政府融資的法律輪回——公私合作制視角下的剛性需求與柔性法治

呂鋮鋼^[1]

十八屆三中全會提出，“進一步簡政放權”，“使市場在資源配置中起決定性作用”，肯定了市場力量參與公共項目建設的可能性。“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”更是直接將公私合作制作為基礎設施和公用事業改革的路徑和方向。公私合作制（PPP）以資源的優化配置為導向，在公共部門和私人部門合作的基礎上為社會提供公共產品和服務，是政府融資方式的制度創新。PPP中市場要素的引入不僅是提高公共服務供給效率的有效途徑，更是開辟新型融資渠道緩解地方政府財政壓力的重要方式，通過社會參與的方式為公共項目的實施提供了新型路徑。在法治理念被廣泛推崇和認可的今天，法治與國家治理開始緊密結合。盡管學者們對法治的定義有著眾說紛紜的解釋，但是對法治的核心與內涵卻有著不謀而合的理解，即法治是國家治理的重要工具。在以法治為基礎的國家治理體系建構中，法治兼有工具主義的同一性與價值主義的差異性。價值主義的差異性主要表現為空間意義上的場境差異、時間意義上的處境差異和人文背景下的意境差異。^[2]法治的差異性可以理解為特定時期的法治建設應契合時代背景與具體國情，法治隨著社會經濟的發展而不斷變遷，法治的變遷服務于經濟制度的變遷。在分稅制改革以后，地方政府的融資需求開始獲得釋放。1994年《預算法》明令禁止地方政府自主發債融資，在融資剛性需求的壓力下，地方政府常常采用“城投債”等隱性方式進行融資。在政府融資混亂、地方債務倒逼和民間資本無序的三重壓力下，地方政府融資的剛性需求愈發強烈。地方政府向私人部門融資的強制性禁止已為現實所不取，地方政府融資的柔性法治成必然之勢。圍繞著地方政府融資的制度需求，公共服務的供給模式漸次向市場本性回歸，PPP法律制度也將不斷走向柔性法治。

一、中國語境下公私合作制的成因拷問：政府融資的制度需求

在“財政乃庶政之母”思想的指導下，政府從未停止對財源孜孜不倦追求的步伐。政府是事權和財權的集合體，事權與財權的平衡是政府平衡的基礎，事權與財權的不對稱則會導致政府系統的紊亂。分稅制后，我國形成了“事權下放，財權上移”的獨特財政格局，這也是中國特色社會主義制度的產物。在分稅制的催化下，地方政府的發展史演變成地方政府的融資史，PPP正是地方政府融資方式的一種創新。當前，PPP制度的發展恰逢其時。綜觀外部環境，簡政放權的制度創新背景給PPP的發展提供了制度土壤；綜觀內部需求，政府融資的混亂和民間資本的無序都有待破局與優化，地方債務的壓力更是逐漸將地方政府推上了中國版“財政懸崖”。

（一）政府融資的混亂

分稅制后，地方政府融資的歷程演進折射出地方政府融資的普遍性與混亂性。根據中國人民央行發布的《2010年全國金融穩定報告》，2008年國際金融危機以來，絕大多數省級政府、地市級政府甚至縣市級政府都將投融資平臺作為財政收入的重要方式。投融資平臺迅猛的發展呈脫韁之勢，帶來了諸如負債過多、缺乏監管、運作違規等問題。^[3]地方政府融資局面十分混亂，包括融資方式的混亂和融資管理的混亂。

1.融資方式的混亂

地方政府融資方式的混亂主要表現為變相融資。根據國家審計署于2013年發布的《全國政府性債務審計結果》，地方政府變相融資的方式主要有信托融資、售后回租融資、理財產品融資、BT（建設—移交）融資、融資租賃融資、墊資施工融資和違規集資等七種。以信托融資為例，信托因其權能分割設計能夠輕易跳脫法律規制的范圍，逐漸成為政府融資工具中的一種。^[4]一些地方的基礎設施建設的周期遠遠大于信托項目，信托項目在這些基礎設施建設過程中充當了借新款還舊債的媒介。根據信托業協會發布的數據，信托業仍在很大程度上充當地方政府的“錢袋子”。（見表1）

