力，措施辦法千千萬(wàn)萬(wàn)，但總是邊治理邊污染，老問(wèn)題解決了新問(wèn)題又出來(lái)了。有沒(méi)有一種辦法，從產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的源頭上采取防治措施，不讓環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生，或者，即使產(chǎn)生，也可以采取治理措施，把問(wèn)題減少到一個(gè)最小限度呢？這樣一種近乎理想狀態(tài)的措施，真的就出現(xiàn)了，這就是“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”制度。西方一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，把環(huán)境管理參與到國(guó)家有關(guān)的綜合決策程序中去，從一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始，就注意環(huán)境影響，采取防治措施。這樣，就避免了全局性、大范圍環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，被證明是非常有效的措施。我國(guó)在30年的環(huán)境管理實(shí)踐中，深深地感受到參與綜合決策的重要性，但總沒(méi)有找到一種契機(jī)。現(xiàn)在頒布了《環(huán)評(píng)法》，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、有關(guān)單位和公眾參與綜合決策的權(quán)利和程序，形成了政府組織審批、環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門(mén)對(duì)規(guī)劃影響負(fù)責(zé)、公眾廣泛參與的新機(jī)制、新格局。這是我國(guó)環(huán)境管理的新發(fā)展，意義重大。

法律規(guī)定，有關(guān)部門(mén)對(duì)編制的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃形成初步方案至上報(bào)前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟?guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)主要內(nèi)容：一是實(shí)施該規(guī)劃對(duì)環(huán)境可能造成的影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估；二是預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施；三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論。法律還規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府在審批專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃草案、做出決策前，應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家進(jìn)行審查，并提出書(shū)面審查意見(jiàn)。對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施。

應(yīng)當(dāng)指出的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查，不僅是環(huán)境管理行政主管部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)，而且有關(guān)部門(mén)也要積極參與，并負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)。如果弄虛作假，造成失實(shí)的，要追究法律責(zé)任。這些規(guī)定就是讓有關(guān)部門(mén)從編制規(guī)劃起直到規(guī)劃實(shí)施后，都要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，把環(huán)境保護(hù)作為發(fā)展事業(yè)的組成部分，作為自己管理工作的一部分，而不是作為應(yīng)付環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)的事情。這種規(guī)定是有其積極意義的。

法律對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)也做了明確的規(guī)定：“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。”“編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附其對(duì)意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明。”在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，也做了相同的規(guī)定。這些規(guī)定，都對(duì)公眾和專(zhuān)家參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序、方式和公眾意見(jiàn)的法律地位做出了明確規(guī)定，使公眾的意見(jiàn)成為環(huán)境影響報(bào)告書(shū)不可缺少的組成部分。這些規(guī)定，是在以往的環(huán)保法律中所沒(méi)有的。說(shuō)明國(guó)家非常重視維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，重視公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督。

現(xiàn)在出臺(tái)的《環(huán)評(píng)法》仍然不夠完善，如政策的環(huán)評(píng)、決策者的法律責(zé)任等問(wèn)題，沒(méi)有做出規(guī)定。這只能通過(guò)實(shí)踐，不斷修改和補(bǔ)充，使之完善起來(lái)。

實(shí)施《環(huán)評(píng)法》是一項(xiàng)非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。它要求改變政府?dāng)M定規(guī)劃的常規(guī)方式和程序，確立起更加公開(kāi)和民主的決策方式和程序，要求逐步形成和發(fā)展一套不同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法和新技術(shù)，以便有能力對(duì)規(guī)劃實(shí)施后所帶來(lái)的大空間范圍、大時(shí)間尺度、多種行為交叉和累積的環(huán)境影響做出令人信服的評(píng)價(jià)，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。

（此文系作者2002年12月26日在中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院“環(huán)境影響評(píng)價(jià)論壇”上的講話，為節(jié)選）

我國(guó)中長(zhǎng)期環(huán)境與資源保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)

為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，中國(guó)政府相應(yīng)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”和“五個(gè)堅(jiān)持”，構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀的完整理論體系。從“發(fā)展是硬道理”到“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，再到“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”，標(biāo)志著我們對(duì)發(fā)展觀的內(nèi)涵有了更加深刻、更加全面的認(rèn)識(shí)。“五個(gè)統(tǒng)籌”包括了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，核心是“統(tǒng)籌兼顧”。要科學(xué)地把握、正確地認(rèn)識(shí)、全面地理解“發(fā)展”的內(nèi)涵，就要做到“五個(gè)統(tǒng)籌”。“五個(gè)統(tǒng)籌”是全面建設(shè)小康社會(huì)強(qiáng)有力的保障，是一種新的發(fā)展觀，它不僅是對(duì)客觀世界最真實(shí)的認(rèn)識(shí)，也是中國(guó)特色發(fā)展道路的指導(dǎo)思想。

樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)于指導(dǎo)做好中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)有特別重要的意義。

我國(guó)中長(zhǎng)期環(huán)境與資源保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)

中國(guó)21世紀(jì)前20年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，包括了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民主法治建設(shè)、教育科技文化和可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境等4個(gè)方面的戰(zhàn)略目標(biāo)。從這4個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求來(lái)看，與現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)達(dá)到的低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康社會(huì)相比，是一個(gè)更高水平、更加全面和更加均衡的目標(biāo)要求。所謂更高水平，是指用大體20年的時(shí)間，使我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻兩番，到2020年，基本跨入世界銀行劃分的中等收入國(guó)家的平均水平行列，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體系。所謂更加全面，是指努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)環(huán)境的全面發(fā)展，社會(huì)主義民主更加完善，社會(huì)主義法制更加完備，社會(huì)秩序良好，人民安居樂(lè)業(yè)，接受良好教育，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展；同時(shí)生態(tài)環(huán)境得到改善，人與自然更加和諧，整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富足、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。所謂發(fā)展比較均衡，是指逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)。全面建設(shè)小康社會(huì)，4個(gè)方面的目標(biāo)缺一不可，而其中可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)不僅是全面建設(shè)小康社會(huì)和整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程非常重要的一個(gè)方面，也是實(shí)現(xiàn)其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的重要保障。如果可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)不能實(shí)現(xiàn)，我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)和整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程的目標(biāo)和任務(wù)也就不能完全實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展也難以獲得牢固的環(huán)境與資源保障，并將嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性

我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在實(shí)現(xiàn)到2020年的發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程中，我們面臨著長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的環(huán)境形勢(shì)。

第一，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性。我們國(guó)家提出了到2010年、2020年和2050年三個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)，爭(zhēng)取到本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，把我國(guó)建成富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家。從這三個(gè)階段發(fā)展大致目標(biāo)來(lái)看：第一階段，2001年到2010年，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番，工業(yè)化、信息化、城市化和現(xiàn)代化取得明顯進(jìn)展，生態(tài)惡化趨勢(shì)初步得到遏止；第二階段，2011年到2020年，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2010年翻一番或者接近翻一番，基本完成工業(yè)化的歷史任務(wù)，人民生活質(zhì)量顯著提高，生態(tài)環(huán)境有較大改善。第三階段，2021年到2050年，要由全面建設(shè)小康社會(huì)向建設(shè)現(xiàn)代化的富裕社會(huì)邁進(jìn)，即在中華人民共和國(guó)成立100周年的時(shí)候，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2020年翻一番半或接近翻兩番，信息化和城市化達(dá)到較高水平，人民生活達(dá)到比較富裕的水平，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和科技水平位居世界前列，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明、制度文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。從各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，為了最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使環(huán)境保護(hù)達(dá)到同現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的水平，在今后20年乃至近50年內(nèi)，環(huán)境保護(hù)工作仍不能有絲毫的松懈。

