第三節
制度安排與政策工具的關系

從經濟層面來看，目前國內外對低碳經濟的許多問題進行了研究，但對發展低碳經濟的制度安排和政策工具缺乏系統的研究。發展低碳經濟為什么需要制度安排和政策工具？制度安排和政策工具在發展低碳經濟（從高碳發展轉向低碳發展）起著什么樣的作用？如何建立和完善發展低碳經濟的制度安排和政策工具？存在哪些障礙？目前國內對這些問題的分析尚不系統或深入。

把制度安排和政策工具結合在一起分析是本書的特色之一。在歐美國家，有不少關于環境保護的政策工具分析[1]，而它們不重視制度安排的分析。歐美國家的學者不重視制度安排的分析是因為在這些發達國家，制度安排較完善，制度的作用也較明顯，所以他們不需要去分析這些問題。而對于發展中國家和轉型國家來講，制度的缺失及制度難以發揮作用的現象較突出，因此，制度分析在發展低碳經濟的過程中就非常重要。在發展中國家，實際上許多對社會有利的政策并未得到采納或貫徹，包括低碳經濟的政策。制度的洞察力可以用來審視構建并貫徹執行政策的各種力量。對低碳經濟的制度分析有利于我們制定有效的低碳經濟政策并提高實施的效果。

一、發展低碳經濟的制度安排和政策工具的特殊性

許多政策工具可用來減少溫室氣體的排放。它們包括排放稅、可交易的排放許可證、減排補助、行政指令和調控、貼標簽和情報要求、研究補助及低碳技術等。此外，還有政府關于適應氣候變化的政策。

發展低碳經濟所需要的制度安排和政策工具是有其特殊性的，這是因為：

（1）從空間上看，它涉及全世界各國，并且各國在發展低碳經濟的過程中又有異質性。各國在地理位置和氣候條件等自然條件、經濟發展階段和發展水平、經濟利益、經濟政治體制、文化習俗及制度等都存在差異。國與國之間在發展低碳經濟上既有共同利益，但又存在差異與矛盾。要想獲得發展低碳經濟的整體效率，必須要通過國際制度安排和政策協調來形成國際的一致行動。

（2）從時間上看，發展低碳經濟既涉及過去（歷史上的碳排放），也涉及現在和未來，這更增加了制度安排和政策工具選擇的難度。歷史上發達國家在工業化初期排放的碳排放量（存量）如何處理？如何在各國分配現在和將來的碳排放量？如何處理好當代人和子孫后代的碳排放權利的關系？等等。這些時間的跨度更增加了發展低碳經濟的難度。

（3）不確定性。人類排放行為導致溫室效應還是自然造成溫室效應，是減排還是適應，低碳問題是存在還是陰謀，等等，這些認知問題都還存在較大的爭議。生產率和溫度敏感性系數是影響不確定性的重要變量。此外，人口增長率、脫碳率和碳循環也是影響不確定性的因素。[2]關于氣候變化的所有政策內容，都是在風險和不確定性條件下作出的。不能確定未來的100年間及其以后時期的產出增長率，不能確定幾十年后未來的能源系統將會怎樣發展，不能確定替代碳燃料的技術以及消除碳排放的技術的發展步伐，不能確定日益增加的溫室氣體排放對氣候變遷的影響，也不能確定氣候變遷對大多數經濟和生態方面的影響。[3]

（4）最大的市場失靈。從人類歷史來看，溫室效應及相關的低碳經濟是人類社會面臨的最大的市場失靈。如何解決這個最大的市場失靈對于我們的理論研究和政策對策都是一個重大的挑戰。所有這些都增加了發展低碳經濟的制度安排和政策工具選擇的難度。

根據以上分析，理想的低碳經濟的制度安排和政策工具要滿足什么樣的要求？

（1）從空間上講，發展低碳經濟要求“處處有效率”，就是在區域之內以及國家之間減排的邊際成本應當相等。從制度和政策層面來看，唯一能夠實現這一要求的現實路徑就是在所有國家強制實施協調的碳價格，沒有任何例外或優惠。最理想的政策應當是所有國家都參與減少溫室氣體排放的政策，應當是在產業之間、國家之間以及時間上都有效率的政策。從經濟學來看，有效率的政策這個概念隱含的一般原則是：各個區域和國家減排二氧化碳等溫室氣體的邊際成本應相等，并且每年減排的邊際成本應當與減少未來氣候變遷損失所帶來的邊際收益相等。

如何做到處處有效率？制定發展低碳經濟政策的核心經濟標準必須是：一是根據所需規模減排的有效性，即為了減緩氣候變化，我們必須在一定的時間范圍內控制好二氧化碳的排放數量。二是通過高效性以降低成本，無效的政策很難激勵企業和個人去減少碳排放和發展低碳經濟。三是公正，即能夠認識到收入、技術和歷史責任的差別。第三條是制定低碳經濟政策最難的地方，其實確定減排的規模和提高減排的有效性并不難，最難的是根據不同收入水平及技術條件，合理地分擔減排的責任。從長期來看，減排對于所有的人都是有利的，但是在短期內，減排會影響到生產和消費。還有，在發展低碳經濟的過程中，減排的成本與收益是不對稱的。所有這些都會影響低碳經濟政策的制定和實施。

