序 二

高小平

在中國人內心的辭典里，“政府”這個詞匯，絕對與西方人有著很大的不同。其中深深地埋藏了某些不可言狀的復雜情感和豐富內涵。

這本書告訴讀者認知政府、改革政府的一個新維度——績效。理解政府績效管理和推動績效管理創新的方式也很獨特——雙重變奏。

或許我們可以從泛文化的層面對此進行解析。比如音樂，西方樂器有小提琴、大提琴、貝斯、薩克斯，等等，發音材料大都以金屬為主，是人工制作的產物，體現出西方人強調的駕馭和改造自然的理念；與之相反，中國樂器如二胡、笛子、簫、琵琶，等等，大都用天然材質制成，意味著中國人比較講究天人合一。西方的聲樂，美聲唱法是主流，其發音是一種經過處理的人為音色——所謂的“器聲”；中國的聲樂，民族唱法是主流，所表現的是一種未經處理的自然音色——所謂的“人聲”。西洋音樂追求在“不同”中的差異之美，如交響樂中大量運用的和弦、大合唱中的多聲部，因此他們必須要有指揮來進行協調；中國傳統音樂則追求“同”中的統一之美，不管是器樂大合奏還是聲樂大合唱，都是整齊劃一的齊奏、齊唱，所以一般不需要專職指揮。

中國在近代化、現代化的進程中，音樂也在呈現融合。聶耳和冼星海將西洋音樂元素編入中國民族基調之中，將銅管樂器之聲融入人聲音樂，創作出慷慨激昂的《義勇軍進行曲》《黃河大合唱》等力作，將交響樂的“異”中求“同”與中國音樂的“同”中求“變”有機結合，揚長避短，中西合璧。后來還有很多優秀的協奏曲，以二胡等中國元素為主旋律，鋪開交響樂的宏大敘事格局，演奏出催人淚下的《二泉映月》《梁祝》等篇章。

這就是變奏的魅力！

這也就是伍彬同志編著的這本書最鮮明的特色。

政府體系、社會體系、經濟體系是國家治理體系的三大基本組成部分，這三大體系的性質、結構、功能及其相互作用便形成了一定時期的政府形態、社會形態、經濟形態；而一定時期的政府形態、社會形態、經濟形態的性質、結構、功能及其相互關系決定了這個時期國家治理體系的性質、結構和功能。國家治理體系的變遷、實現現代化的進程，是由一定時期的政府形態、社會形態、經濟形態的變遷與發展所導致的。我們在考察國家是如何從一種舊的治理體系向新的治理體系轉型的時候，在研究政府形態轉變的內在規律和走向的時候，不能離開那個歷史時期的經濟、政治和社會狀況。將政府體系、社會體系、經濟體系三大體系打通融匯，并以歷史的眼光洞察當代政府，這樣來研究績效管理，是“變奏”的第一個特點。

國家層面的政府績效管理、地方層面的政府績效管理、城市層面的政府績效管理是整個績效管理系統的三大基本領域。從其中任何一個領域進入，都可以研究出績效管理內在的邏輯與發展的脈絡。本書從國家和城市這兩個層面切入，研究中國的政府績效管理，特別是深入研究了做得比較早、堅持得比較好、效果比較明顯的杭州市，將中央、地方、基層績效管理的特點加以區分和整合，這樣來研究績效管理，是“變奏”的第二個特點。

杭州市的政府績效管理大體經歷了四個發展階段。先是從目標管理、崗位責任管理等制度開始對政府績效管理進行初步探索，可以謂之初創型績效體系，然后經歷了考核型績效體系、管理型績效體系和治理型績效體系三個階段，步步遞進，逐步發展，將政府績效管理體系的戰略目標、路線圖、時間表及責任書，以及績效管理對行政管理系統效能提升的效果，清晰地呈現在讀者面前，這樣來研究績效管理，是“變奏”的第三個特點。

本書最突出的亮點還是在理論與實踐的結合上。作者以中國特色社會主義理論為指導，綜合了改革開放以來學術界關于政府績效管理的理論成果，大膽借鑒國外實踐經驗和理論概括，創造性地研究中國特色的績效管理理論。按照我的理解，本書的理論創新主要體現在提煉了績效管理的方法、功能與價值的平衡性原理上。

