一、緒論

（一）研究背景

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是關(guān)系億萬人民健康福祉的國家重大民生問題和社會熱點問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，2013年中央財政用于醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出比上年增長26.4％，遠高于社會保障、文化、教育等方面。盡管政府投入不斷增加，但我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中“看病難、看病貴”以及“醫(yī)藥合謀”、醫(yī)患危機等現(xiàn)象仍普遍存在。醫(yī)療衛(wèi)生體制改革無疑是一個長期的民生工程。在我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中公立醫(yī)院承擔著近九成的診療人次[1]，是醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的主力軍，也是未來十年醫(yī)療改革的重點工作之一。國務(wù)院2011年出臺的《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》表明，“十二五”期間是醫(yī)療機構(gòu)[2]治理制度重構(gòu)與有效運行的攻堅時期。作為新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重中之重，公立醫(yī)院改革的核心在于體系內(nèi)制度和政策的重新設(shè)計和有效運行。其中，法人治理結(jié)構(gòu)的完善和相關(guān)監(jiān)督機制的構(gòu)建成為新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的關(guān)鍵。公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革試點目前已經(jīng)覆蓋全國大多數(shù)縣市，理事會、董事會、醫(yī)管會等多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，但法人治理結(jié)構(gòu)在公立醫(yī)院的運行效率和監(jiān)督效果如何，目前理論界與實務(wù)界關(guān)注較少。

當前我國經(jīng)濟逐漸進入GDP增速放緩、宏觀調(diào)控放松、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級、增長動力多元的新常態(tài)階段。新常態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計算等“新事物”層出不窮，為應(yīng)對當前社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，國家管理理念也逐漸向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。其中，國家審計作為國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”發(fā)揮的監(jiān)督作用越來越重要。具體到公立醫(yī)院審計治理機制而言，作為醫(yī)院現(xiàn)代監(jiān)督與治理體系中的重要組成部分，其體系的科學(xué)性及審計質(zhì)量直接關(guān)系到國家資金的使用效率、醫(yī)院內(nèi)部的管理水平以及醫(yī)院的社會評價和社會地位，然而目前公立醫(yī)院審計治理機制的健全性和有效性有待改革和完善。公立醫(yī)院還存在大量政府審計和內(nèi)部審計業(yè)務(wù)外包給社會中介審計的情形，而社會中介審計作為中介鑒證審計主體的作用在公立醫(yī)院發(fā)揮嚴重不足。因此，醫(yī)療機構(gòu)的審計治理改革亦迫在眉睫。

公立醫(yī)院改革除需要解決體制重構(gòu)的攻堅難題外，還要順應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)+的科技變革。公立醫(yī)院審計既需要輔助法人治理結(jié)構(gòu)深化，又需要推動、完善和服務(wù)于審計治理和國家治理。這時，公立醫(yī)院審計委員會的提出既能完善醫(yī)院內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機制，又能豐富醫(yī)院審計治理和國家治理的內(nèi)容。在我國當前的政治經(jīng)濟背景下，研究這一內(nèi)容具有重要的現(xiàn)實意義。

