“欠發達”的政治制度：治理之謎

制度的發展一般被認為是“良政治理”的反映或結果。眾所周知，國際貨幣基金組織（IMF）是一個嚴肅的機構，而鮮為人知的是，這個組織同時也擁有一個頗具幽默感的專家團隊.A.Premchand是來自該組織的一位經濟學家，他的研究很好地說明了為何良政治理仍然是一個不解之謎，是一個難以評估、測量和充分把握的概念。他觀察到治理就像是意淫，“因為很難給其以法律層面的定義”（Premchand,1993）。

關于這一問題，全球治理指數（WGI）也許是最全面和最權威的知識來源。這些指標每年公布一次，被學術界和政策界廣為引用，發布者是駐于華盛頓地區的一個優秀研究小組。他們把治理定義為“一個國家行使其權力的傳統和體制，其中包括選擇、監督和更換政府的過程；政府有效制定和實施健全政策的能力；以及公民和政府對于管理他們之間經濟和社會相互作用的制度的尊重”。他們確定了評估治理的六個維度：政府效率、監管質量、法律法規、抵制腐敗、檢舉問責和維穩除暴。圍繞這些維度，各種智庫、調查機構、國際組織、非政府組織以及私人部門的企業紛紛用其所產生的數據對該概念框架進行了多方經驗驗證。因此，全球治理指數是一組綜合指標，它囊括了工業化和發展中國家中大量企業、公民和專家受訪者的觀點和看法。

將治理這一復雜概念賦予具體含義的勇敢之舉誠然是值得尊敬的，但是，全球治理指數在其理論和哲學基礎上存在很多可質疑的地方。首先，對一個國家權力行使的傳統和體制的質量的評估必然會受到以價值判斷為基礎的主觀因素的影響，因此很容易體現出一種民族中心主義（如果不能算作家長專制主義的話）的傾向。我們沒有理由相信，這樣的評估應該在中國、阿拉斯加或桑給巴爾等不同地區一成不變地實行。當今世界，全球化并未妨礙人們對于維護主觀定義文化的特殊性的追求，即使是那些曾一向被認定是穩定的和同宗的古老國度有時也會分裂^[1]，人們仍有落入普遍主義和相對主義雙重陷阱的風險。總會有人宣稱所有人類社會應共有相同的目標，采用國際公約中有關良政治理的全球標準和廣泛準則。然而，也總會有人認為這些良政治理的全球標準，實際上是在“普遍性”的幌子下實施人類價值觀西方化的證據。兩大陣營都有其理論上的合法性，盡管一些以避免西化世界為由而拒絕推行良政治理議程的人可能是隱藏在文化相對主義外衣下的專制維護者，但也不能完全就此否認他們所持有的觀點。畢竟，即便是妄想癥患者也有可能真的處于眾敵環伺之中。

全球治理指數和其他一些良政治理指標或民主化指標對于擺脫理論（普遍主義與相對主義）僵局并沒有真正的幫助。而且，即便有人能列出同時滿足普遍主義和相對主義的要素清單，關于良政治理是否可以定量地描述并通過主觀感受調查加以衡量的話題也將一直爭論不休。行為經濟學表明，即使是被要求識別出哪些約束因素會真正影響對他們至關重要的活動以及利益，人們往往也會做出錯誤的判斷。例如，計量經濟分析顯示，諸如世界銀行營商環境指標這樣的流行調查結果與實際中存在的對私人企業運營的制約并無明顯的相關性（BourG guignon,2006）。那么，也就是說，即使是世界上最成功的商業人士通常也不能憑直覺識別出阻礙生產率增長和企業發展的真正障礙。如果是這樣的話，我們對認知、觀點、自我評估或對他人福祉的評估有多少信心呢？至少自叔本華關于意志自由的著名論文以來，哲學家們尚未能對這些問題給出令人滿意的回答。

一方面，是對良政治理與有效政治和行政體制兩者之間關系的認知，另一方面，就像許多現有經濟文獻所建議的那樣簡單，即觀察經濟的表現。事實上，體現良政治理的認知性指標和體現經濟表現的實際指標之間存在本質的差異。這些差異也揭示出主觀主義和種族中心主義的一些根本問題，這讓人聯想到了由Said（1978）所分析并經其他幾位非洲學者（Ela,1990;Monga,2015）所研究的“東方主義”。