從表1可以看出，盡管信托業對政府主導的產業配置的資金呈逐年下降之勢，但是政府的信托融資仍然占據很大一部分信托資金。除此之外，地方政府還會通過銀行發行理財產品。

2.融資管理的混亂

隱性融資、違規融資帶來的必然后果定是地方政府的部分資金脫離預算的監督、審計的監察與法律的規制。在融資平臺混亂的治理體系下，不僅有債務增長過快的問題和資金使用混亂的問題，也有資金閑置的問題。地方融資平臺的一個突出特征便是缺乏科學的治理機制，地方政府的負責人常常是融資平臺公司的負責人，決策權、執行權、經營權和監督權無法實現有效的分離與制衡。^[5]這不僅僅是融資平臺公司治理規則的問題，更是地方政府融資管理的問題。一方面是財政部、發改委、人民銀行、銀監會等發布的清理和規范地方融資平臺的通知，另一方面是地方政府債務違約的風險和巨大的融資需求，地方政府權衡取舍的結果只能是在高壓政策下打“擦邊球”。因為諸多的規范性文件不僅無法消滅地方政府巨大的融資需求，反而帶來了巨大的資金壓力，其結果是融資平臺的規范治理之路漸行漸遠。

（二）地方債務的壓力

密集的禁止性立法未能阻擋地方政府融資的需求。1994年《預算法》第28條規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。1995年《擔保法》第8條規定，國家機關不得在未經許可的情況下提供擔保。1998年《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第5條規定：任何單位和個人不得在未經中國人民銀行許可的情況下設立金融機構或者從事金融業務。然而，諸多法律法規在地方融資平臺面前形同虛設。根據《全國政府性債務審計結果》，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。（見表2）

地方債不僅整體規模龐大，其增長速度也不容忽視。根據審計署的數據，2010年地方政府直接負債額為6.71萬億元，而到了2013年6月底，地方政府的負債額為10.9萬億元，兩年半的時間內地方債就增長了62.44%。在嚴峻的地方債形勢面前，地方政府的剛性融資需求將不斷擴大。融資平臺傳統的融資模式已無法滿足地方政府的融資需求，其積聚的風險亦不應再擴大。

（三）民間資本的無序

在全民所有制時代，民間資本難以有所作為。伴隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，民間資本獲得了長足的發展。嚴格的管制和不完善的制度使得民間資本始終無用武之地，大量的民間資本流向地下錢莊。截至2011年6月，內蒙古鄂爾多斯市擁有地下錢莊1000多個，借貸規模在2000億左右。而據央行溫州支行上半年進行的一項調查顯示，溫州民間借貸市場規模達到1100億元，有89%的家庭或個人、59.67%的企業參與，當地民間借貸規模占民間資本總量1/6左右，相當于溫州全市銀行貸款的1/5。^[6]為了正確引導民間資本的發展，國務院于2010年發布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域、市政公用事業和政策性住房建設領域、社會事業領域、金融服務領域、商貿流通領域等。民間資本并沒有因此迎來春天，始終徘徊在市政、鐵路、能源等壟斷行業的門外。國家鼓勵和支持小額貸款公司的設立，力圖將涌動在地下錢莊的民間資本合法化，此項舉措也收效甚微。一方面，地方政府資金缺口巨大，大有捉襟見肘之感；另一方面，民間資本無序發展，對政府資金的剛性需求卻是有心無力。如何正確引導民間資本進入公共領域，參與公共基礎設施建設，實現資源的優化配置，將是公私合作應重點考慮的。