審計委員會自1940年由美國證券交易委員會（SEC）發(fā)文建議設(shè)立以來，在諸多部門的聯(lián)合推動下已得到了長足發(fā)展，并在2002年由美國國會通過的《薩班斯-奧克斯法案》第一次以聯(lián)邦立法的形式確定了審計委員會制度。美國上市公司審計委員會制度成為公司財務(wù)治理以及公司治理的一項創(chuàng)新舉措，越來越多的國家和地區(qū)采用了審計委員會的公司治理模式。我國從20世紀90年代初就有一些學(xué)者關(guān)注到國外上市公司審計委員會的成功發(fā)展，開始向國內(nèi)介紹英美的成功經(jīng)驗。如今，審計委員會已經(jīng)成為我國上市公司財務(wù)監(jiān)管與公司治理的一項必不可少的制度安排。審計委員會制度在營利部門主體推行了40年之后，國際會計研究組織（Accounting International Study Group，AISG）于1977年第一次提出非營利組織應(yīng)當設(shè)立審計委員會，隨后加拿大、美國、英國等西方國家相繼成立了政府、高校以及醫(yī)療機構(gòu)審計委員會。醫(yī)療機構(gòu)審計委員會在國外推行了將近40年，其作為改善醫(yī)療機構(gòu)管理、加強醫(yī)療機構(gòu)責(zé)任的媒介作用已經(jīng)得到公認。我國從十八屆三中全會以來，逐步推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，改革的核心一方面在于明確相關(guān)權(quán)責(zé)，另一方面在于加強互動，從而使所有利益相關(guān)者利益最大化。2012年，北京、深圳等地多家大型醫(yī)療機構(gòu)相繼推出醫(yī)療機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的試點改革工作，目前已有大批試點醫(yī)院建立了醫(yī)院理事會或董事會制度。醫(yī)療機構(gòu)董事（理事）會等同于企業(yè)的董事會制度，而在董事會下設(shè)立審計委員會是現(xiàn)代企業(yè)的必然選擇，因此，醫(yī)療機構(gòu)在改革進程中，無論是設(shè)立理事會還是董事會，都應(yīng)配備審計委員會這一常設(shè)機構(gòu)（傅黎瑛，2012）。

（二）研究意義

隨著公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的完善，審計委員會制度的設(shè)計能進一步深化醫(yī)療改革的范圍。具體而言，我國公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，體系內(nèi)制度和政策的重新設(shè)計及有效運行是醫(yī)療改革的重要環(huán)節(jié)，如何真正發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的作用成為政策制定者與實務(wù)工作者關(guān)注的重點內(nèi)容。本文依據(jù)的問卷調(diào)查考察了法人治理結(jié)構(gòu)改革后的初步成效，同時對我國公立醫(yī)院設(shè)立審計委員會提出了制度構(gòu)想，并通過實證檢驗和質(zhì)性研究討論了公立醫(yī)院設(shè)立與運行審計委員會的可行性與有效性，這對我國公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的進一步改革與完善具有借鑒意義，為新一輪醫(yī)療改革的深化提出了新思路。另外，本文提供了深化醫(yī)療改革的創(chuàng)新性政策建議以及公立醫(yī)院審計委員會的實施手冊與操作指南，對提高公立醫(yī)院內(nèi)部審計的執(zhí)業(yè)水平和加強醫(yī)院管理具有實務(wù)意義。

另外，目前國內(nèi)理論界對審計委員會制度的研究主要集中在上市公司，本文的研究將審計委員會制度拓展到非營利組織，有利于深化國內(nèi)審計委員會制度實施范圍的理論研究。目前，國外公立醫(yī)院審計委員會制度的理論研究已經(jīng)較為成熟，而國內(nèi)關(guān)于公立醫(yī)院審計委員會制度的文獻相對匱乏。公立醫(yī)院審計委員會制度研究的缺失，與當前我國公立醫(yī)院改革的需求甚為不符，與國際普遍做法差距甚遠，同時也落后于公立醫(yī)院改革實踐的發(fā)展。本文首先初步探討了國內(nèi)公立醫(yī)院審計委員會制度構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容。其次從政府管制理論研究了公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的完善和審計委員會制度的設(shè)立，拓寬了政府社會性管制的研究內(nèi)容。

[1] 衛(wèi)生部《2013年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2013年公立醫(yī)院診療人數(shù)24.6億人次，占醫(yī)院診療總?cè)藬?shù)的89.8％，公立醫(yī)院在我國的重要性可見一斑。

[2] 實際上，醫(yī)療機構(gòu)的含義較為寬泛，主要由衛(wèi)生醫(yī)院構(gòu)成，其次還包含療養(yǎng)院、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等。本文僅考察醫(yī)療機構(gòu)中占比最高的衛(wèi)生醫(yī)院，在醫(yī)院中又重點考察公立醫(yī)院。全文提到的公立醫(yī)院均指產(chǎn)權(quán)歸屬于國家的醫(yī)院，既包含政府出資興辦的國有公立醫(yī)院，也包含近幾年出現(xiàn)的政府和民營資本共同出資興辦的混合公立醫(yī)院，本文中除明確對二者進行區(qū)分外，出現(xiàn)的公立醫(yī)院均同時包含這兩類。