第二，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)的艱巨性。總體來(lái)看，目前生態(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出。按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，如果不進(jìn)一步采取一些新的重大舉措，新世紀(jì)頭10—20年我國(guó)的環(huán)境與資源形勢(shì)仍將非常嚴(yán)峻，人口增加、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源、環(huán)境的矛盾將更趨尖銳；城市每年新增人口將超過(guò)1000萬(wàn)人，城市環(huán)境壓力將持續(xù)上升；工業(yè)的持續(xù)快速增長(zhǎng)將使工業(yè)污染長(zhǎng)期保持在高位水平。從各種環(huán)境與資源問(wèn)題來(lái)看，據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，新世紀(jì)頭10年城市水污染將繼續(xù)加重，即使2010年城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到50%，未經(jīng)處理直接排放的污水總量仍將高于2000年水平；農(nóng)藥、化肥和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)生的面源污染日漸突出；城市大氣污染仍將相當(dāng)嚴(yán)重，預(yù)計(jì)隨著汽車(chē)保有量大幅度增加，即使采取嚴(yán)格措施，到2010年汽車(chē)排放的氮氧化物仍將比2000年增加30%左右；危險(xiǎn)廢物和城市垃圾產(chǎn)生量還將持續(xù)增加，許多未得到有效處理的危險(xiǎn)廢物和難降解的有毒有害污染物將成為重大環(huán)境隱患；生態(tài)惡化的范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，生態(tài)環(huán)境整體功能下降，抵御各種自然災(zāi)害的能力減弱，旱澇、赤潮、沙塵暴、次生地質(zhì)災(zāi)害等頻繁發(fā)生，危害程度加大；各種全球環(huán)境問(wèn)題，將逐步成為嚴(yán)峻的國(guó)際挑戰(zhàn)。

第三，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地區(qū)自然生態(tài)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，環(huán)境問(wèn)題本身就復(fù)雜多樣；加之近20年我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速和不平衡的增長(zhǎng)，把發(fā)達(dá)國(guó)家近50—100年逐步出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在比較短的時(shí)間內(nèi)集中暴露出來(lái)，使得環(huán)境污染問(wèn)題與資源短缺、生態(tài)破壞問(wèn)題，地區(qū)性問(wèn)題與全球性問(wèn)題交織重疊，更加劇了環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性。與此同時(shí)，隨著環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的變化和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，環(huán)境與資源保護(hù)從單純的污染治理和生態(tài)保護(hù)的技術(shù)層面，逐步擴(kuò)展到了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式的宏觀經(jīng)濟(jì)層面，以及擴(kuò)展到了改變?nèi)藢?duì)自然道德觀念的社會(huì)文化層面。從這些情況來(lái)看，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)從一個(gè)傳統(tǒng)的技術(shù)加政府行政管理的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變成為一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等廣泛領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題。

科學(xué)發(fā)展觀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

所謂發(fā)展，其目標(biāo)是使全體人民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民權(quán)利的需要得到持續(xù)提高。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所強(qiáng)調(diào)的主要是物質(zhì)生產(chǎn)方面的問(wèn)題，而發(fā)展則是從更大的視野角度研究人類(lèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境的變遷、進(jìn)化（或進(jìn)步）狀況。發(fā)展是個(gè)歷史范疇，是隨著歷史進(jìn)程而變化的，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段，人們對(duì)發(fā)展的理解是走向工業(yè)化社會(huì)或技術(shù)社會(huì)的過(guò)程，也就是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程，這一時(shí)期從工業(yè)革命延續(xù)到上世紀(jì)50年代前。第二階段到上世紀(jì)70年代初，隨著工業(yè)化進(jìn)程，人們將發(fā)展看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和整個(gè)社會(huì)變革的統(tǒng)一，即伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治體制和文化法律變革的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程。第三階段，自1972年聯(lián)合國(guó)斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議以來(lái)，人們將發(fā)展看作是追求和社會(huì)要素（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人）和諧平衡的過(guò)程，注重人和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第四階段，80年代后期以來(lái)，人們將發(fā)展看作是人的基本需求逐步得到滿足、人的能力發(fā)展和人性自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，以可持續(xù)發(fā)展觀念形成和在全球取得共識(shí)為標(biāo)志。

科學(xué)發(fā)展觀，就是全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，它是在中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的情況下，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)中國(guó)實(shí)際和改革開(kāi)放的實(shí)踐提出來(lái)的，切合當(dāng)代世界發(fā)展趨勢(shì)的一種新的發(fā)展觀。總結(jié)起來(lái)說(shuō)，科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)涵有以下五個(gè)方面：堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容；促進(jìn)全面發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的重要目的；保持協(xié)調(diào)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的基本原則；實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)；實(shí)行統(tǒng)籌兼顧，是科學(xué)發(fā)展觀的總體要求。在這樣的理念指導(dǎo)下，形成了“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是從全局出發(fā)看“三農(nóng)”，抓住了要害和關(guān)鍵，必將有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，是新階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是深化改革的內(nèi)在要求。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，切實(shí)關(guān)注和解決諸如失業(yè)、貧困等社會(huì)問(wèn)題，才能保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步。統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，是經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)對(duì)我們提出的時(shí)代課題。

樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

第一，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。當(dāng)前，存在于某些地區(qū)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦里的發(fā)展觀念與科學(xué)發(fā)展觀的要求還有較大差距。有的依然把“發(fā)展是硬道理”簡(jiǎn)單地理解為“增長(zhǎng)是硬道理”；有的依舊把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”視為“以速度為中心”；還有的不惜以犧牲資源、環(huán)境為代價(jià)追求產(chǎn)值，甚至弄虛作假，貪大求洋，熱衷于大搞“政績(jī)工程”“形象工程”。這些情況表明，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念仍然十分艱巨。

第二，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型轉(zhuǎn)變，走新型工業(yè)化道路。一是要以提高質(zhì)量效益為中心；二是要以節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，加大實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的力度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在全社會(huì)提倡綠色生產(chǎn)方式和文明消費(fèi)，形成有利于低投入、高產(chǎn)出、少排污、可循環(huán)的政策環(huán)境和發(fā)展機(jī)制，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，全面建設(shè)節(jié)約型社會(huì)；三是要以科技進(jìn)步為支撐。

第三，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)體制。要著力推進(jìn)以下幾項(xiàng)改革：一是要深化財(cái)稅、金融和投資體制等改革，從體制上解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、增長(zhǎng)方式粗放、低水平擴(kuò)張的問(wèn)題。二是要消除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，有序推進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理配置，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。三是要深化社會(huì)領(lǐng)域的改革，推進(jìn)科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等體制改革，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問(wèn)題。四是要推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)分配體制改革，完善社會(huì)保障體制，為解決收入差距問(wèn)題創(chuàng)造條件。

第四，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。重要的一點(diǎn)是按照依法治國(guó)的要求，做到依法行政。同時(shí)，要抓緊建立對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的新的指標(biāo)體系，不應(yīng)僅僅考查GDP的增長(zhǎng)，還要同時(shí)考核城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障等其他指標(biāo)，引導(dǎo)各級(jí)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

（此文發(fā)表在2005年第6期《中國(guó)發(fā)展觀察》）

中國(guó)的環(huán)境管理：改革與創(chuàng)新

環(huán)境管理算是一個(gè)老題目了，從產(chǎn)業(yè)革命產(chǎn)生環(huán)境污染起就出現(xiàn)環(huán)境管理。最初由就事論事，逐步走到由政府通過(guò)制定法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采取行政控制方式進(jìn)行管理。不過(guò)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，環(huán)境管理的范圍不斷擴(kuò)大，從最初的城鎮(zhèn)垃圾和污水問(wèn)題，到全球氣候變化問(wèn)題；管理方式從采取一些末端技術(shù)處理措施，到力求改變生產(chǎn)生活方式和社會(huì)文化；從傳統(tǒng)的政府直接控制，到政府、企業(yè)和民間社會(huì)的綜合調(diào)控。特別是上世紀(jì)90年代初以來(lái)，一些國(guó)家和國(guó)際社會(huì)特別是學(xué)術(shù)界，開(kāi)始反思傳統(tǒng)的政府直接控制方式的不足和弊端，一些新的環(huán)境管理思潮出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)要更多應(yīng)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，倡導(dǎo)在政府和企業(yè)之間建立合作伙伴關(guān)系，包括今天會(huì)議所關(guān)注的自愿協(xié)議，強(qiáng)調(diào)把公眾參與作為有效的社會(huì)調(diào)控機(jī)制。這些環(huán)境管理思潮在中國(guó)也開(kāi)始有所反應(yīng)。今天，我們來(lái)探討這種新變化。