一個很能說明這個問題的例子是國家腐敗程度的排名。腐敗程度的排名一直是良政治理的一個重要指標。然而作為典型的和最有代表性的治理質量指標，世界腐敗區劃圖所提供的卻是一幅令人困惑不解的圖像。參看來自“透明國際”（Transparency International）的調查結果，如圖2.1所示，全世界基本上被分為兩類國家：高度腐敗國家（用深色顯示），輕微腐敗國家（用淺色顯示）——很有可能就是具有良政治理的地區。在看這幅圖時，很難不認同一些相對主義者的論點，因為它描繪了一個被“惡政治理”的非西方世界所包圍的“良政治理”的西方世界。透明國際是一個享有極高聲譽的組織，從事著許多好的事業。但其調查結果的視覺效果卻顯示了摩尼教^[2]的世界觀，這一點令人深感不安。

資料來源:TransparencyInternational（2014）。

鑒于反腐斗爭是良政治理議程的一個重要組成部分，令人困惑的是，為什么腐敗在整個人類歷史中普遍地存在而且生生不息，規模往往還不容小覷，即使在高收入的國家中也不例外。只要簡單地翻閱羅伯特·卡羅四卷本的 《林登·約翰遜的歲月》（The Years of Lyndon Johnson）——一部關于這位美國總統的浩大傳記，里面詳細記述了美國參議院的高度腐敗——或Abramoff（2011）的作品，你就會意識到，即使在早期的民主體制中，腐敗也無時無刻不貫穿始終。可見，非善即惡的二元論觀點是多么大的誤導。

對腐敗的報道與記述，反復不斷地出現在報刊的頭條新聞、實證研究和政治傳記里，都在見證著腐敗即使在被認為最不可能出現的地方也會頑固地滋生出來。近年來，因挪用公共資金和濫用公眾信任，法國前總統杰克思·希拉克被判處兩年的緩期徒刑。在美國，在過去七任伊利諾伊州州長中，有四位被定罪并收監，包括歷史上首位被彈劾的在任州長羅德·布拉戈耶維奇。他是在2011年被提出多項腐敗指控的，其中包括試圖將奧巴馬總統的前參議院席位“出售”給出價最高者。就連圣邦梵蒂岡最近也被有關其腐敗的報道震動，據記者透露，梵蒂岡市副市長、大主教卡羅·瑪利亞·維加諾在給本尼迪克教皇的數封密信中記錄了其最高管理層中存在的腐敗……在日本這個并非西方的、具有較早民主傳統的高收入國家，許多戰后的政府高級官員因腐敗丑聞被迫下臺（Mitchell,1996）。腐敗問題的蔓延已經遠遠超出了政界圈，在那個通常被認為是世界上管理較好的官僚體制中滲透著（Johnson,2001）。

當然，對于那些低收入國家，貧困人口占據大多數，腐敗和惡政治理所導致的經濟損失可能會高于那些收入較高的國家。但是，如果腐敗——這一惡政治理之表征——到處可見，我們就需要回答以下幾個問題：究竟什么是腐敗？為什么有些國家盡管腐敗盛行，似乎卻仍興旺繁榮？所感知到的惡政治理程度與經濟表現之間的真正關系是什么？

對腐敗無處不在和沒有一個人類社會可以為道德立法這一無法美化的事實，一種典型的反應就是論證腐敗在高收入國家“少于”其他國家，并且，高收入國家的體制要“更強”——強度體現在起訴數量上。但是，這些優雅的論點是很難為實證研究所證實的。首先，對腐敗給予一個在任何時間、任何地點都正確的嚴格定義是困難的，跨越時間和地點對它進行比較量度同樣不易。其次，以美國為例，很多游說者和政策制定者之間公開和隱蔽的交易在世界其他地方大都被視為腐敗。最后，許多低收入國家已在對腐敗進行嚴厲的公訴，然而這些國家的此類法律行動卻反而被視為不良治理的進一步例證。這方面一個典型的例子是在喀麥隆，數十位位高權重的政客和最高級別的公務員（包括一名前總理、多名部長、總統的幕僚長、最大的國有企業負責人、駐外大使等）被審判并判處貪污公款罪。然而，很少有分析者會認為喀麥隆是一個良政治理的國家；恰恰相反，政府高級官員被逮捕入獄的越多，就有越多的專家相信，腐敗在喀麥隆根深蒂固。

定義腐敗：一些基本的概念問題

在查詢文獻時，人們會發現其中對腐敗的定義是非常模糊的，這便是腐敗分析不可回避的困難的第一個標志，這類分析對于給定國家應該擁有哪種適合它的政治體制具有強烈的指向性。人們通常采用的是Shleifer and Vishny（1993）所提出的定義，他們認為“政府的腐敗就是政府官員以出售政府資產謀取個人利益。比如，政府官員經常以發放許可證和執照、授予港岸通關許可或阻止競爭者的進入來收取賄賂，這些都是他們用國家財產獲取私利的實際案例。在大多數情況下，政府官員所出售的物品并非他們自己所需，但卻恰恰是私營業主從事其經濟活動所必不可少的。規范私人經濟活動的法律法規都有各種要求，比如執照、許可證、護照和簽證。只要政府官員對這些物品有自由裁量權，他們就可以利用職務之便從私營業主那里收取賄賂”（p.599）。

