第二節　民事

清朝軍事力量不足以應對危機，而民政部門也好不到哪里去，因為清朝的衙門架構也遵循著與軍事組織相同的原則，即分散權力，反對集權。

在京城，掌握行政大權的主要有兩個機構。內閣在明朝居中樞地位，到了清朝則居兩者之次，演變為皇家的秘書處，共設4名大學士，兩滿兩漢，2名協辦大學士，一滿一漢，另有10名學士。舉國上下大小事務都由內閣一應掌控，皇帝則通過內閣與下屬機構接觸。

內閣之上是軍機處。軍機處原本作為軍事議事機構設立的，后來逐漸發展為皇帝私人的秘書班子，其權力凌駕于內閣之上，每天清晨4點到6點，軍機處都需要召開例會商討國務。軍機處通常有5名軍機大臣，都是由其他衙門的官員兼任。軍機處是皇帝掌握下的中樞權力機關，而內閣則成了一個傳旨辦事的機構。

清代承前朝官制，設六部，各部兩名尚書，四名侍郎，滿漢各半。戶部、兵部和刑部還另有專人管部。六部分別為：吏部，下設4司，主管全國上下的文職官員；戶部，下設14司，掌管地方官署和財政事務；禮部，下設4司，另轄屬衙教坊司；兵部，下設4司，掌管軍務，直到19世紀末，還管理著水師和郵驛；刑部，與都察院和大理寺協作，復核各省份案件的審理結果。工部，下設4司，掌管全國的營造工程。

除上述六部外，另有專門的佐理機構必須提及。一個是理藩院（譯者注：前身為蒙古衙門），最初是專為處理清廷與蒙古的關系而設立的。理藩院架構與六部類似，但主管官長只有一位。在主管邦交事務的獨立機構成立之前，除蒙古、回族和邊境朝貢國事務之外，對俄事務也由理藩院主理。

另一個機構就是都察院。它與刑部及大理寺共同復核刑案，主持審判。但它更重要的職責是監督京師及各省份官員的言行。如官員有失，則由都察院向皇帝奏裁，有瀆職或貪腐行為的官員隨時都有被降職或罷黜的可能。各種革除弊政的進諫也是由都察院主導的。

與英法聯軍交戰失敗后，清廷開始感覺到需要有一個機構專門管理邦交。迫于門戶開放的壓力，朝廷專門設立了一個部院，而不是一個司，去主管外務，這就是總理衙門。總理衙門最初有10名大臣，一般都是由各部院正副職官員署理，包括軍機大臣。直隸總督和兩江總督就曾兼任總理衙門通商大臣。

如此一來，各部院權力并非集中在一人手里，六部、內閣、軍機處都有人分管。雖然實權還是很有可能落到為數不多的幾人手中，但至少在理論上，權力是非常分散的。總的來說，這個龐大的國家機器似乎運作得非常順利。

各省的衙門設置似乎也承襲了前朝的做法，只是稍加調整而已。滿族統治者們吸取了蒙古人的失敗教訓，不再企圖直接施政，而是選擇與漢人合作或借助漢人的力量來實現統治。明朝全國共有15個省，清朝時增加到了18個，原先的陜西省被劃分成陜西和甘肅，原先的江南省被劃分成江蘇和安徽，原先的湖廣被劃分為湖北和湖南，但這些一分為二的省份又依然由同一個總督管轄，這又在一定程度上延續了這些地區的統一性。關東地區也被劃分為三個省份，但當時的劃分是出于軍事目的。直到1876年，奉天才開始實行新的行政制度，成為東北地區第一個與內地行省統一制度的地區。

清朝18個省份，共設8名總督，16名巡撫。8名總督分管：1.直隸；2.兩江，由江蘇、江西和安徽組成——兩江的名稱在江南省一分為二前就已存在了；3.兩廣，廣東和廣西；4.湖廣，湖北和湖南；5.四川；6.閩浙，福建和浙江；7.陜甘，陜西和甘肅；8.云貴，云南和貴州。直隸和四川直接由總督管轄，而山東、陜西和河南則不設總督，由巡撫管轄。