中國(guó)的環(huán)境管理

中國(guó)的環(huán)境管理，遠(yuǎn)的不說(shuō)，就從新中國(guó)誕生算起也有50多年的歷史了。今天我想從上世紀(jì)80年代初的改革開(kāi)放來(lái)看中國(guó)的環(huán)境管理，因?yàn)檎嬲饬x上的現(xiàn)代化建設(shè)是從這個(gè)時(shí)期開(kāi)始的，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式以及國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式也開(kāi)始由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；同時(shí)，環(huán)境保護(hù)被提上了國(guó)家日程，政府的環(huán)境管理也是從這個(gè)時(shí)期建立和發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放的20多年，由于黨和國(guó)家的重視，環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展迅速，環(huán)境管理能力得到了不斷加強(qiáng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

但是，對(duì)于這個(gè)時(shí)期的環(huán)境保護(hù)的評(píng)價(jià)卻有不同意見(jiàn)，可歸結(jié)為3種看法：一是對(duì)環(huán)境保護(hù)工作持肯定態(tài)度，認(rèn)為在控制環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境和資源方面做了大量的和富有成效的工作。如果沒(méi)有這個(gè)時(shí)期的工作，在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情勢(shì)下，環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞將出現(xiàn)難以收拾的局面。可以說(shuō)這是一種主流性的評(píng)價(jià)意見(jiàn)；二是對(duì)這個(gè)時(shí)期的環(huán)境保護(hù)工作持一種否定的態(tài)度，認(rèn)為中國(guó)在80年代初雖然提出了不走西方國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的“先污染后治理”的彎路，實(shí)際上卻沒(méi)有能避免，走的仍然是那樣一條彎路，不認(rèn)可這個(gè)時(shí)期國(guó)家所采取的積極措施和所取得的進(jìn)展；三是與上述兩種看法截然相反，認(rèn)為中國(guó)的環(huán)境政策和法規(guī)提出的一些要求脫離實(shí)際，脫離國(guó)情，把西方國(guó)家的一些法規(guī)和要求，生搬硬套地移到中國(guó)來(lái)，中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)水平不高，環(huán)境保護(hù)不能阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種批評(píng)“超前論”的觀點(diǎn)，雖然在報(bào)章上并不多見(jiàn)，但是在一些場(chǎng)合特別是在國(guó)家的高層，比如在環(huán)保法律的起草、修訂和審議中，由于涉及一些部門(mén)的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益，卻表現(xiàn)得頗為激烈。

如何從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程客觀地評(píng)價(jià)這個(gè)時(shí)期的環(huán)境保護(hù)事業(yè)呢？讓我們簡(jiǎn)單回顧一下歷史。

一、國(guó)家制定環(huán)境保護(hù)方針、政策和基本管理制度

在改革開(kāi)放初期，國(guó)家把環(huán)境保護(hù)列為一項(xiàng)基本國(guó)策，從而明確了環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位；同時(shí)，提出了環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)方針，即“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”。國(guó)策地位和指導(dǎo)方針的提出，是國(guó)家高瞻遠(yuǎn)矚的正確決策，同5年后國(guó)際上提出的可持續(xù)發(fā)展方針是一脈相承的。

接著，又出臺(tái)了三大環(huán)境政策和八項(xiàng)環(huán)境管理制度。三大政策是：“預(yù)防為主”“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”。之所以稱(chēng)為“三大”政策，大就大在這三項(xiàng)政策均具有總體性、基礎(chǔ)性和方向性。我國(guó)許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策，都是從這三項(xiàng)政策中衍生或延伸出來(lái)的。三項(xiàng)政策各有相對(duì)的獨(dú)立性，但更有統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。強(qiáng)化管理是環(huán)境政策的中心和主體，“預(yù)防為主”和“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是環(huán)境政策兩翼，是圍繞強(qiáng)化管理這一中心展開(kāi)的。

八項(xiàng)環(huán)境管理制度是：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、環(huán)境限期治理制度和污染集中控制制度。八項(xiàng)管理制度把我國(guó)環(huán)境保護(hù)的大政方針具體化了，變?yōu)榭梢詫?shí)際操作的管理措施，為中國(guó)特色環(huán)境保護(hù)道路奠定了制度基礎(chǔ)。三大政策和八項(xiàng)制度把不同的管理目標(biāo)、不同控制層面和不同的操作方式組成一個(gè)比較完整的政策和管理體系，基本上把我國(guó)主要的環(huán)境問(wèn)題置于這個(gè)體系的覆蓋之下，建立起一個(gè)具有活力而又靈活有效的管理機(jī)制。

實(shí)踐證明，三大環(huán)境政策和八項(xiàng)環(huán)境管理制度，在控制環(huán)境污染和保護(hù)自然生態(tài)方面發(fā)揮了積極的作用，并大多被陸續(xù)出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法律所吸納，以法律形式所固定，成為依法保護(hù)環(huán)境的依據(jù)。直到今天，這些政策和制度仍然是我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律框架的主體結(jié)構(gòu)，繼續(xù)在發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

二、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，走經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展之路，標(biāo)志著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的根本轉(zhuǎn)向

20多年來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)施以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，廣泛運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)工業(yè)，大力限制資源消耗大、污染重、技術(shù)落后產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并取締關(guān)閉數(shù)以萬(wàn)計(jì)的“十五小”企業(yè)，淘汰了一大批小煤礦、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小火電等企業(yè)，從源頭上控制和減少了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的污染和破壞。特別是近年來(lái)，隨著中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的深入發(fā)展，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)生態(tài)省、生態(tài)市、生態(tài)縣的浪潮正在全國(guó)蓬勃興起，顯示出與傳統(tǒng)發(fā)展模式?jīng)Q裂的決心。

三、實(shí)施了天然林保護(hù)和退耕還林、還草、還湖政策

從1998年長(zhǎng)江等河流發(fā)生大洪災(zāi)起，國(guó)家明確提出了限采或禁采天然林，禁止毀林開(kāi)荒、圍湖造田，有計(jì)劃地實(shí)施了退耕還林、還草、還湖的措施，并把生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)列為西部大開(kāi)發(fā)的首要措施，制定了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策，啟動(dòng)了大規(guī)模生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)工程。自然生態(tài)保護(hù)受到前所未有的重視，由以前主要局限在個(gè)別資源領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)保護(hù)措施，現(xiàn)在正在變成國(guó)家的綜合戰(zhàn)略和政策措施，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境政策的重大轉(zhuǎn)折。

四、對(duì)工業(yè)污染進(jìn)行全面防治

國(guó)家對(duì)工礦企業(yè)做出了限期達(dá)標(biāo)排放的規(guī)定，90%以上的工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，工業(yè)嚴(yán)重污染的勢(shì)頭基本上得到了控制；同時(shí)，開(kāi)展了對(duì)三河、三湖、兩區(qū)、一市、一海污染的重點(diǎn)治理，取得了一批階段性成果。控制環(huán)境污染的投入不斷增加，目前已達(dá)到了占GDP的1.4%，這是西方工業(yè)國(guó)家處于相同發(fā)展階段所沒(méi)能做到的。

回顧20多年來(lái)環(huán)境保護(hù)的歷程，特別是結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化過(guò)程和社會(huì)環(huán)境文化意識(shí)的形成和發(fā)展變化過(guò)程，我們可以做出以下結(jié)論：

（一）我國(guó)制定的環(huán)境保護(hù)方針、政策和所采取的措施是積極的，符合特定發(fā)展階段的國(guó)情，在現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了積極的重要作用。

（二）我國(guó)在20多年的現(xiàn)代化建設(shè)中，努力探索一條經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展之路，取得了一定的進(jìn)展。改革開(kāi)放初期，曾有人預(yù)言：隨著經(jīng)濟(jì)的翻番，環(huán)境污染也將翻番，而且不止一番。但是這種情況并沒(méi)有發(fā)生。雖然在這個(gè)期間也出現(xiàn)了邊治理邊污染邊破壞的現(xiàn)象，但從總體上看，環(huán)境污染得到了一定程度的控制，自然生態(tài)破壞也有所遏制，并沒(méi)有完全重復(fù)工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染后治理”的老路。