“工欲善其事，必先利其器。”作為“器”的績效管理，能不能有效發揮作用，關鍵在于有沒有正確的理論指導，能不能實現方法、功能與價值的各自最優化以及相互之間的平衡。從20世紀中葉開始，特別是進入21世紀以來，應行政管理實踐的需要及科技型、網絡化社會的推動，在公共管理領域誕生了諸多新式管理技術，這促使行政學中產生了第二次“二分”（第一次“二分”是在一百多年前開啟的政治—行政二分法），也就是將管理工具從管理技能中剝離出來，實現獨立發展，而行政人員的關注點也由單純對效率的關注轉變為對市場和社會需求的回應性關注，著力增強管理技能并提高公眾滿意度。績效管理就是在第二次“二分”中誕生的一種基本管理工具，其本質是一種機制管理，就是將原來不規范或規范性不強的管理機制改造為從流程到手段都剛性化、規范化的管理機制。績效管理體系，可以獨立于以往行政管理中的經驗管理、人文管理之外，通過創新建構評估模塊、評估主體、評估標準、評估分值，采取績效計劃、問題診斷、信息反饋及績效改進等措施，對政府及其工作人員進行效能管理，以提高組織和個人的績效。績效管理的工具理性所蘊含的剛性特征，在實踐過程中又轉化為柔性的價值理性。績效管理制度的施行，在評價公共部門及其人員的工作表現、業績成果和社會效益產出中，堅持結果導向與過程導向的統一，在流程中設定了標準化、可測量、可評估的績效因素來提升評估體系的規范性，使得政府服務以對象為取向，評估指標的剛性恰恰可以促進公務員工作主動性、創造性的大幅度增強，工作質量和行政效率、服務態度和公眾反饋等績效因子都得到提高；針對評估對象的日常表現、工作結果和產出實行定量及定性指標直接轉化為績效結果的激勵，從而激發了工作熱情，遏制了科層制內生的官本位意識，減少了公共部門與社會、公眾之間脫節現象的發生；政府機關內部管理的人文關懷、對社會的管理和服務的人性化、政府的回應性和透明度等本質上都體現了柔性的制度管理特征，這種柔性特征的創新不僅彌補了剛性機制的不足，而且本身就是剛柔分立、剛柔相濟的產物。這些都是二次“二分”帶來的制度變遷。而執行二次“二分”的核心主體，本身就是從之前的混沌型考核機制中分離出來的，這就是政府專司績效管理的辦事機構。本書由杭州市績效管理委員會辦公室負責組織編寫，得風氣之先，體現了二次“二分”的精神。參與編寫者都是這個領域的實干家，又潛心研究理論，因此，他們基本上把績效管理的理論和實踐問題都琢磨透了，講清楚了，顯現出本書特有的理論厚重感。

杭州市績效管理體系的實踐特色主要在于持續改進和不斷創新，這令杭州市系統的績效管理理論和實踐得到不斷的完善及提升，為其他地方政府部門實施績效管理提供了可以借鑒的操作性路徑，為我國的行政管理方式創新提供了有益探索。

第一，頂層設計與基層探索相統籌。杭州市的城市體量大，政府管理和服務系統點多、線長、面廣、隊伍大，這就決定了杭州市績效管理必須將加強頂層設計與鼓勵基層探索結合起來。鑒于此，杭州市在績效管理體系設計和推進落實過程中，一直堅持從全局出發，整體推進，重點突破，正確處理考評單位與被考評單位的關系，明確工作優先順序，形成了良性互動和統籌優化的良好局面。

第二，持續性制度創新。杭州市績效管理體系不僅是一次偉大的改革探索，也是制度上的持續創新。為了實現績效管理的科學化，杭州市不斷優化績效指標體系，升級改進信息系統，全面推進“縱向到底、橫向到邊”的各層級績效管理，建立市、局、縣、鎮四級聯動機制和溝通機制，上下級與同級別之間形成工作共識和價值認同，促進了績效管理系統的有效運轉。

第三，管人與治事統一。杭州市的績效指標將部門戰略與崗位任務緊密結合，有助于解決干部“不作為”“慢作為”“空作為”等問題，促進了杭州市公務員工作作風的進一步改善，增強了干部職工的緊迫感、責任感和使命感。講求績效已經成為一種文化自覺和制度自信。

第四，結果導向與過程導向統一。杭州市績效管理體系強調績效的衡量標準要以最終的服務效果和社會效益為導向，同時也注重對組織的創新能力、內部業務流程、行動計劃等能力和過程的考核。將考評結果與評選年度優秀、先進公務員和干部的培養、選拔任用以及獎勵等緊密掛鉤，揭示出不同被考評者間的差距，調動了工作人員的積極性和主觀能動性，維護了政府績效管理的公正性、權威性和影響力。

2016年12月20日

（高小平：中國行政管理學會執行副會長兼績效管理研究會會長，研究員）