二、公私合作制是紓解融資困境的優選路徑

對PPP發展過程與歷史演變的歸納總結并無多大意義，重要的是PPP對于轉型中國的現實意義。有學者通過對亞洲104個PPP項目的考察，得出PPP是對旺盛的基礎設施建設需求和拮據的公共財政的回應的結論。作為最大的發展中國家，中國的基礎設施建設需求同樣十分巨大，地方政府的財權也十分有限。旺盛的資金需求和拮據的財政現狀共同催生了地方政府對融資的剛性需求。中國語境下的PPP制度是紓解地方政府財政困境的優選途徑，原因有二：其一，PPP模式下公共部門和私人部門的合作機制可以有效配置資源，塑造良好的“政府—市場”關系；其二，PPP作為地方政府融資工具，有其無可比擬的優越性，是政府與市場的共同選擇。

（一）互動合作機制：政府與市場的關系新解

政府與市場的關系并非一成不變的，而是隨著經濟的發展不斷變化。古典經濟學派提倡經濟自由主義，反對政府干預。^[7]新古典經濟學派認為周期性的經濟危機是市場機制之弊，強調政府對市場的干預。^[8]新自由主義學派推崇一定框架內市場的自由競爭，主張政府的有限干預。^[9]李昌麒教授認為，政府與市場應是互為作用的關系。

顧功耘教授認為，政府必須從市場參與者的身份中退出，強化社會管理和公共服務的職能，實現由管制政府向服務政府、由職能政府向責任政府的轉變。劉文華教授認為，我國經濟法的研究中，側重強調政府的主導型地位，而忽略了政府與市場的互動與對話機制。陳乃新教授亦認為，政府與市場的關系不應被定位為“干預”，而應定位于“合作”。^[10]通過對比國外學者的歷時性考察和國內學者的共時性考察不難發現，政府與市場不再是強勢和弱勢的關系，不再是管理和被管理的關系，公權與私權的對立關系被逐漸弱化，取而代之的是互助與合作的關系。政府對市場的作用方式將不再是“干預”^[11]“協調”^[12]“調節”^[13]和“管理”^[14]，而是法律框架內的良性互動。PPP制度是政府與市場合作關系的實踐，是公共部門和私人部門取長補短的互利機制，在合作的基礎上共同分配資源、共擔風險和共享收益，是市場機制回歸和政府職能轉型的優選路徑。

（二）政府融資工具：政府與市場的共同選擇

強調政府與市場的合作關系，并非意味著權力將由政府向市場轉移。公共部門與私人部門的合作關系僅限于資金關系而絕非權力關系。簡政放權是“權力瘦身”而非“權力轉移”，“簡政”是減少行政審批程序，釋放市場活力。“放權”包含兩層含義：“權力下放”和“利益下放”。“權力下放”指的是將上級政府的行政審批權下放到“下級政府”，“利益下放”指的是放松對市場主體的管制，將原本屬于政府的壟斷利益返還給市場。有時候，私人部門在PPP模式下的基礎設施建設過程中，會獲得收費的權力，例如“過路費”和“過橋費”。雖然私人部門在完成公路建設后可以向過往車輛收取費用，但是并非基于政府的授權。因為公共部門在提供服務后向大眾收取費用的行為是平等關系的民商事行為。是故，PPP模式下的公私合作，并不意味著公共權力的私人參與，而只是基于資金關系的互利合作。