（三）在現(xiàn)代化建設(shè)的20多年中，我國(guó)初步建立起環(huán)境法律體系，環(huán)境與自然資源主要領(lǐng)域都做到了有法可依、有章可循。各級(jí)政府特別是環(huán)境保護(hù)部門(mén)依法監(jiān)督，為控制環(huán)境污染和保護(hù)自然環(huán)境做了大量的卓有成效的工作。

（四）我國(guó)面臨的環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，問(wèn)題多，有些問(wèn)題達(dá)到嚴(yán)重程度，成為經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重大制約因素。除歷史原因和受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平的限制外，主要是粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、不當(dāng)決策和管理不善的結(jié)果。現(xiàn)在是到了必須認(rèn)真對(duì)待的時(shí)候了。

改革創(chuàng)新，建立環(huán)境管理新機(jī)制

傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式，也就是命令控制的強(qiáng)制管理方式，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境失衡導(dǎo)致政府進(jìn)行干預(yù)的產(chǎn)物。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采取了許多解除經(jīng)濟(jì)管制的措施，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家也實(shí)行了比較全面的市場(chǎng)改革措施。但在環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制管理方式，直到今天仍然是大多數(shù)國(guó)家不可或缺的和處于主導(dǎo)地位的管理方式，可以說(shuō)這種管理方式為保護(hù)人類(lèi)環(huán)境發(fā)揮了重大的、基礎(chǔ)性的作用。中國(guó)自改革開(kāi)放20多年來(lái)實(shí)行的環(huán)境管理模式，基本上也屬于這種模式的范疇。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和環(huán)境問(wèn)題向全球化擴(kuò)展，環(huán)境形勢(shì)發(fā)生了多方面的變化，許多新的環(huán)境問(wèn)題涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)層面，如氣候變化和生物多樣性問(wèn)題，僅靠單一的命令強(qiáng)制方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了，需要采取綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化和環(huán)境諸多方面的戰(zhàn)略和政策措施，甚至需要改變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，改變社會(huì)文化，才能取得長(zhǎng)期效果。因此，從環(huán)境管理的角度看，為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，能夠在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化等各個(gè)層面產(chǎn)生影響作用，就必須建立更加綜合、更加有預(yù)防性和更加富有社會(huì)參與性的管理新機(jī)制和新模式。這種模式要求在強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)地位的同時(shí)，重視利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和重視發(fā)揮公眾參與的作用，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、公眾廣泛參與的新機(jī)制、新模式，以期不僅在解決個(gè)別環(huán)境問(wèn)題上，而且在轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和消費(fèi)模式，加快社會(huì)、環(huán)境、文化建設(shè)上，產(chǎn)生積極影響。

新的環(huán)境管理模式同傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式的最大不同是，傳統(tǒng)模式主要建立在政府命令控制這一支點(diǎn)上，新的模式則是建立在政府命令控制、市場(chǎng)調(diào)控和公眾參與3個(gè)支點(diǎn)上，這是一種廣義的環(huán)境管理，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的政府控制范疇。

一、發(fā)揮政府在環(huán)境保護(hù)上的基礎(chǔ)性作用

從理論和社會(huì)實(shí)踐上講，環(huán)境保護(hù)是公共管理的重要領(lǐng)域，是一種“公共物品”或“公共服務(wù)”，自由市場(chǎng)機(jī)制難以有效提供這種服務(wù)，而且由于“市場(chǎng)失靈”，往往形成一系列嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。在這種情況下，需要通過(guò)市場(chǎng)的外部干預(yù)，大多數(shù)情況下是通過(guò)由政府實(shí)施的干預(yù)，才使環(huán)境問(wèn)題得以控制或解決。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境保護(hù)依然是政府的一項(xiàng)重要職能。

政府在環(huán)境保護(hù)方面所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，主要體現(xiàn)在提出環(huán)境保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，編制發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)政策、法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)等，并依照法規(guī)進(jìn)行有效的監(jiān)督。政府這種充當(dāng)游戲規(guī)則制定者和游戲裁判者的角色，是任何個(gè)人和組織不可替代的，是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基本保障。否則，市場(chǎng)就會(huì)失靈，環(huán)境問(wèn)題也將無(wú)法遏制。

二、擴(kuò)展市場(chǎng)手段在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用，已經(jīng)成為充實(shí)和完善環(huán)境管理的重要方向

從環(huán)境與發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)情況看，市場(chǎng)手段在降低環(huán)境保護(hù)成本、提高行政效率、減少政府補(bǔ)貼和擴(kuò)大財(cái)政收入諸多方面，具有行政命令手段所不具備的顯著優(yōu)點(diǎn)。西方國(guó)家的實(shí)踐表明，運(yùn)用一些綜合性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段特別是稅制手段，可以有效地抑制有害于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)，同時(shí)可以減少?gòu)?fù)雜的行政監(jiān)控措施及其行政費(fèi)用。

建立健全以稅費(fèi)為核心的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。首先，加強(qiáng)排污費(fèi)征收和管理，按照排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于污染治理成本原則，逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盡快改變廉價(jià)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)的不正常狀況。實(shí)施開(kāi)征環(huán)境稅，對(duì)于資源消耗大，特別是能耗大、水耗大、污染重的行業(yè)和企業(yè)征收環(huán)境稅；對(duì)于稀缺資源征收資源稅；而對(duì)于符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)品，在貸款和稅收上應(yīng)給予優(yōu)惠待遇等。火電廠是排污大戶，為了鼓勵(lì)電廠二氧化硫達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)改革現(xiàn)有二氧化硫征費(fèi)辦法，可以實(shí)行濃度和總量差別收費(fèi)。對(duì)于不達(dá)標(biāo)排放電廠，按二氧化硫濃度和排放總量，實(shí)行費(fèi)率快速遞增的級(jí)差累進(jìn)式辦法，將高額收費(fèi)收入用于補(bǔ)貼安裝脫硫設(shè)施的電廠，迫使和誘導(dǎo)電廠采取措施達(dá)標(biāo)排放。同時(shí)，對(duì)安裝脫硫設(shè)施的電廠，國(guó)家在貸款和稅收上應(yīng)給予優(yōu)惠。

制定重點(diǎn)行業(yè)有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。對(duì)高能耗、高水耗工業(yè)產(chǎn)品制定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；制定清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和審計(jì)制度；建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，明確生產(chǎn)企業(yè)、銷(xiāo)售商對(duì)廢棄物回收、處理和再利用的義務(wù)等。

積極推行排污交易，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源資本化。利用市場(chǎng)機(jī)制，把環(huán)境作為資源經(jīng)營(yíng)，實(shí)行環(huán)境容量資源化、資本化和產(chǎn)權(quán)化，以降低環(huán)境保護(hù)成本。國(guó)際上開(kāi)展的CO?排放交易的清潔生產(chǎn)機(jī)制（CDM），就是這種交易的明顯例子。排污交易方式可以用比較少的投入，而取得減排污染物的經(jīng)濟(jì)手段。比如在我國(guó)兩控區(qū)電力行業(yè)開(kāi)展SO?排放交易，在淮河等重點(diǎn)流域開(kāi)展COD排放交易，都是應(yīng)該大膽試驗(yàn)的。

大力推進(jìn)污染治理市場(chǎng)化。當(dāng)前應(yīng)把城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)作為推進(jìn)市場(chǎng)化的重點(diǎn)。對(duì)政府新建，包括已有污水處理廠和垃圾設(shè)施，以合同方式交給企業(yè)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)；或以TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┓绞奖P(pán)活資金；在有條件的地方采用BOT方式（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┙ㄔO(shè)新的污水處理廠或垃圾場(chǎng)。一些地方的實(shí)踐表明，這樣做可以減輕政府財(cái)政壓力，加快建設(shè)進(jìn)度，有很好的社會(huì)和環(huán)境效益，應(yīng)大力推行。

企業(yè)污染治理市場(chǎng)化。專(zhuān)業(yè)化治污企業(yè)承包運(yùn)營(yíng)污染治理設(shè)施，或?qū)χ卫矸桨浮⒃O(shè)計(jì)、工程施工、建成后的運(yùn)營(yíng)實(shí)行全過(guò)程的承包服務(wù)；工業(yè)園區(qū)，可由專(zhuān)業(yè)化企業(yè)實(shí)施污染集中處理。