這一廣為采用的定義所帶來的一個明顯問題就是其合法性。如果那些阻止政府官員過度地或任意地行使自由裁量權的法律沒有到位怎么辦？如果他們的一些行為，在道德上和政治上是錯的并會造成經濟成本，但嚴格地說并不違法怎么辦？腐敗是否本質上就意味著違法？如果是這樣的話，這一定義的邏輯推斷就是有些行為在某些國家或地區可能被認為是“腐敗”，而在另一些國家或地區卻可能不被那樣認為，這使得對這一現象程度的評估及其跨時空的比較分析進一步復雜化了。

腐敗可以從幾個維度加以分解。首先，必須區分它的普遍性，特別是在分權或聯邦制的大國。“即使腐敗在中央政府層面被有效地控制了，它仍可以在地方政府層面廣泛地存在著。以美國和印度為例，腐敗在一些州比在另外一些州要嚴重得多。”（Knack,2007,p.256）其次，必須考慮到被劃分為不端行為的“腐敗”的目的。必須將那些旨在影響法律法規設計和內容（政治俘獲）的賄賂，與那些意在改變或規避法律法規執行（行政腐敗）的賄賂區別看待。再次，有必要對參與各種形式的腐敗的角色加以分類：窮人參與的通常被稱為小腐敗，而涉及高級別官員和政治人物的則為大腐敗。最后，腐敗可能以不同的規模和性質出現，這取決于滋生它的行政機構（學校、海關、醫療中心等）。

透明國際可以說是全世界最活躍的非政府性的反腐倡廉組織，這個組織選擇了更為狹義的定義：腐敗在操作上被定義為“濫用委托的權力牟取私利”。該組織進一步區分“遵守規則”的腐敗和“違反規則”的腐敗之間的不同。“疏通費”，即行賄者支付給受賄者從而換取法律允許范圍內的優惠待遇，屬于第一種賄賂。第二種賄賂是受賄者向行賄者提供了法律禁止提供的服務。

雖然透明國際對腐敗的定義更加清晰，但它亦引發了另一系列的問題：首先，由于賄款沒有公開記錄，實際上幾乎不可能計算出它所產生的金錢交易。其次，賄賂并不盡然是以金錢的形式，優待、禮物、服務甚至威脅和訛詐都是常見的賄賂形式。這些因素凸顯了一些新的問題，比如司法體系的力度及其以盡可能低的成本有效處理投訴的能力；流行的文化和行為規范；等等。更難以量化的是腐敗所造成的社會成本。“沒有人知道一個活躍的企業家或一個著名的科學家給國家造成了多大損失。此外，那些在辭職、文盲或醫療不足背后的人間悲劇，又豈是社會成本的美元估值所能衡量的。”^[3]其實，無論如何定義，這一切都說明了為什么無法衡量腐敗所帶來的社會和經濟成本的真正凈值。

事實上，一般來說大部分對治理——且不管它是如何定義的——或制度的研究，都會明示或暗指腐敗是一種少見的現象，只能在收入位于一定水平之下的國家才能被明顯地觀察到。盡管必須承認腐敗也會發生在高收入國家，但只被視為少數政府官員或個別商業人士微不足道的出軌行為的個別范例，而并非有代表性的現象。盡管其中一些高調的案件往往占據頭條新聞，它們還是被認為是極端的個例或極少數的事件（即所謂的“爛蘋果”），因此或被視而不見或不被主流經濟研究所重視。何謂悖逆于事實，恐怕莫過于此吧。

定義和衡量腐敗是一項艱巨的任務，不僅是因為它通常并不被視為一種犯罪，還因為它往往與多種犯罪行為有關，比如行賄罪、違反信托罪、濫用權力罪以及挪用公款罪等。對這些犯罪行為的定義不但因為國度的不同而迥乎異樣，甚至在同一國界之內也不盡相同。例如，全日本都接受同一刑法典，因此也就使用一個統一的定義，但是美國有50個州的不同刑法（每個州各持己律），還有一部國家（聯邦）刑法，因此造成多重定義；此外，日本有對腐敗行為的詳細統計數據，而美國則沒有對腐敗行為的集中收錄（Castberg,1999）。

除此之外，來細看一下統計數字:1987—2006年間，聯邦檢察官將美國超過20000名政府官員和參與公共腐敗行為的公民定罪^[4]，也就是說在這幾十年中，平均每年都有1 000人左右。這些數字尚未包括由州地方檢察官或檢察長所起訴的政府腐敗案，所以，該數據實際上還會更大。此外，任何一個州的政府官員都可能有腐敗行為，但并未被指控，因為聯邦檢察官沒有足夠的力量或政治意愿提出申訴并贏得訴訟；這樣的公務機關腐敗案件并不會在美國司法部的數據庫中有所體現。