PPP在為政府融資的同時，也通過公私合作的機制為公共服務的提供模式打開了新的局面。對于政府而言，PPP不僅可以為政府提供充裕的資金支持，更是通過私人部門的共同參與，將部分的風險轉移給私人部門。基礎設施的建設往往是一個長期的過程，在這個過程中需要管控的風險可分為三類：宏觀風險、中觀風險和微觀風險，包括宏觀經濟風險、建設運營風險、市場環境風險、政府干預風險以及股東合作風險等。^[15]私人部門的參與不僅可以為風險的承擔與轉移提供多元化的渠道，而且可以直接承擔部分風險。此外，PPP模式還有助于將私人部門的效率性與創新性等因素融入公共服務的提供之中。私人部門的競爭與逐利的意識將與公共部門的社會責任意識相結合，達到互補的效果。對市場而言，PPP模式的設立為私人部門開辟了新的投資領域。在風險的承擔上，盡管公共部門與私人部門采取的是共擔風險的方式，但私人部門不可能承擔政治風險等與私人投資無關的風險。私人部門承擔的風險以合同約定的為準，以其出資額為限，提供技術和咨詢服務的私人部門，還應對其技術和服務承擔相應的風險。因此，對于私人投資主體來說，公共部門是信用良好的商業合作伙伴，有極強的風險分擔能力。此外，公私合作的服務提供模式優于公共部門或者私人部門單一的服務提供模式，可以有效地確保投資收益。^[16]PPP模式可以有效彌合政府與市場的缺陷，發揮政府與市場各自的優勢，在公私合作、互補、互利的基礎上提供公共服務，是政府與市場共同的選擇。

三、法律輪回：政府融資的法律解釋

（一）法律與社會：法因社會發展而動

“法者，天下之公器也；變者，天下之公理也。”^[17]法律在社會發展中的作用已日漸成為共識，法律發展對社會發展的作用也日益受到重視。法律的發展不應局限于法律內部的定義與解釋，還應放眼于外部的社會和經濟變化。法律是社會的組成部分之一，應隨著社會經濟的演進而不斷變遷。法律的發展不在于立法、執法和司法的過程，而在于契合社會與經濟的發展。法律服務于社會經濟秩序，作為經濟基礎的社會經濟制度發生變化，法律制度必然也會發生相應變化。法律具有滯后性，但法律的變化不會永遠滯后于社會經濟的變化。

法律是經驗的，也是先驗的。在傳統經濟中，法律總是滯后于社會經濟的發展。在現代經濟中，法律的職能獲得空前的加強，“先從法律上構想出經濟交往的模式，再為現實的經濟關系服務。也就是說，法律不僅被動地服務經濟，它也創造經濟利益”^[18]。

法律與社會的作用力是雙向的，社會變遷促進法律的發展，法律的發展可以進一步推動社會的變遷。法律可以直接或者間接地推動社會的變遷。法律直接影響社會變遷的方式有三種：第一，通過法律的強制性規定引導私人部門的行為方式；第二，通過改變和調整政府職能，重構社會關系和結構，改變公權主體行為方式；第三，以特定的政策目標為導向形成司法審判體系，通過司法的裁量權促進社會變遷。^[19]法律間接影響社會變遷的方式主要是法治理念的普及，法的理念間接作用于人與制度，緩慢地實現社會的變遷。有學者認為，法律對社會的能動性作用十分有限，法律只是對人們生活經驗和交易習慣的總結與升華，是一種保守力量而非改革力量。^[20]法律在一定的范圍內是對人際關系的調節與修正，在一定的范圍內是對政府間關系的調整，是對公權主體與私權主體關系的調整。在調整人際關系時，法律表現出的謙和性不會對社會制度產生太大影響。但在調整公權關系時，法律所表現出的強制性將對社會變遷產生巨大影響。正如龐德所言，隨著社會的發展，法律對社會的控制力逐漸加強，法律發展主導著社會制度的變遷。^[21]

筆者認為，法律制度是社會整體制度的組成部分，法律發展與社會變遷互為因果。社會變遷時，法律制度不可能偏安一隅，必然會作出適應性的變化。法律發展時，牽一發而動全身地促進社會的變遷。