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，多渠道籌集資金、發(fā)行市政債券等等，也都應(yīng)積極探索。

擴(kuò)大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用，開(kāi)闊了環(huán)境保護(hù)的視野，為加快環(huán)境治理提供了更多的保障，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境管理模式的開(kāi)拓和發(fā)展。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段也不可能自發(fā)地產(chǎn)生，它需要政府的引導(dǎo)和規(guī)范，政府要繼續(xù)當(dāng)好游戲規(guī)則制定者的角色，促使這一新的領(lǐng)域不斷發(fā)展。

三、發(fā)展和建立社會(huì)調(diào)控制度與機(jī)制

以公眾參與、自愿協(xié)議、信息公開(kāi)等制度為基礎(chǔ)的社會(huì)調(diào)控制度，成為政府、市場(chǎng)之外環(huán)境保護(hù)的重要社會(huì)調(diào)控機(jī)制和重要的力量源泉。

推行自愿協(xié)議環(huán)境管理方式。從國(guó)際環(huán)境保護(hù)管理發(fā)展趨勢(shì)看，除繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)制性措施——主要指對(duì)法規(guī)的遵照?qǐng)?zhí)行外，更多地在開(kāi)始倡導(dǎo)和運(yùn)用鼓勵(lì)性方式，以更加靈活的方式，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)比現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)更高的環(huán)境表現(xiàn)。這種自愿協(xié)議不僅能調(diào)動(dòng)起企業(yè)的自覺(jué)性和主動(dòng)性，而且可以降低環(huán)境成本，這是對(duì)傳統(tǒng)管理模式的重要補(bǔ)充和發(fā)展，成為西方國(guó)家廣泛興起和運(yùn)用的一種重要環(huán)境管理方式。

自愿協(xié)議有多種形式，有企業(yè)自己制定的，有企業(yè)與政府有關(guān)部門(mén)商定的，有企業(yè)與政府和NGO（非政府組織）共同商定的，有企業(yè)與NGO商定的，等等。但是，企業(yè)與政府的協(xié)議約束力最高，因此成為一種重要方式。過(guò)去，我們各級(jí)地方政府同企業(yè)簽訂的環(huán)境保護(hù)責(zé)任書(shū)，雖然帶有一定強(qiáng)制色彩，但從規(guī)定雙方責(zé)任和義務(wù)的角度來(lái)看，也包含了一定的自愿協(xié)議特征。

自愿協(xié)議包括具體的環(huán)境目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表，以及簽約方的責(zé)任與義務(wù)。在企業(yè)實(shí)現(xiàn)協(xié)議目標(biāo)以后，經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)評(píng)估認(rèn)可，將給予鼓勵(lì)（獎(jiǎng)狀、環(huán)境標(biāo)志、新聞媒體的宣傳等），甚至給予資金補(bǔ)貼，企業(yè)從中可以得到直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益；如果違約，也要受到約定的處罰。自愿協(xié)議實(shí)際上也是一種交易，在大多數(shù)的情況下，自愿協(xié)議等同于合同。

自愿協(xié)議涉及廣泛領(lǐng)域，工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑業(yè)、商業(yè)、城市公用事業(yè)、農(nóng)業(yè)等等。其中工業(yè)和能源領(lǐng)域占有最大的比重。在歐盟國(guó)家中，廢物管理、空氣污染、氣候變化、水污染、臭氧層保護(hù)和土壤污染是自愿協(xié)議的重點(diǎn)。

自愿協(xié)議已成為環(huán)境綜合政策的重要內(nèi)容，并逐漸顯示出強(qiáng)大的生命力。“他山之石，可以攻玉”。中國(guó)也應(yīng)大膽地借鑒過(guò)來(lái)，完善和發(fā)展自己的環(huán)境管理，為中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)服務(wù)。從歐盟國(guó)家實(shí)施的自愿協(xié)議來(lái)看，形式多種多樣，并沒(méi)有一種固定不變的樣式。看來(lái)，只要不違背法律規(guī)定，有利于污染控制和改善環(huán)境，形式都是可以自由商定的。西方國(guó)家推行自愿協(xié)議方式雖有二三十年的歷史，也只是在近年間才引起更大重視并推行起來(lái)。這種方式還不是很成熟，也帶有風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在南京先行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)的做法是妥當(dāng)?shù)摹?

公眾廣泛參與是發(fā)展新型環(huán)境管理機(jī)制的重要方面。公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度，是國(guó)家民主政治的反映，是衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)能否做好的重要標(biāo)志。只有在充分尊重公民環(huán)境權(quán)益的社會(huì)環(huán)境下，才能調(diào)動(dòng)起公眾廣泛參與的積極性。國(guó)際社會(huì)把國(guó)家的重視、工商界的大力支持和公眾的廣泛參與，作為環(huán)境保護(hù)的三大支柱。許多國(guó)家在法律中都做出保障公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。我國(guó)在環(huán)境法中也有對(duì)公民的權(quán)利的規(guī)定，比如健康權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等。近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)的民間組織紛紛建立，廣泛開(kāi)展保護(hù)環(huán)境的宣傳、收集和分選垃圾、植樹(shù)種草、對(duì)污染危害環(huán)境者檢舉控告、對(duì)社區(qū)和更大范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃和活動(dòng)提出建議等等，表現(xiàn)出很高的責(zé)任感和熱情，讓我們看到了環(huán)境保護(hù)的希望和最大力量源泉。民間環(huán)保組織配合國(guó)家的或地方的環(huán)境計(jì)劃和部署，力所能及地開(kāi)展一些工作，他們不計(jì)報(bào)酬，無(wú)私奉獻(xiàn)，是難能可貴的。政府要支持他們，愛(ài)護(hù)他們，充分發(fā)揮他們的作用。除了法律明確規(guī)定的對(duì)于發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)參與權(quán)之外，應(yīng)更多地讓NGO組織參與有關(guān)環(huán)保調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、評(píng)議會(huì)，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的重大決策中能有他們的聲音，這也是民主政治建設(shè)的重要一環(huán)。

為了保障公民的環(huán)境權(quán)利，還應(yīng)抓緊完善有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定，要明確地具體地規(guī)定法律上可以實(shí)施的公民環(huán)境權(quán)，保障公民能夠有效行使這種權(quán)利，完善涉及公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)民事、行政訴訟制度和民事、行政賠償制度，包括有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度，使公民在環(huán)境權(quán)利受到損害時(shí)獲得及時(shí)的法律救濟(jì)。

（此文發(fā)表在2005年9月15日《中國(guó)環(huán)境報(bào)》）

如何實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”愿景

地處長(zhǎng)江三角洲腹地的太湖地區(qū)，是唐宋以后中華文明的重鎮(zhèn)，是近代中國(guó)工業(yè)文明的源頭，是改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)環(huán)境與發(fā)展成就突顯地區(qū)。借此機(jī)會(huì)，談?wù)勎覍?duì)當(dāng)前中國(guó)環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的幾點(diǎn)思考。

1979年改革開(kāi)放之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)32年保持GDP年均9.9%的增長(zhǎng)。今天，中國(guó)已從一個(gè)貧窮落后的低收入國(guó)家進(jìn)入到中等收入國(guó)家行列，從工業(yè)化初期階段進(jìn)入到工業(yè)化中后期階段，從鄉(xiāng)村型社會(huì)進(jìn)入到城鎮(zhèn)化社會(huì)，走出了中國(guó)特色的發(fā)展道路，創(chuàng)造了一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)奇跡。

但與此同時(shí)，環(huán)境污染也急劇擴(kuò)大。從環(huán)境污染物低排放走向高排放，從環(huán)境狀態(tài)的低惡化走向高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復(fù)合型污染，付出了高昂的環(huán)境與資源代價(jià)；同時(shí)，中國(guó)不僅為國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題所困擾，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題上的壓力也愈來(lái)愈大。總之，面臨著空前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)。

回顧過(guò)去30多年的環(huán)境與發(fā)展歷程，可以說(shuō)我們?cè)噲D在人口持續(xù)增長(zhǎng)、各種資源消耗快速增加、各種環(huán)境污染物排放量相應(yīng)不斷擴(kuò)展的情況下扼住環(huán)境污染擴(kuò)大的勢(shì)頭。確實(shí)采取了很多措施，也取得一定成效，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以抵消粗放、快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的不良環(huán)境影響，中國(guó)仍然沒(méi)有有效避免很多發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)歷的“先污染后治理”老路。