由此可見，對腐敗給出一個嚴謹且具有跨國可比性的定義談何容易，這些概念上的挑戰也說明了為什么不同領域的社會科學家們所提出的腐敗理論會相互矛盾，而大多數檢驗其對經濟增長和政治自由化影響的實證證據又無法令人信服。

腐敗和治理的學術轉向

因此，主流觀點所信奉的良政治理是經濟成功的先決條件的觀點其實是一種誤導。傳統的與治理相關的文獻把重點放在了尋求全球治理標準的決定因素上，而這些因素往往反映的是特定的政治、哲學和權力的意識形態觀念，所以迄今為止的研究成果寥寥，并未提供一套切實可行的政策，使實施政策的貧窮國家能夠以一種務實而激勵相容的方法促進包容性增長。

事實上，良政治理始終是一個難以實現的追求。自從聯合國人權委員會在第2000/64號決議中把透明度、責任、問責、參與和對人民需求的反應確定為良政治理的關鍵指標后，反腐斗爭已成為對治理啟發性最強、討論最廣泛的切入點。關于腐敗問題的學術態勢已經發生了轉變，從以前稱贊腐敗對經濟效益的有利影響轉而強調其對整個社會在經濟、社會政治甚至道德方面所造成的諸多代價。

關于腐敗的理論探討，最早是強調它在發展中所起的積極作用。知名學者中有Leff（1964）和Huntington（1968）等，他們認為，腐敗可能使商人的工作效率更高，因為它使他們得以繞過官僚程序，從而避免了繁文縟節的過場。類似的論點在隨后的研究中也出現過:Lui（1985）研發了一種平衡排隊模型，用以表明腐敗讓隊伍得以重排，導致了時間的有效分配，因為它為那些認為時間就是金錢的人提供了前移的機會.Lien（1986）也提到了同樣的效率論點，他甚至認為腐敗實際上有助于確保中標合同被授予最有效的企業（那些能通過行賄而取得最大利益的企業）。

第二類文獻試圖廢除前面的這些分析，比如，他們認為，賄賂除了可能改變排隊的順序以外，實際上還可能讓公務員減慢他們處理排隊中的商業交易的速度（Myrdal,1968），或者說官僚程序不應僅僅被看作尋租活動的原因，還是其后果（Tanzi,1998）.Boycko et al．（1995）也強調由腐敗造成的可執行性引起了較高程度的不確定性和較大的成本。

還有人認為，即便從表面上看，在腐敗社會里最有能力的經濟主體也可能從事并受益于尋租活動，這種人才資源的再分配也不具有經濟有效性。例如,RoseGAckerman（1975）觀察到，一旦腐敗根深蒂固，它就會變得如此普遍而不可能只被限定于那些從經濟角度看“受歡迎”的地方。

第三類也是最近的研究集中在腐敗（更廣泛地說是指惡政治理）對經濟增長的負面影響上.Murphy et al．（1993）認為，尋租收益的遞增最終可能擠走生產性投資.Romer（1994）提出了類似的觀點，強調腐敗是對事后利潤的附加稅，可能會抑制新產品和新技術的流動.Mauro（1995）提供的經驗證據表明，看得到的腐敗的盛行也許會對經濟表現產生負面影響，并率先開拓了計量研究在該領域的應用。他的結論被Keefer and Knack（1997）和Poirson（1998）所證實，他們也觀察到腐敗大大降低了經濟增長率。這些問題在自然資源豐富的國家會變得更糟，特別是在那些發展中國家，在那里尋租活動的機會通常是非常大的。

盡管從所有不同階段的研究中獲得了一些見解，腐敗和治理問題及其對經濟發展的影響仍然沒有得到解決。治理對經濟增長影響的實證檢驗往往是基于主觀認知的指數，它的局限性是眾所周知的。發展中國家的政策制定者對如何設計政策以實現其經濟和治理目標，仍只有少數可行的建議可循。此外，對改善治理的傳統建議往往涉及遏制政治領導人（其中一些不是民主選擇的）的權力。然而，社會科學文獻沒有為政治領導人提供激勵相容的機制，以改善治理和消除腐敗。對于低收入國家，潛在的更加富有成效的解決方案是檢查并確定良政治理的可能因素，以及從這些因素中推斷哪些政策可能會有助于限制那些成就政治領導人個人目標的尋租機會。

