1.2　我國古城保護的實踐歷程與制度設計

就我國古城的內涵而言，既應包括由我國各級政府公布的歷史文化名城，又應涵蓋尚未納入現有歷史文化遺產保護體系但卻具有較強的歷史人文價值的城市街區及其古文物建筑等，即具有文物保護和城市更新雙重價值的歷史文化區域。下文以由我國政府認定且具有涉及范圍廣、保護效果較明顯等特征的歷史文化名城為例，力圖剖析古城保護的發展脈絡及其現存制度。

1.2.1　我國古城保護實踐的演進歷程

中華人民共和國成立以來，我國古城問題的應對策略帶有強烈的文物保護色彩，常以歷史文化遺產保護的形式出現在各級政府的行政決策之中。我國古城保護經歷了形成、發展與完善的三個歷史階段，即以文物保護為中心內容的單一體系的形成階段，增添歷史文化名城保護為重要內容的雙重保護體系的發展階段，以及重心轉向歷史文化保護區的多層次保護體系的成熟階段。^[1]1950年，政務院頒布的《古文化遺址及古墓葬之調查發掘暫行辦法》《關于保護古文物建筑的指示》以及《禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》標志著我國文物保護制度逐漸走向正軌。改革開放后，國務院分別在1982年、1986年、1994年公布了三批國家歷史文化名城，并在之后陸續增補了若干城市（見表1.1），標志著我國歷史文化遺產尤其是對于古城的保護工作實現了從點到面的過渡。與此同時，古城開始以歷史文化名城的身份逐步得到國家的承認與保護。

20世紀90年代以來，我國城市化的快速發展使得古城保護工作面臨更為嚴峻和復雜的保護形勢，如何進一步完善我國歷史文化遺產體系以減少資本力量對古城資源的破壞作用，成為擺在城市管理者和古城研究者面前的重要課題。自國家頒布《黃山市屯溪老街歷史文化保護區管理暫行辦法》伊始，我國逐漸形成了“文物古建——歷史街區——歷史文化名城”^[2]的整體保護格局（見圖1.1），包含古城在內的歷史文化遺產保護體系逐漸走向成熟。

1.2.2　我國古城保護實踐的制度現實

我國逐漸建立歷史文化名城保護制度的初衷，是減少古城更新中對高歷史價值的古建筑、文物古跡和周邊環境的“建設性破壞”。自1982年公布第一批歷史文化名城名單伊始，經過三十多年的建設，我國已在行政管理制度、法律法規體系和專項資金保障等方面初步建立起具有顯著國情特色和較強保護效能的古城保護制度。

在管理制度方面，伴隨著多次政府機構改革和政府職能轉變，我國歷史文化名城的管理部門也經歷過多次調整和優化。國家基本建設委員會、國家文物事業管理局、國家城市建設總局是公布第一批國家歷史文化名城時的主管部門；城鄉建設環境保護部、文化部是第二批歷史文化名城公布時的主管部門；建設部、國家文物局是第三批國家歷史文化名城公布時的主管部門。當前，在國家層面，住房和城鄉建設部、國家文物局全面負責名城的保護管理、監督及指導工作；在地方層面，歷史文化名城由地方城建或規劃管理部門與地方文物、文化主管部門共同管理，或由專設性名城保護機構（如平遙古城的古城保護管理委員會等）專門負責。

在法律法規體系方面，除《憲法》《刑法》等中的相關條款之外，被稱為“兩法一條例”的《文物保護法》《城鄉規劃法》和《歷史文化名城名鎮名村保護條例》是我國歷史文化名城保護的基本法律法規。同時，地方政府圍繞歷史文化名城的保護工作，制定了大體三類管理法律規范，包括：關于歷史文化名城及其整體空間環境保護法規及管理規定（如《山西省平遙古城保護條例》）、關于名城特殊區域或歷史文化保護區保護法規及管理規定（如《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》）、關于文物保護單位及其他單項保護法及管理規定（如《蘇州園林保護和管理條例》）等。^[3]由此，歷史文化名城保護的法律法規體系在我國已初步建立起來。

在專項資金保障方面，國家歷史文化名城保護專項資金和各級政府的文物保護經費是我國歷史文化名城保障資金的主要來源。根據《國家歷史文化名城保護專項資金管理辦法》的規定，國家歷史文化名城保護專項資金是中央設立的，專項用于國家歷史文化名城中確有長期保護價值的重點歷史街區及文物的保護規劃、維修、整治的資金，由中央專項撥款。文物保護經費主要由地方政府承擔，《文物保護法》規定縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算，部分文物單位也可自籌經費。當然，我國有限的古城保護經費并不能有效應對龐大的古城規模及嚴峻的保護形勢，借鑒英美等國家的資金保障經驗、充分調動社會參與的積極性并由此建構起多元的歷史文化名城資金保障體系，成為未來古城保護需要面臨的重要挑戰。

[1] 王景惠、阮儀三、王林編著：《歷史文化名城保護理論與規劃》，同濟大學出版社1999年版，第9頁。

[2] 王景惠、阮儀三、王林編著：《歷史文化名城保護理論與規劃》，同濟大學出版社1999年版，第70頁。

[3] 王景惠、阮儀三、王林編著：《歷史文化名城保護理論與規劃》，同濟大學出版社1999年版，第77頁。