督撫通常都有加銜，掛兵部尚書兼都察院副都御史銜。督撫掌握著一省的最高行政權力，同時又有兵權。鴉片戰爭前，在與英法聯軍的交戰中，督撫有時要受一位特殊官員的領導，這位官員叫做欽差大臣。欽差大臣在他所駐省份沒有行政權力，但他直接代表皇帝，地位在督撫之上。有時督撫本人也會被額外授予欽差的頭銜以鞏固其地位——這種現象在太平軍動亂時期非常常見。

各省份衙門的職能由民事和軍事兩套班子執行。這兩套班子為大批候補官員提供了職位。這些官員都已通過了常規的任職考核，其中還有不少人已經為獲取提名交了費用，因而被授予知縣、知府甚至道員，并被派往各省需次。但是他們當中有許多人要等上好幾個月甚至好幾年才能正式任職。督撫就在這些候補官員中招募下屬，挑選自己的布政使。民生諸事主要由督撫負責，而軍務則另有專門部門負責。

總督下一級是巡撫，授加兵部侍郎銜，兼都察院右副都御史銜。巡撫的實際職能很難與總督區分開來。當一省之內同時有總督和巡撫駐節，他們明顯不會將彼此看作上下級，更多的是以正副職的關系相處。與總督一樣，巡撫也手握著生殺大權；刑案需經巡撫審核，下級官員需要巡撫監督，下級想與京師取得聯系，必須通過巡撫，巡撫可與總督一起或單獨向皇帝上奏。

上面我們已經提到過韃靼將軍，在某些省份，同時有韃靼將軍和督撫駐節，這種情況下，這三名官員就組成了一個特殊的省級議會，共同討論本省行政事務，也可召下級官員參與商討。

這些最高級別的官員之下一般有3到4名省級官員，分別是布政使、按察使、督糧道、鹽法道，這些官員也在省城駐節。

布政使相當于巡撫副職，若巡撫臨時缺位，布政使可暫時代管巡撫官印。明朝初年，布政使主管各類民政事務，但到了清朝則主要負責掌管一省財政了。

按察使主管一省刑名，審核地方刑案裁決，并與布政使共同負責民政事務。然而，因為只有督撫才能向皇帝上書，所以他們決定著自己轄區內的一切任免事務，只是在形式上征求布政使和按察使的意見而已。常規事務一般都是由這兩名官員向督撫提議。因此，說這四名官員便可包攬一省衙門的全部職能也不為過，他們全權掌控著執法權、立法權、司法權和審議權。事實上，他們四人就能組成一個衙門。

各地皆需征收鹽稅，因此各省皆設鹽法道。鹽法道的主要職責不在地區的管理，而在財政。

全國共有12個省份設督糧道，督糧道負責征收糧食稅，上繳京師。在其他省份，這項工作由布政使負責。

此外，品級較高的省級官員中還有一位重要人物，就是提督學政。提督學政主管一省教育科舉，主持各省科考，科考在省城進行，朝廷會欽派考官協助。

帕克曾說過，每個省份各自獨立，“與其他地區互不依賴，當然，貧窮省份向富裕省份催討朝廷‘撥款’的除外。每個省份都有自己的陸軍、水師、賦稅系統和風俗。只有在進行食鹽交易或遇到與水師有關的事務時，不同的省份才需要在朝廷輕微的調控下互相作出一點讓步。其情形下，各省督撫相互掣肘，如若不同省份恰好牽涉同一問題，則督撫們達成初步共識后，再一起向皇帝或六部稟報”。然而出于邦交需求，又因為需要水師，19世紀末，各地區的團結比太平軍動亂時期要好得多。

雖然各省相互獨立，但官員還是要受到監督。一方面，朝廷派來的人會默默地監督著省內高官的舉動，而這些高官也會用同樣的方式監督著下屬。另一方面，省城和其他較大城市的士紳階層會借助村鄉的民間組織來防止官員獨斷專行，魚肉百姓。縣級或以上的官員都不能在本省上任，這一規定是為了防止地方官員和民眾勾結，危害朝廷，事實上也確實起到了一定作用，但也導致衙門內部出現與軍營同樣的弊端，那就是缺乏團結，軟弱無力，一旦碰到大范圍的動亂，全國的資源很難集中，無法為前線提供補給。

一省之下通常有6個單位，其中一個是功能意義上的劃分，其余屬于地域劃分：1.道，主要是為了行使政府職能；2.府；3.直隸廳；4.直隸州；5.州；6.府下轄的縣或直隸州下轄的縣。下圖也許能將它們的關系解釋清楚：