“良政”治理的機會成本之辯

關于“良政”治理的機會成本的辯辭，以及要求低收入國家擁有與高收入國家相同的政治制度的癡迷思想，也許可以通過剛果總統德尼·薩蘇恩格索虛假腐敗丑聞的故事得到很好的解釋。恩格索總統于2009年9月去紐約出席聯合國第60屆峰會，此行的官方目的是在聯合國大會上作15分鐘的演講，并同其他政治領導人和世界商界人士會面。

當他下榻酒店的結賬單以及多達56人的隨行團被泄露給新聞媒體后，引起了眾多質疑。酒店結賬單被作為頭條新聞登載在世界各地的報紙上。誠然，第一眼看去這些數字令人感到不可思議。軍人出身的恩格索曾于1979—1992年統治剛果,1997年，又通過導致成千上萬人傷亡的內戰再次上臺。酒店單據顯示，恩格索在紐約麥迪遜大街上的皇宮酒店住了八個晚上，花費是295 000美元，其中81 000美元花在他自己的套房上。他所住的三層套房每晚收費8 500美元，該酒店僅有四套被作為亮點標榜的獨具藝術裝飾風格的三層套房，這是其中之一。這一套房在紐約市是無與倫比的，它擁有大理石地板、可俯瞰曼哈頓市中心全景的18英尺超高窗戶和寬敞的私人屋頂露臺。套房包括一間有一張特大號床的主臥室、兩間有兩張雙人床的臥室以及六個洗浴室，還有自己的私人電梯。有媒體報道指出，恩格索總統有一個按摩浴缸和一個50英寸的等離子電視屏幕，而他9月18日一天的客房服務費就達3 500美元。在他逗留期間，客房服務費用總計12 000美元。

記者們近乎病態地探尋著富有刺激性的細節，試圖找出這么多錢都花到了哪里。但是酒店并沒有提供收費明細，所以，他們就只能根據客房服務單上的項目進行推測，其中包括珍寶蟹、松露碎料、蘇格蘭海螯蝦、香煎鵝肝、雞肉燉摩絲蝸和其他一些異國美食。剛果代表團只為房間預付了51 000美元的訂金，最終卻以177 942.96美元的現金結賬。記者們對此大做文章，一位記者認為“酒店客人攜帶如此大量的現金是不同尋常的”^[5]。總統的隨從們用成打的百元美鈔結清了26間客房的賬單。

這個故事之所以讓記者們震驚，是因為恩格索總統當時是代表著非洲大陸53個國家的非洲聯盟主席，并正在與世界銀行和國際貨幣基金組織就削減這兩個多邊機構所持有的大部分剛果的債務進行磋商，因為該國無力償還其全額債務。為了找到解決這些債務國償債困難的可協調和可持續的方案，他的政府同時也在同巴黎和倫敦俱樂部進行溝通，這兩個組織分別為官方和私人的非正式債權人團體。因此，這樣一個國家的領導人選擇了一家曼哈頓最昂貴的酒店，令政治分析人士震驚不已。

這一消息所引起的震驚和憤怒是可以預見的，尤其是對剛果人民來說，他們可能會希望他們的稅錢花在其他更急需的地方。被恩格索總統明顯的揮霍行為所激怒的非政府組織和反腐敗運動的領導人聯名致信世界銀行行長，敦促他反對所有的剛果債務減免行動，直到該國的領導人具有更好的公共財政管理能力。著名的反腐敗組織“全球見證”（Global Witness）發布了一份報告，聲稱剛果石油財富的“管理長期以來一直以少數精英的私人利益，而非全體人民的利益為目的”。毫不奇怪，世界銀行行長保羅·沃爾福威茨更傾向于屈從于壓力。直到世界銀行董事會中代表非洲法語國家的執行董事辦公室采取了強有力的回應以后，對剛果債務減免的討論才得以重新回到對實際亟須解決問題的關注上來。

讓我們退一步，透過正常的外交慣例看待這起事件。為什么一個大型總統代表團正式訪美時的幾十萬美元的酒店賬單會引來如此義憤？畢竟，紐約的酒店，特別是少數豪華酒店的套房在9月份是收費昂貴的。出于安全原因，當參加一年一度的聯合國會議時，外國的元首們被迫下榻這些豪華酒店。就是那些抗議酒店花費的人也不至于希望剛果總統和56名隨行人員在出席峰會期間露宿紐約冰冷的街頭，或是住在鄰近新澤西州或康涅狄格州的一個兩星級的酒店里吧？希望不是：即使是“窮”如剛果的總統也應當得到“富”國總統在國外公務出差時同樣的待遇。