要使中國(guó)環(huán)境形勢(shì)發(fā)生根本性改變，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)努力做好三個(gè)方面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變：一是發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變；二是政府職能的全面改革；三是政策手段重大的調(diào)整。只要這三個(gè)方面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了，中國(guó)的發(fā)展與環(huán)境的沖突就有望得到協(xié)調(diào)，各種環(huán)境困境也有望逐步得到消除，從而向“美麗中國(guó)”邁出決定性步伐。

第一，要改變過(guò)度追求增長(zhǎng)速度的戰(zhàn)略思維，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走新型工業(yè)化道路，是改革開(kāi)放初期就開(kāi)始提出并逐步納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的一個(gè)基本方針。但長(zhǎng)期以來(lái)，這一方針基本上停留在戰(zhàn)略理念和規(guī)劃的層面上，停留在文字和口頭上，各部門(mén)、各地區(qū)實(shí)質(zhì)上長(zhǎng)期忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，過(guò)度追求國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，實(shí)踐上仍舊走高投入、高消耗、高污染的粗放發(fā)展道路；在部門(mén)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略制定和實(shí)施上，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的綜合考慮和綜合決策，部門(mén)和區(qū)域規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也沒(méi)有有效落實(shí)。特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)幾輪超過(guò)兩位數(shù)的增長(zhǎng)周期都帶來(lái)巨大的環(huán)境沖擊，使環(huán)境和資源長(zhǎng)期處于高強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力之下。致使治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染增長(zhǎng)的速度，環(huán)境污染每況愈下，釀成了今天環(huán)境污染嚴(yán)峻的形勢(shì)。歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，追求短期超速增長(zhǎng)，忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境和社會(huì)效益，其帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是沉重的、難以承載的環(huán)境和資源代價(jià)。

嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實(shí)在逼迫我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，要在戰(zhàn)略上充分認(rèn)識(shí)保持經(jīng)濟(jì)適度和平穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重大意義，堅(jiān)定地走可持續(xù)發(fā)展之路。當(dāng)前，首先應(yīng)當(dāng)在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針和規(guī)劃時(shí)，適度控制增長(zhǎng)指標(biāo)，把改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)質(zhì)量（包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益）放在優(yōu)先位置，在政策和投資上優(yōu)先保障，環(huán)保投資占GDP比例要從當(dāng)前的1%—1.66%提高到2%—3%。其次應(yīng)當(dāng)促使綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)、產(chǎn)業(yè)部門(mén)和各級(jí)地方人民政府樹(shù)立環(huán)境優(yōu)先的理念，在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃時(shí)要開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要把環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)和要求納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域規(guī)劃中，在發(fā)展的源頭就能有效協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為環(huán)境問(wèn)題的有效解決創(chuàng)造必要的政策環(huán)境。三是應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)環(huán)境治理的長(zhǎng)期性、全局性和復(fù)雜性，做好全面的調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)和政策規(guī)劃。長(zhǎng)遠(yuǎn)的科技規(guī)劃，要超出現(xiàn)有5至10年規(guī)劃期的限制，研究編制10至30年的環(huán)境治理路線圖和時(shí)間表，提出到2020、2030甚至2040、2050年改善環(huán)境的分階段目標(biāo)和技術(shù)與政策路線，提出相應(yīng)的戰(zhàn)略政策和資金投入保障措施。各地每年要公布計(jì)劃實(shí)施結(jié)果，接受公眾的監(jiān)督。

第二，要加強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)法治建設(shè)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公共管理和服務(wù)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，從此經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上了快速道。但在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中并沒(méi)有有效處理好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的公共管理問(wèn)題。我們回頭看，中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略不比別人差，可以說(shuō)還相當(dāng)領(lǐng)先，符合可持續(xù)發(fā)展的要求；我國(guó)的環(huán)保法律起步不比別人晚，雖說(shuō)不夠完善，但主要方面都可以做到有法可依。那為什么環(huán)境問(wèn)題得不到遏制，而是一再發(fā)展呢？在體制上有兩個(gè)根源。一是當(dāng)前中央和地方治國(guó)理政仍然沒(méi)有有效實(shí)現(xiàn)法治，“人治”仍然非常盛行。黨和國(guó)家多年前就指出了“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”；早在20年前中央就提出了轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行依法治國(guó)的方略。但是又過(guò)去了多少年，我們現(xiàn)在所看到的現(xiàn)實(shí)依舊是把國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略放在了腦后，把依法治國(guó)放在一旁，法律可執(zhí)行也可不執(zhí)行，沒(méi)有把環(huán)境保護(hù)放到基本國(guó)策位置上，更談不上優(yōu)先位置了。二是在經(jīng)濟(jì)體制和環(huán)境保護(hù)公共體制上，長(zhǎng)期沒(méi)有理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府公共服務(wù)觀念遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和公共管理改革舉步維艱，加之以GDP增長(zhǎng)為核心的行政管理、考核體制和以增值稅為核心的財(cái)稅體制，各級(jí)地方政府過(guò)度追求增投資、上項(xiàng)目，追求以投資和各種資源、能源投入拉動(dòng)地方產(chǎn)值和稅收的快速增長(zhǎng)，忽視了各種公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，忽視了依法保護(hù)環(huán)境的公共職能。目前很多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，環(huán)境與資源問(wèn)題突出，就是“先增長(zhǎng)后環(huán)保”的執(zhí)政思路造成的。

環(huán)境的公共性和外部性特征表明，單純市場(chǎng)本身并不能保障與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要相應(yīng)的政府行政干預(yù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，這些手段措施主要通過(guò)法律及其監(jiān)督建立起市場(chǎng)健康運(yùn)行機(jī)制，包括環(huán)境規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)境稅、明確環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，推行國(guó)內(nèi)和國(guó)際間的排污交易、實(shí)行信息公開(kāi)、擴(kuò)大公眾參與、動(dòng)員全社會(huì)公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。當(dāng)前，首先應(yīng)當(dāng)深化政治和行政體制改革，要把強(qiáng)化法治和轉(zhuǎn)變政府職能作為深化改革的重要方向，把各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變到依法行政、依法保護(hù)環(huán)境的軌道上來(lái)，轉(zhuǎn)變到公共管理和服務(wù)的職能上來(lái)。可以考慮把“保護(hù)環(huán)境，治理污染”作為依法行政的突破口，這不僅是緊迫的環(huán)境問(wèn)題要這樣做，而且也具備了一定的法規(guī)條件和工作條件。其次應(yīng)當(dāng)真正把環(huán)境保護(hù)確立為政府的基本公共管理和服務(wù)職能，應(yīng)有必要的公共財(cái)政投入來(lái)保障基本的公共環(huán)境管理和服務(wù)，并相應(yīng)建立起對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)的比較完善的環(huán)境保護(hù)考核和監(jiān)督機(jī)制。三是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)修改完善環(huán)境保護(hù)法律體系，建立健全公共環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和行政執(zhí)法體系，特別要加強(qiáng)基層的環(huán)境監(jiān)測(cè)和行政執(zhí)法體系建設(shè)。四是應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與，建立健全全社會(huì)廣泛參與環(huán)境保護(hù)的制度和政策，為公眾參與環(huán)境保護(hù)決策和監(jiān)督創(chuàng)造必要的法制和政策條件。

第三，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中的基礎(chǔ)作用，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)政策手段和措施的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)手段是以政府行政命令控制為主的環(huán)境保護(hù)手段，是在市場(chǎng)不能有效解決外部經(jīng)濟(jì)性情況下實(shí)行政府強(qiáng)制干預(yù)的產(chǎn)物。中國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，前期主要運(yùn)用命令控制型的環(huán)境管制措施，對(duì)遏制環(huán)境污染起到了重要作用。但是，只靠這種措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且這些措施也有許多缺陷，突出表現(xiàn)在：懲罰性手段多，激勵(lì)性手段少；行政管制性手段多，經(jīng)濟(jì)刺激性手段少；執(zhí)行法規(guī)代價(jià)高，違反法規(guī)成本低。