（二）公私合作制：法因融資需求而變

本文沒有設定法律的完美藍圖，不再強調法律的好壞與優劣，而將法律置于歷史循環的大背景下進行討論，認為現行法律的變革只是對時代作出的適應性變革而非對過去“壞”的法律的替代。正如自由主義與凱恩斯主義的不斷輪回是對經濟危機不斷輪回的反映，法律也在輪回中尋找自己的歷史地位與現實需求。法律是開放的系統，在當下經濟轉型與社會變遷的中國，應注入更多時代的內容與要求。法律應與政府的融資需求相適配，政府融資需求為剛性時，法律為柔性，政府融資需求為柔性時，法律為剛性。

隨著社會經濟的發展需要，法律通過不斷改變規則促進公共服務提供模式的轉變。以英國為例，由于準入管制較少，倫敦私營公司的供水服務持續了400余年。私營公司間的互相競爭促進了供水服務與質量的提升，95%的倫敦居民接受私營公司的供水服務。但是，技術的進步導致了激烈的價格競爭與產業合并，供水服務的價格也因此不斷攀升。用水需求的增加又引發了生活污水等問題。最終，議會通過立法對私營公司進行規制，在1908年將全部私營公司國有化。1980年前后，在全國性的私營化進程中，倫敦的供水服務又恢復了私人供給。^[22]英國供水服務經歷了從私營到國營，再從國營到私營的法律輪回。

經濟新常態下的中國，地方政府的融資需求正在不斷加強。對地方政府融資的立法管制的態度開始逐漸轉變，從禁止地方政府發行債券到允許地方政府發行債券，從規范融資平臺到鼓勵設立PPP。前文已經論述PPP在當前中國的主要作用是為地方政府融資。因此，PPP法律框架的構建也應圍繞地方政府的融資主線，在承認PPP模式融資屬性的前提下界定PPP模式的協議屬性，制定風險的防范與分擔機制。當然，基于不完全契約理論的準入與退出機制是PPP法律制度建設的重中之重。

四、公私合作制法律制度構建的理念：安全、效率與公平

堅定的政治承諾是PPP制度改革的保障，改革的持續性與公共部門使用資金的效率在很大程度上依賴于政治承諾而非有效管制與競爭政策，但政治承諾很難獲得最終的有效落實。^[23]政治承諾終歸無法引領PPP制度健康穩定的發展，唯有法律框架的搭建才是PPP長久治理之道。完善的法律體系可以減少行政尋租行為，提高PPP項目的質量。^[24]影響PPP項目的因素有很多，完善的PPP法律制度不可或缺，我國PPP模式尚處于初級階段，更需法律制度的探徑引路。

PPP作為未來政府融資的重要工具，將是未來金融系統的重要組成部分。對PPP的法律規制應遵循金融的治亂循環，在輪回中回應政府對資金的變化性需求。邢會強博士提出“三足定理”，在金融效率與金融安全的基礎上增加消費者保護，用以指導金融立法、監管與改革等。^[25]馮果教授對“三足定理”進行了修正與提升，認為金融安全、金融效率與金融公平的耦合可以最大限度地推動金融市場的發展。^[26]筆者認為，在地方政府融資需求驅動下的PPP項目與金融秩序息息相關，PPP法律制度的構建可以結合金融法的相關理念。

（一）金融安全：監管部門的有序監管

在公益性與營利性交織的市場環境中，政府以各種身份參與到市場經濟的運行之中，因此常常遭遇角色定位的混同與錯位。例如，在國有企業中，政府“出資人”與“監管者”^[27]的身份便常常無法區分。在PPP模式中，公共部門與私人部門的合作關系更為緊密，政府的角色定位亦更加難以區分。1990年以來，發達國家和發展中國家的PPP發展遵循了一條相似的路徑，即私人部門在工作一段時間后，公共部門因為經濟振動而回歸到監管者、所有者和投資者的身份。^[28]對PPP模式的監管主要包括價格監管、治理監管、準入監管等。^[29]

在黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，各部委或聯合、或單獨發布了與PPP有關的政策文件。在追捧PPP模式的同時，多頭監管的問題將逐漸浮出水面。可以預見的是，在國有企業參與PPP項目之后，國資委可能與其他主體存在監管重合的問題。此外，地方政府還涉及自我監管的問題。PPP模式的可持續性在很大程度上依賴于監管環境，孱弱的監管機構將會帶來質量產出的不確定性與風險的增加，高風險又會進一步減少PPP的私人參與。^[30]因此，以金融安全為目標，實現PPP模式的有序監管，是當前PPP模式監管的主要目標。

（二）金融效率：公私部門的有效合作

1.融資渠道的開通

提高政府融資的效率，需要公共部門與私人部門配合與互助。民間資本的引入，可以發揮資源的優化配置作用，而在公私合作制的互助機制建立之前，民間資本的準入依然是“老大難”問題。政府部門向民間融資并非沒有先例，在分稅制之后，地方政府便開始想方設法向民間融資。其方法包括設立信托、發行理財產品等。但這些都是游走在法律灰色地帶的隱性融資，在合法性問題上還有待商榷。在PPP模式實施之后，不如放開對民間資本的準入限制，使得民間資本可以在PPP項目中獲得充分的釋放。

2.風險的分配

如何在PPP的公共部門與私人部門間配置風險，是PPP項目實現效率的根本所在。PPP中參與主體關系的特殊性決定了PPP風險分配的立法取向有別于民法和行政法，PPP風險配置的最高準則是在法律的框架內激勵私人部門的參與。PPP中公共部門遭遇的風險是基礎設施建設過程中固有的風險，而私人部門遭遇的風險則是源于對PPP的投資，在利益共享機制的驅動下，私人部門的投資將處于不確定性之中。PPP項目中風險的承擔與地方債模式下風險的承擔有所不同。

在地方債模式中，地方政府發行債券，私人部門購買債券，地方政府將融資所得的資金用于公共基礎設施建設，公共基礎設施建設的風險全由地方政府承擔。而在PPP項目中，私人部門勢必要對公共基礎設施的建設承擔一定的風險。

筆者認為，PPP項目中風險的分配不僅要遵從于市場的金融安全，更要遵從市場金融效率。風險配置將依據“能者多勞”的原則，公共部門對風險的預防與抵抗能力十分強大，應承擔與其能力相匹配的風險。風險配置還應考慮風險與投資回報的匹配程度，如果私人部門的風險明顯大于其投資回報，私人部門的投資積極性將會大受打擊。

根據前文對風險的分類分析，公共部門應當承擔所有宏觀風險，包括政治風險、宏觀經濟風險、法律變動風險、社會變動風險和自然災害風險；公共部門應承擔部分中觀風險，如項目資金風險、建設風險和運營風險等；私人部門也應承擔部分中觀風險和全部的微觀風險，包括關系風險和第三方主體侵害等。將這種風險分擔模式進一步簡化則是，僅涉及資金關系的私人部門僅需承擔私人風險，涉及其他關系的，如參與經營、提供技術的私人部門需要承擔相應的責任和風險。風險的承擔可分為強制風險分配（依法律規定），自愿風險分配（合同約定）。

（三）金融公平：私人部門的平等參與

金融公平指的是金融參與主體平等地參與金融投資、平等地進行金融交易與平等地獲得金融收益。PPP項目中的金融公平主要體現在公共部門與私人部門共同分配資源、共擔風險和共享收益。在金融公平的法治藍圖中，公共部門與私人部門的關系應被簡化為融資主體和投資主體的關系。筆者在此要對金融公平作一些擴充性的解釋，主要是對象上的擴充解釋：第一，金融公平的對象不應局限于公共部門和私人部門，更應包括廣大公眾；第二，在公私合作制面前，公眾有兩種身份：投資者和公民。作為投資者的公眾將與公共部門一起共擔風險和共享收益，作為公民的公眾將平等地接受PPP模式下地方政府提供的公共服務，同時，公眾不因PPP公共服務的提供而受到侵害。金融公平不僅應包括私人部門的權益保護，更應包括公共部門的社會責任。