無能和腐敗，哪個更糟？

對剛果和其他低收入國家，亟須討論存在的許多重要的經濟問題，甚至是治理問題。但是，如果專注于一個主權國家的總統在美國正式訪問時的酒店賬單這種表面問題，就將真正的問題掩蓋了，那就是其政府實施的公共政策是否足夠健全，從而為人民帶來強勁的經濟增長和繁榮。雖然酒店賬單可能是貴些，但把它透露給新聞界的真實原因，是一些剛果的債權人已通過美國和英國法院對該國的企業債務償還提起訴訟。這些債權人都是“禿鷲”投資基金，它們通過投機，并以折扣價購買窮國的債務而獲取利潤。兩名英國高等法院法官的判決指出，剛果官員對他們國家的債務“不誠實”，通過這一裁斷，這些禿鷲投資基金經理用法院傳訊的方式獲得了恩格索總統酒店的賬單，并將其作為腐敗的證據泄露給媒體。然而，很少有媒體在報道恩格索總統聳人聽聞的酒店賬單故事時，投入時間和資源來調查更重要的有關這些禿鷲投資基金的事——它們是什么，它們如何運作，以及世界各地的貧窮國家應該如何同它們打交道。

引用這些基金的一名經理所述，總統的酒店套房每天的花費“超過了一個剛果人平均十年所得”^[6]。這可能有些夸大其詞，但它并不是要點。如果酒店賬單來自一個有著良好聲譽的國家的領導人，媒體還會有如此興趣嗎？如果一個工業化國家的總統為其在紐約的停留花費同樣之多，會引發這些問題嗎？有沒有人計算過美國總統紐約之行每天的費用（包括空軍一號從華盛頓到紐約的飛行費用），并同美國人均年收入30 000美元加以比較？問題只是關于剛果無法忍受的貧困水平嗎，還是源于其他動機而對恩格索的攻擊，諸如無知、階級偏見、種族偏見，等等？

美國總統奧巴馬也許是看到類似恩格索酒店賬單故事的新聞報道和簡報備忘錄，受到了影響，利用他對非洲的首次正式訪問（加納首都阿克拉,2009年7月）對腐敗的領導人發起宣戰：“蕭條的形式是多樣的，太多的國家，甚至是那些有了選舉的國家，仍受到導致人民貧困的問題的困擾。如果它的領導人掠奪經濟中飽私囊，或者它的警察可以被毒販收買，那么這樣的一個國家是不會創造財富的。沒有企業愿意在政府撇脂20％或存在港務腐敗的地方投資，沒有人愿意生活在一個法治讓位于野蠻和賄賂的社會里，這不是民主。即使你偶爾在那里用選舉做些粉飾，這也是暴政。現在是結束這種執政風格的時候了。”

這些講話得到了禮遇性的掌聲。但是，許多非洲國家的領導人和知識分子反對這種家長式的講話語氣，并明顯地感受到奧巴馬公共倫理演講中的雙重標準。博茨瓦納共和國前總統費斯圖斯·莫哈埃諷刺地指出，在首次正式訪問非洲期間奧巴馬對腐敗的批評似乎相當有選擇性：“[奧巴馬]到過中東、土耳其、俄羅斯、歐洲、英國——英國是個議員一直在為自己做事的地方，在德國，西門子公司被指控貪污，俄羅斯和中東地區在反腐倡廉上并不為人所稱道……所以，雖然總統提出腐敗問題是正確的和適當的，但只有當他到了非洲時才提出這個問題，這一事實助長了腐敗只存在于非洲這一錯誤觀念的蔓延……”（2009）

恩格索總統酒店賬單的故事說明，當過度迷戀良政治理而導致了公共政策偏離到錯誤的發展目標時，混亂和空想常常陷公共政策于困境。由于把注意力放在相關但次要的問題上，他們未能關注公共投資重點這類更重要的經濟問題，有缺陷的債務管理策略和過去幾十年在經濟政策上的失誤對剛果造成的損失更大。類似的故事可以在許多其他國家聽到。在鄰國剛果民主共和國,2013年對腐敗和良政治理的公開大辯論起因于15個政府官員在2012年私吞了5 200萬美元的開礦租金。再次重申，這是一個值得關注的問題。

但是關于腐敗和良政治理的公開辯論并未抓住更大的問題：采礦業占剛果民主共和國三分之一的GDP,但只占財政收入的10％。這明確地表明在國家和外國企業之間的租金分配上存在著嚴重的弊端。剛果民主共和國從在該國經營礦業的企業產生的收入中的抽成不到5％，而這一比率在海灣國家或其他非洲國家如阿爾及利亞則高達60％—80％！誠實的無能和拙劣的經濟政策對生產率發展和經濟增長有著潛在的嚴重影響，但是這些都被忽略了（見圖2.2）。