從國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)手段在降低環(huán)境保護(hù)成本、提高行政效率、減少政府補(bǔ)貼和擴(kuò)大財(cái)政收入諸多方面，具有行政命令手段無(wú)法取代的顯著優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)在2002年之后，一些財(cái)稅、金融、價(jià)格等方面的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策也陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)。如在城市污水、垃圾處置、排水供水等方面推行特許證經(jīng)營(yíng)政策，在發(fā)電行業(yè)推行有利于減排的價(jià)格政策，推行有利于環(huán)保的稅收政策，以及國(guó)家實(shí)行對(duì)環(huán)境的投資及融資政策等，都顯示出了很大的優(yōu)越性。因此，在環(huán)境保護(hù)政策手段上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段。當(dāng)前，首先應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)提出的《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》的基礎(chǔ)上，逐步建立法定的環(huán)境保護(hù)稅體系，逐步擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅稅目范圍，合理調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅稅率，真正建立形成有效調(diào)控生產(chǎn)和消費(fèi)行為的環(huán)境保護(hù)稅體系。其次應(yīng)當(dāng)在污染物總量控制及其考核制度的基礎(chǔ)上，合理選擇一定的污染物建立和實(shí)施排污交易制度。三是應(yīng)當(dāng)在涉及能源、水資源以及污染治理的政府定價(jià)政策上，充分考慮環(huán)境治理和恢復(fù)的成本，繼續(xù)擴(kuò)大和完善有關(guān)環(huán)境成本內(nèi)部化的定價(jià)機(jī)制。四是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開(kāi)展有關(guān)環(huán)境保護(hù)的信貸、證券、保險(xiǎn)等領(lǐng)域的政策試點(diǎn)，并逐步上升為法律規(guī)范，全面推行。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)尚面臨經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、經(jīng)濟(jì)和政治體制改革滯后、社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)道德文化失衡，金錢(qián)、物質(zhì)至上的社會(huì)觀念和消費(fèi)文化過(guò)度泛濫等所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，只有繼續(xù)堅(jiān)持改革開(kāi)放的方向，堅(jiān)定實(shí)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制的全面改革，積極調(diào)整好各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益關(guān)系，努力化解各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾和沖突，才能為中國(guó)實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供基本的保障和動(dòng)力，也才能從根本上為解決各種環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明創(chuàng)造必要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治條件。可以說(shuō)，努力推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制的全面改革，既是中國(guó)實(shí)行可持續(xù)發(fā)展，建立綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明的最大機(jī)遇，也是巨大的和尖銳的挑戰(zhàn)。中共十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)擺在與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化建設(shè)并駕齊驅(qū)的位置，并提出建設(shè)美麗中國(guó)的愿景。我殷切期盼，經(jīng)過(guò)新一輪的政治經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)過(guò)13億中國(guó)人以及廣大海外同胞的共同努力，迎來(lái)一個(gè)政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)和諧、文化繁榮、環(huán)境美麗的新時(shí)代。

（此文發(fā)表在2013年5月20日《中國(guó)環(huán)境報(bào)》）

對(duì)話曲格平：中國(guó)環(huán)境政策思路的演變與發(fā)展

郭薇

1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后，特別是改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)有了翻天覆地的變化，從開(kāi)創(chuàng)時(shí)期進(jìn)入了發(fā)展的新時(shí)期。如何評(píng)價(jià)這段歷史呢？記者日前采訪了我國(guó)環(huán)保事業(yè)的開(kāi)創(chuàng)者之一，也是改革開(kāi)放30年環(huán)境保護(hù)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和見(jiàn)證者曲格平。

記者：中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，從開(kāi)始的就事論事到成為國(guó)家戰(zhàn)略，經(jīng)歷了哪些主要階段，其政策思路是什么呢？

曲格平：環(huán)保工作就是從就事論事做起的，某些工業(yè)“三廢”如何綜合利用，某些工廠的濃煙污水如何治理，都是一件件具體事情。把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系起來(lái)，看成是發(fā)展的重要組成部分，是從1972年聯(lián)合國(guó)斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議后才開(kāi)始的。在1973年召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，出臺(tái)了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境、造福人民”32字方針，體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的認(rèn)識(shí)。這個(gè)方針在社會(huì)上還是得到了一定的好評(píng)，并對(duì)開(kāi)展環(huán)保事業(yè)起到了指導(dǎo)作用。

記者：環(huán)保“32字方針”是怎么發(fā)展成為環(huán)保基本國(guó)策的？

曲格平：社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)在發(fā)展，人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)在不斷加深，環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略也在不斷發(fā)展和完善。1982年，我們?cè)诨仡?0年發(fā)展歷程和準(zhǔn)備第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議文件的時(shí)候，就認(rèn)識(shí)到“32字方針”的不足和局限性，就打算提出一個(gè)具有戰(zhàn)略高度、又符合國(guó)情的環(huán)境保護(hù)的大政方針。經(jīng)反復(fù)切磋并廣泛征詢意見(jiàn)，提出了“環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的一項(xiàng)基本國(guó)策”和“同步發(fā)展方針”。雖然在征詢意見(jiàn)時(shí)，對(duì)“環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)基本國(guó)策”有很大爭(zhēng)議，但由于有理有據(jù)，國(guó)務(wù)院贊成這個(gè)建議。回頭看看30多年的實(shí)踐，也證明環(huán)境保護(hù)國(guó)策地位的確立是完全必要和正確的。

記者：那么，“同步發(fā)展方針”的具體內(nèi)涵是什么？

曲格平：“同步發(fā)展方針”的完整表述是：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一。”同步發(fā)展是一個(gè)簡(jiǎn)稱(chēng)。這可以看成我國(guó)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的總方針、總政策。它體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展相統(tǒng)一的理念，摒棄了“先污染后治理”的道路，指明了正確處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的方向，符合建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求。我國(guó)提出的“同步發(fā)展方針”，早于聯(lián)合國(guó)專(zhuān)家委員會(huì)提出的“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略報(bào)告5年，兩者的基本政策思路是一致的，而我國(guó)的同步發(fā)展方針目標(biāo)和重點(diǎn)更加明確，更具有操作性。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署官員就曾高度評(píng)價(jià)過(guò)這條方針。很顯然，如果各項(xiàng)事業(yè)都與環(huán)境保護(hù)同步發(fā)展，并按三個(gè)效益相統(tǒng)一去檢驗(yàn)，環(huán)境問(wèn)題就比較容易解決了，就不會(huì)形成目前這種嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)了。很可惜，對(duì)這條方針我們沒(méi)有很好宣傳，也沒(méi)有在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策層面上全面深化和認(rèn)真執(zhí)行。不過(guò)，從環(huán)境保護(hù)的理念上看，這條方針并未過(guò)時(shí)，仍然具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

記者：落實(shí)同步發(fā)展方針對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了什么樣的作用？

曲格平：同步發(fā)展方針，是指導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的正確方針，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展來(lái)看，仍具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。為了與同步發(fā)展方針相配套，1989年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出了環(huán)境保護(hù)的“三大政策”（一是預(yù)防為主，防治結(jié)合；二是誰(shuí)污染誰(shuí)治理；三是強(qiáng)化環(huán)境管理）和“八項(xiàng)制度”（環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、限期治理制度、污染集中控制制度）。這三大環(huán)保政策和八項(xiàng)制度，把環(huán)境保護(hù)的國(guó)策地位和同步發(fā)展方針具體化了，是對(duì)有中國(guó)特色環(huán)境保護(hù)道路的新開(kāi)拓、新發(fā)展，是我國(guó)環(huán)境管理從理念到實(shí)踐逐步走向成熟的重要標(biāo)志，也是環(huán)境管理由一般號(hào)召到靠制度管理的重要轉(zhuǎn)變。

上述說(shuō)到的環(huán)境保護(hù)大政方針，具體化就是三大政策和八項(xiàng)制度。這些政策和制度在全國(guó)推行，有力地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。實(shí)踐證明這些政策和措施是符合國(guó)情的。為了使這些政策和措施更加具有法律規(guī)范性和權(quán)威性，更好地推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展，這些政策和措施被逐步納入了陸續(xù)頒布的環(huán)境法律當(dāng)中，這些法律目前仍在全國(guó)普遍實(shí)行。