[1] 呂鋮鋼：華東政法大學2015級經濟法學博士研究生。

[2] 參見江國華：《法治的場境、處境和意境》，載《法學研究》2012年第6期。

[3] 參見中國人民銀行金融穩定分析小組：《中國金融穩定分析報告2010》，中國金融出版社2010年版，第95頁。

[4] 參見呂鋮鋼：《信托受托人行為異化論》，載《南方金融》2015年第1期。

[5] 參見顧功耘、胡改蓉：《如何規制地方融資平臺》，載《上海國資》2012年第4期。

[6] 參見李小曉：《民間借貸雙方都渴望陽光：資本存量占去年GDP總量64%》，載《中國經濟周刊》2012年第10期。

[7] 參見〔英〕亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》（下卷），郭大力、王亞南譯，商務印書館1974年版，第27-28頁。

[8] 參見〔英〕約翰·凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，高鴻業譯，商務印書館1999年版，第332頁。

[9] 參見〔奧〕弗里德里希·馮·哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，江蘇人民出版社2007年版，第28頁。

[10] 參見胡改蓉：《經濟發展方式轉變背景下經濟法的理論創新與制度完善》，載《法學》2011年第12期。

[11] 李昌麟主編：《經濟法學》，中國政法大學出版社2002年版，第400-405頁。

[12] 楊紫烜主編：《經濟法學》，北京大學出版社2001年版，第7-22頁。

[13] 漆多俊：《經濟法基礎理論》（第三版），武漢大學出版社2000年版，第350頁。

[14] 顧功耘主編：《經濟法教程》（第二版），北京大學出版社2006年版，第45頁。

[15] See Li Binga, A.Akintoyea, P.J.Edwardsb, C.Hardcastlea：The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK, International Journal of Project Management, Volume 23，Issue 1，January 2005，pp.27-28.

[16] See Moszoro, M.，Gasiorowski, P.，Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships, IMF Working Paper，2008，p.11.

[17] 《梁啟超全集》，北京出版社1999年版，第14頁。

[18] 尹伊君：《社會變遷的法律解釋》，商務印書館2010年版，第335頁。

[19] 參見季衛東：《社會變遷與法制》，載《社會學研究》1993年第4期。

[20] 參見蘇力：《變法，法治建設及其本土資源》，載《中外法學》1995年第5期。

[21] See Roscoe Pound：Social Control Through Law, Oxford University Press，1942，pp.62-87.

[22] See The World Bank：Making Services Work for Poor People, Oxford University Press，2004，p.167.

[23] See Estache, A.，Serebrisky, T.，Where Do We Stand on Transport Infrastructure Deregulation And Public-Private Partnership?.World Bank Policy Research Working Paper，2004，p.25.

[24] See Hammami, M.，Ruhashyankiko, F.，Yehoue, E.，Determinants of Public-Private Partner-ships in Infrastructure.IMF Working Papers，2006，p.1.

[25] 參見邢會強：《金融危機治亂循環與金融法的改進路徑——金融法中“三足定理”的提出》，載《法學評論》2010年第5期。

[26] 參見馮果：《金融法的“三足定理”及中國金融法制的變革》，載《法學》2011年第9期。

[27] 顧功耘、胡改蓉：《國企改革的政府定位及制度重構》，載《現代法學》2014年第3期。

[28] See Estache, A.，Serebrisky, T.，Where Do We Stand on Transport Infrastructure Deregulation And Public-Private Partnership?，World Bank Policy Research Working Paper，2004，p.1.

[29] Ibid.，2004，pp.19-24.

[30] See Hammami, M.，Ruhashyankiko, F.，Yehoue, E.，Determinants of Public-Private Partner-ships in Infrastructure, IMF Working papers，2006，p.8.