資料來源：本書作者。

同樣，非洲聯盟投入了很多資金用于宣傳其人權與行政司法委員會2012年度反腐敗報告的發現，該報告估計，每年由于腐敗造成的損失大約是1 480億美元。顯然，這種浪費是值得公開和反思的，因為這些往往是投向學校和醫療項目的資金，卻被轉入了腐敗的政府官員的私人腰包。然而，與這一數額相對的是非洲大陸2萬多億美元的GDP和大量被浪費在非生產性公共支出上的資金。比貪污腐敗造成更大損失的誠實的政策失誤也應該作為治理議程的一部分，進行適當的討論。

治理：一個激勵相容的政策框架

關于什么是良政治理的決定因素的大多數研究都基于類似Becker（1968）或Krueger（1974）的論點.Becker把腐敗作為一個純粹的非法活動加以分析，并建議必須把刑事犯罪作為具有外部影響的“經濟活動”，對其的懲罰可以理解為一種稅收。從這一總體框架出發，他推測犯罪的可能性主要取決于處罰的輕重和被抓住的概率。此外，刑罰的威懾價值取決于當局執法的意愿和力度，以及人們對國家機構的認可程度。這意味著，有效的反腐執法和良政治理，總體來說只能出現在政治穩定和規則透明的國家。

在Becker極具見地的分析中，腐敗者消耗資源用于竊取，社會作為受害者而承擔其所造成的消極外部后果。利用負外部性的庇古解決方案，即對產生外部性的活動收取費用或稅金，他建議把禁止措施與罰款或其他處罰相結合，形成一個收費系統。遺憾的是，這種事后補救的反腐措施可能于事無補。由于當時的社會風氣和慣例，產生外部性的活動（即腐敗）在一些國家不易被識別，或者對其加以抑制的費用高昂，因而這種反腐措施可能是無效的。在幾乎所有貧窮國家，管理一個配員充足、裝備精良而且運作良好的國家司法體系的成本往往遠遠超出了公共部門的承受能力。更加嚴重的問題是，在許多非洲國家腐敗已經深入社會、經濟和權力關系中（Monga,1996），幾乎所有的國家機構，包括司法體系，都陷入了被Joseph（1998）稱為“受俸牧師政治”的低平衡動態之中。

但是，“腐敗不只是發生在貧窮國家的事情”（Glaeser and Saks,2004,p.1）。從歷史的角度來看腐敗，在今天高收入的國家同樣曾經出現過當前在撒哈拉以南非洲可以看到的惡政治理的一幕，甚至更糟。哈佛大學的經濟學家Edward Glaeser在他引人入勝的 《腐敗在美國》（Corruptionin America）一書中，分析了這個世界上最為民主的國家在歷史上以不同方式和模式呈現的惡政治理記錄。其結果令人不安。“19世紀和20世紀早期的美國傳統歷史所描繪的腐敗現象，與那些當今出現在許多現代化轉型經濟體和發展中地區的腐敗問題類似或相同。在19世紀，許多美國城市政府的民選官員為諸如清掃街道和建筑等基本服務超額付費巨大，以換取回扣。政府將公共服務承包出去，以名正言順地收費和換取合法的賄賂。”（Glaeser and Goldin,2006）

這些分析研究為腐敗和治理問題提供了一個重要的線索，即它們是內生于經濟發展水平的。換句話說，按定義，低收入國家就是（被認為）存在腐敗問題的國家，它們的治理指標隨其經濟表現的提高而提高。期待剛果民主共和國——一個人均收入不到200美元的國家，構建起像人均收入80 000美元的挪威那么有效的政府機構是不現實的。

圖2.3驗證并說明了簡單的歷史真相，它清楚地顯示了良政治理認知和收入增長之間的相關關系。如果真是這樣的話，那么在低收入國家打擊腐敗、改善治理的關鍵就是有一個能夠減少政治俘獲和權力尋租活動機會的發展戰略。換言之，解決腐敗的主要方法是創造一個減少此類產生外部性活動的機會和相應收益的政策環境。如果政府采取遵循比較優勢的戰略，處在優先領域的企業將在一個開放、競爭的市場中有自生能力，因此政府就不需要通過各種形式的扭曲來保護或補貼它們，從而導致有力的增長以及尋租機會和租金的降低；相反，如果政府采取違背比較優勢的戰略，結果也只會相反（Lin,2009）。

資料來源:LinandMonga（2012）。

這給我們留下了什么啟示？如果（至少由認知指標來衡量）惡政治理確實是一個低收入的通病，那么實現良政治理顯而易見的方法就是把重點放在發展戰略和政策上，最大限度地減少政治俘獲和尋租的機會。總之，“良好的政治治理”是一個難以操作化的概念，并沒有一般的或普遍的處方可用。盡管有聯合國言辭鑿鑿的條約以及來自世界各國政府對良政治理議程的承諾，卻沒有國際單位和研究機構有資格對他人的治理質量給出具有合法性的衡量。良好的政治治理應該是一個重要的公共政策目標，由各國人民和領導人自由設定。它不應該是好的經濟表現的先決條件。持續的經濟增長、就業的創造和貧困的減少，甚至可以在極為不良的治理環境下實現。此外，良好的政治治理總是一個無可窮盡的過程。