主管道的官員稱為“道臺”。道臺對兩個或若干個府有一定的管轄權，同時在其職權范圍內還可以調動一定的兵力，因此道臺又稱兵備道。如果道臺在口岸坐鎮，那么海關通常就由其掌控，這時，道臺又被稱為“海關監督”，其品級通常與外國領事掛鉤，如果當地沒有專門處理外務的機構，道臺便肩負起外事管理的職責，而重大事件需經督撫審核。

府這一行政區域的最高官員稱“知府”。知府的職能定義并不明確，但他有一定的司法審核權。或許可以把知府理解為一個監管職位，他同時也是建立省級官員和州縣官員之間的聯絡關系的角色。

廳或直隸廳的長官叫作同知。一府副職或其他一些特殊的職位也使用相同的官名，其中有些官員手握兵權，有些負責水陸交通，還有些則被派駐到某些原始部落聚居的地方。與直隸廳平級的是直隸州，而散州與縣雖名稱不同，但在行政區劃上的級別是相同的。

朝廷命官當中，州縣長官是級別最低的，而只有他們才是直接與普通百姓接觸，處理日常瑣事的人。州縣長官既是朝廷中堅分子，又是其所轄地區的核心人物——他們是最低級別的朝廷命官，也是百姓的“父母官”。在提到縣的時候，帕克教授很好地總結了知州知縣們的職責：“民刑諸事，無分巨細，皆在其管轄之下；另需行牢頭、仵作、巡檢、縣試主考、稅吏、主簿、巡捕、主祭之職，凡此種種，不一而足，因此百姓常稱其為‘父母官’。”

至于這些官員是如何得到官位的，我們在這里沒法一一細說。總之買官是一種常見的手段。曾國藩曾在一封信中提到，自己的一個朋友花了7000吊錢買了個知縣，8000吊錢買了個知州。按照常理，只有通過科舉才有資格為官。知縣手下有四名官員，分管政務、文書、稽查賦稅和秩序維護。這四名官員手下的爪牙稱為衙役，不幸落到他們手中的人就沒有好日子過了。

一個縣的收入主要來源于賦稅及行政司法收入，在這個過程中，衙門就有機會謀取一些不義之財，比如“審訊、發放特許、批文、鄉紳送禮、土地買賣、郵驛、官糧存放和供應”等等。

雖然縣衙是一個縣的管理機構，但實際權力大部分都在當地人，或者更確切地說，是在當地鄉紳手中。鄉村巡防工作由“團總”或“練總”負責，治安工作倚仗的就是“地保”或“保正”。這些人并非官吏，只是平民百姓，但對當地衙門來說至關重要。他們會盡量不讓事情鬧到官府，諸如傷害、錢財糾紛、絕婚等事務，他們會盡量通過民間調解私下解決。通過與其他鄉村頭目聯手，地保能代行地方衙門的一些微小職能。所以，地保固然能帶來不少好處，但若他本人行為底線不高，那么他帶來的負面影響也相當大。他很有可能會利用自己的地位行敲詐勒索、徇私舞弊之事。地保是百姓和官府之間的紐帶，毫無疑問，整個中國歷史的長河中，他們的存在很大程度上防止了暴政的發生，有效地保護了百姓的利益，使其不至受到太大的侵害。

這樣的描述也許能讓我們更好地理解要調集一個省的資源去鎮壓暴動有多么困難。各省督撫相互獨立，但同時又都處在監視之下。類似的，省城也只能通過府對各州縣進行微不足道的控制。全國上下權力分散，掌權的人又不容許自己的權力受到干涉，于是收回權力成了上級對付下級的主要武器。州縣之間不愿配合，除非迂回地通過省城來實現合作，各個知縣或知府之間幾乎沒有直接的交流。百姓鄰里之間的日常瑣事，通常不經官府出面就自行解決了，而所有的官員也都遵循著這一古已有之的慣例，限制著自己的行為。這種為分散權力、保護皇權而設置的衙門架構在太平盛世運行得可謂有條不紊，但是，在這樣的架構下，協作與聯合很難實現，因此，一遇到戰亂，這個體系便立刻榱崩棟折了。