1996年在國(guó)家頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，把可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提了出來(lái)，成為我國(guó)一切事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針。我國(guó)提出的環(huán)保方針與可持續(xù)發(fā)展方針的思路是一致的。至此，可以說(shuō)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的大政方針日益完善成熟了。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)的方針和政策，已經(jīng)比較全面地體現(xiàn)在已頒布的環(huán)境法律和法規(guī)當(dāng)中。但總的來(lái)看，法律規(guī)定執(zhí)行得不夠好，確實(shí)存在一個(gè)執(zhí)行的問(wèn)題。不過(guò)，方針和政策都是有時(shí)間性的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的方針和政策也要不斷充實(shí)、不斷調(diào)整和發(fā)展。已經(jīng)做出的，只是萬(wàn)里征程中邁出的第一步，今后的路更長(zhǎng)，需要繼續(xù)不斷發(fā)展。

記者：您對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放30年來(lái)環(huán)境保護(hù)工作的評(píng)價(jià)是什么？

曲格平：總的看來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展很大，成績(jī)卓著。首先是環(huán)境保護(hù)政策思路漸趨成熟，這是一個(gè)重大進(jìn)展。在改革開(kāi)放30年間，結(jié)合工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化監(jiān)督管理，工業(yè)污染控制有了長(zhǎng)足進(jìn)展；在城市廣泛開(kāi)展環(huán)境綜合整治，環(huán)境面貌發(fā)生了很大變化，特別值得一提的是，出現(xiàn)了一批環(huán)境保護(hù)模范城市，為城市環(huán)境治理樹(shù)立了樣板；在自然生態(tài)方面，由于實(shí)施“退耕還林”政策及一系列生態(tài)建設(shè)工程，森林覆蓋率達(dá)到了18%以上，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了令人欣喜的變化。

除上述幾個(gè)方面的進(jìn)展外，環(huán)境立法有了很大發(fā)展，執(zhí)法情況也有所改善。為落實(shí)節(jié)能減排指標(biāo)，國(guó)家開(kāi)始推行一些有利于環(huán)保的財(cái)稅政策措施，取得很好效果；環(huán)境管理能力建設(shè)也有一定進(jìn)步。總之，國(guó)家加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持力度，各方面特別是環(huán)境管理做了大量工作，成績(jī)應(yīng)予肯定。

但是，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，資源和能源消耗大幅度增長(zhǎng)的情況下，我國(guó)面臨的環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，城市污染特別是大氣污染、江河水質(zhì)污染、工業(yè)廢物污染、有毒有害污染等都相當(dāng)嚴(yán)重；在自然生態(tài)方面的問(wèn)題也很大，水土流失、土地荒漠化蔓延、生物多樣性減少等尚未得到有效控制。

記者：確實(shí)，我們面臨的環(huán)境形勢(shì)是嚴(yán)峻的，您列舉的一些環(huán)境問(wèn)題都還未得到很好解決。癥結(jié)在哪里呢？

曲格平：我認(rèn)為癥結(jié)在于發(fā)展戰(zhàn)略不健全，發(fā)展方式陳舊，管理落后。出路就在于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展之路。誠(chéng)然，這種改革與轉(zhuǎn)變復(fù)雜、艱難，但只要下定決心，堅(jiān)持不懈，路是可以走通的。

記者：您年屆80高齡，從事環(huán)保工作也已經(jīng)40年了，您有些什么感悟能給我們說(shuō)說(shuō)嗎？

曲格平：從事多年的環(huán)保工作，感悟總是有一些，今天我只說(shuō)兩點(diǎn)吧：第一，各項(xiàng)事業(yè)，包括環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展，要靠國(guó)家實(shí)施健全的發(fā)展方針和政策。發(fā)展的大政方針不對(duì)頭，各項(xiàng)事業(yè)就不可能取得好的結(jié)果，環(huán)境保護(hù)就不可能做好。在40年的環(huán)保生涯中，我對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)在不斷變化。在一個(gè)期間內(nèi)，我只把環(huán)境問(wèn)題看成是一個(gè)技術(shù)工程問(wèn)題，比如說(shuō)工業(yè)污染，只要采用適當(dāng)技術(shù)和工藝就可以解決；對(duì)于自然生態(tài)方面的環(huán)境問(wèn)題，實(shí)施生態(tài)技術(shù)和適當(dāng)?shù)墓こ桃部梢苑乐巍５牵S著時(shí)間的推移和不斷實(shí)踐，我認(rèn)識(shí)到，只靠技術(shù)，即使最先進(jìn)的技術(shù)，也不能完全解決環(huán)境問(wèn)題。西方工業(yè)化國(guó)家所走過(guò)的路就證明了這一點(diǎn)。還要靠什么呢？要靠國(guó)家實(shí)施健全的發(fā)展方針和政策。縱覽世界環(huán)境問(wèn)題，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：除自然災(zāi)害外，發(fā)展方針和政策對(duì)保護(hù)環(huán)境來(lái)說(shuō)是具有決定性意義的。我國(guó)面臨的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題更加證明了這一點(diǎn)。

令人欣慰的是，進(jìn)入新世紀(jì)后，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施以人為本、全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，這是一個(gè)全新的發(fā)展理念，是國(guó)家發(fā)展方針的巨大轉(zhuǎn)變和發(fā)展。當(dāng)前依照科學(xué)發(fā)展觀要求，從中央到地方正在轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和工作部署，并且選擇了與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——循環(huán)經(jīng)濟(jì)。只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，并實(shí)施相應(yīng)的政策措施，一個(gè)繁榮昌盛和環(huán)境友好的和諧社會(huì)一定會(huì)到來(lái)。對(duì)此，我看到了希望，充滿了期待。

第二，做好環(huán)境保護(hù)工作，要靠有效的管理。而有效的管理，要靠依法監(jiān)管。縱覽世界上一些國(guó)家環(huán)境治理得好，環(huán)境保護(hù)得好，關(guān)鍵就在于依法進(jìn)行管理，他們實(shí)行的是“法治”，走的是一條依法保護(hù)環(huán)境的路。我國(guó)環(huán)境治理效果差，環(huán)境問(wèn)題大，重要原因就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，在很大程度上實(shí)行的依舊是“人治”。一個(gè)是“法治”，一個(gè)是“人治”，但兩者的效果卻截然不同。

上世紀(jì)90年代，國(guó)家把依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家載入憲法。環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的組成部分，依法治國(guó)自然也要依法保護(hù)環(huán)境。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家頒發(fā)了25部保護(hù)環(huán)境與自然資源的法律，可以說(shuō)當(dāng)前人們關(guān)注的一些環(huán)境問(wèn)題，都有了相應(yīng)的法律規(guī)定，可以做到有法可依、有章可循。只要依照法律法規(guī)辦事，把法律法規(guī)落到實(shí)處，我國(guó)目前嚴(yán)重的環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞都可以得到相當(dāng)大程度的控制，環(huán)境狀況就可以有一個(gè)明顯改善。

我國(guó)目前的環(huán)境法律法規(guī)，是充分考慮到經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐能力的。從總體上看，法規(guī)是比較寬松的，工業(yè)企業(yè)和有關(guān)方面是有能力做到的。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究仍然是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。因此，亟待深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，真正轉(zhuǎn)到依法行政的軌道上來(lái)。

當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人都在學(xué)習(xí)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。如何檢驗(yàn)科學(xué)發(fā)展觀是否學(xué)好和落實(shí)，最終要看經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境是不是得到了協(xié)調(diào)發(fā)展。要做到這一步，最重要的就是依法行政，在制定發(fā)展規(guī)劃和進(jìn)行重大建設(shè)項(xiàng)目決策時(shí)，要依環(huán)境法規(guī)的規(guī)定辦理，不要個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算，要民主決策、科學(xué)決策，減少?zèng)Q策失誤；同時(shí)，還要明確和堅(jiān)定地支持有關(guān)方面特別是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依法行使監(jiān)督權(quán)力，真正做到依法保護(hù)環(huán)境，促使嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)盡快好轉(zhuǎn)。

（原文刊載于2009年第23期《環(huán)境保護(hù)》）