良好的經濟治理也是一個崇高的目標，并且它的一般原則為不同的國家和文化廣為接受，但是其操作可能因時因地而有很大的變化。要成功實現這一目標，需要就如何使用有限的國家資源有一個戰略性的和明智的政策規劃。重點領域應包括：制定經濟政策，以確保只鼓勵與比較優勢一致的活動；確保各級政府有工具手段、獎勵機制以及紀律懲處，以促進競爭性行業發展中的公私伙伴關系；并制定持久和有效的游戲規則（透明度、時間限制、集體行動等）。

Krueger（1974）在提出政策導向型方法之后，通過實證研究發現了以下七個導致腐敗的主要因素：

?貿易限制，它使必要的進口許可證變得非常寶貴，并變相鼓勵進口商去考慮如何賄賂掌握發放權的官員。

?目標混亂的政府補貼，為那些不適用的企業所挪用。

?價格管制，目的是讓一些產品的價格低于市價（通常基于社會或政治因素），但產生了個人或團體賄賂官員的動機，以維持這類商品的流通，或以低于市價獲得不公平份額。

?多重匯率的做法和外匯分配方案，不同匯率間的差異往往會誘發人們極力爭取最優惠的匯率，雖然這個匯率可能并不適用于外匯的使用意向，并且多重匯率制度往往與反競爭性的銀行體系共存，使得一個擁有較強政治關系的特殊銀行通過在匯市之間套利而獲取巨額利潤。

?低于私人部門的公務員工資，往往導致公務員利用其職位，以收取賄賂作為一種收支平衡的方法，特別是在預知被抓獲的可能性較小時。

?自然資源稟賦。

?社會因素，如民族語言分化（Mauro,1997）。

考慮到世界上幾乎所有的政府，包括那些成功的民主國家的政府，都定期地對其經濟進行干預，并制定不同種類的規定，那么重要的問題就是：哪一種特殊的政策環境，為實現良政治理提供了最強的動機？新結構經濟學試圖對這個問題做出回應（Lin,2012）。先把Krueger所建議的最后兩個因素放在一邊，新結構經濟學特別建議采取政策和保障措施來確保國家基本職責的執行，以減輕政治俘獲和尋租風險為目標，它還建議逐步取消貿易限制、價格管制和多重匯率，并意識到諸如此類的干預和扭曲是暫時的需要，旨在保護違背比較優勢的產業中缺少自生能力的企業。即使在與比較優勢一致的行業中，它也提倡采用謹慎的、有針對性的（在有限時間內的）激勵措施，并應以透明的分配方式彌補創造了外部性的先行企業。

這樣一個框架將使腐敗的機會最小化，它只贊成政府干預那些企業在開放、競爭的市場中有自生能力的行業，這些行業的投資和生存不依賴于任何保護、大量的預算補貼或是壟斷租金、高關稅、配額限制或補貼信貸形式的直接資源分配。一旦植根于公共政策的大額租金不復存在，輕易成為政治獲利目標的扭曲就難以生存。當政府促進符合該國由稟賦結構決定的比較優勢變化的新產業發展時，就會大大減少許多低收入國家治理問題普遍存在的可能性。

大多數政治領導人通常的執政目的是盡可能地延長當權時間，建立為人所稱道的政治遺產（如果他們的當權地位未受到威脅）。他們中的大多數人都明白，促進經濟繁榮是實現其目的的最佳途徑。新結構經濟學建議政府支持私人企業進入有比較優勢的行業。基于新結構經濟學的發展政策可以減少腐敗，給國家帶來活力。因為不存在為了補貼和保護在優先部門的企業而制造租金的必要，良政治理將成為這樣一個戰略的必然結果。所以，這為發展中國家包括貧窮國家的政治領導人提供了一個激勵相容的方式去解決具有挑戰性的治理問題。

[1] 聯合國成員國的主權國家數量從1945年的51個增加到2014年的193個.

[2] 摩尼教（Manicheism），起源于3世紀的波斯，是一種典型的二元論宗教，認為善惡是永遠對立的。——譯者注

[3] 參見http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq.

[4] 數據來源于美國司法部（U.S．Department of Justice,2006），被起訴總人數為23 550人，其中20 513人被定罪.

[5] T.AllenGMills,“Congo Leader.s￡169 000 Hotel Bill．”The Sunday Times,February 12,2006.

[6] T.AllenGMills,“Congo Leader.s￡169 000 Hotel Bill．”The Sunday Times,February 12,2006.