制定好政策的關鍵是要考慮溫室氣體的價格，以及技術、信息和交易成本、偏好的轉變等。制定低碳經濟發展的政策要考慮：①溫室氣體的價格（或碳價格）及其減排的激勵機制；②低碳技術并加快其發展；③信息和交易成本，特別是與能源效率有關的成本；④應該提供一個有助于制止森林砍伐的國際框架，因為森林砍伐屬于眾多市場失靈的一種；⑤它應該有很強的國際關懷，促進合作、顧及公平，并降低全球成本。[4]

（2）從時間上講，發展低碳經濟要求“時時有效率”。做到“時時有效率”必須考慮貼現率、碳循環和氣候系統的動態變化以及氣候變遷所帶來的經濟損失等因素。從理論上講，只有滿足了發展低碳經濟的這兩個要求，才是低碳經濟的最佳運行狀態。

關于實現“時時有效率”，我們也面臨著不少的難題。一是減排節奏的把握。在威廉·諾德豪斯看來，有效率的減排來自這樣的一套政策組合：在短期應使溫室氣體的減排率適中，而在中長期則要明顯提高。有效的減排政策還應當是一種價格合理的、能夠對長期氣候變化產生實質性影響的政策。從經濟學上來看，最優政策的全球收益的凈現值為3萬億美元。[5]換言之，減緩氣候變化的有效或“最優”經濟政策是在近期有一個溫和的減排率，而接下來的中期及長期將有一個極大的減排率，這被稱為“氣候政策斜坡理論”。[6]而在斯特恩等人看來，我們越早減排成本越低，越早減排效果越好。所以，如何做到“時時有效率”在減排的節奏把握上就存在爭議。二是經濟發展是有周期的，低碳經濟制度安排和政策設計可建立在把衰退中的復蘇和大規模投資于可再生能源資源結合起來的基礎之上。[7]人類調整自身以適應這些變化的成本將極其巨大，世界上的所有國家都應當從現在起就制訂適應氣候變化的計劃。對于任何能夠有效減緩全球變暖的政策，必須提高碳排放的市場價格，這將提高化石燃料及其制品的市場價格。[8]

總之，“處處有效率”和“時時有效率”是發展低碳經濟的緊迫性所決定的，在一定程度上講，這也是對人類發展的一種時空約束。

二、低碳經濟中制度安排和政策工具的關系

制度與政策不同，政策是指目標和希望達到的結果；而制度是指法則，包括社會各方聯系的行為準則與執行法則和行為準則以達到所希望結果的機構。政策影響著哪些制度將發生變化，不過制度也影響著要采取哪些政策。制度結構影響著行為。不過在現有制度結構內，行為也會發生變化。[9]

本書主要研究發展低碳經濟中的制度安排和政策工具，從廣義上講，制度安排包括了政策工具，政策工具是制度安排中正式規則的重要組成部分，碳稅、碳交易制度等都是政府以強制力實施的規則，所以本書主要以制度安排分析為重點。《斯特恩報告》提出全球減排政策的三個要素，即通過稅收、貿易或法規進行碳定價；支持低碳技術的創造和推廣應用；消除提高能源效率方面的障礙。本書關于政策工具的研究主要涉及三個方面，一是制度安排與政策工具的關系；二是分析政府在發展低碳經濟中的作用，無論我們采用什么樣的制度安排，政府都是重要的主體，而政府的作用主要是以政策工具體現出來的；三是對政府規制效率的研究，政府環境規制績效研究是本書的重要內容之一，通過對政府環境規制績效研究有利于我們從經濟層面分析低碳經濟運行與制度安排和政策工具的關系。

制度安排與政策工具兩者在某些方面是一致的，如碳稅、交易許可證等既屬于正式制度，又屬于發展低碳經濟的政策工具。但這兩者又有較大的差異。制度安排的范圍比政策工具更廣泛。制度安排和政策工具的目標是共同的，但兩者的科學屬性卻有所不同，而且在不同體制和制度下，政策工具是有差異的。更重要的是，政策實施取決于一國的制度質量，制度質量高的國家更有利于政策的實施。為什么許多好的政策（包括低碳經濟的政策）難以實施？或者實施的效果不理想？這就與制度環境、制度質量及政府等有關。

制度問題對于研究集體行動和公共政策來說是一個中心問題。如何進行政策分析？在羅納德·科斯（Ronald Coase）看來，經濟政策的根本問題……就在于考慮替代性社會安排在實踐中是如何運行的，并評估它們的執行情況。換句話說，我們應該比較替代性社會安排的綜合效果。科斯的政策分析涉及四個基本要素：①它是一個整體方法；②它強調真實的或實際的分析；③它涉及比較制度分析；④收益—成本分析扮演重要角色。

第一，科斯政策分析方法的觀點是對被提議的政策效果做整體分析，而不是局部分析。科斯認為，政府補貼政策不會像它的倡導者所宣稱的那樣帶來一個有效率的解決方案，因為政府補貼將通過扭曲性的稅收來籌措資金，從而在矯正一個市場扭曲的同時產生或者加劇另一個市場的扭曲。當由A產生的污染強加成本于B時，事實也就是減少了A所承擔的污染成本。問題是“A是否應該被允許損害B或者B是否應該被允許損害A？”，他說應該是避免更嚴重的損害，這就要求人們從“整體而且從邊際的角度”來考察這個論題。

第二，科斯呼吁經濟學家離開他所謂的“黑板經濟學”，對經濟政策的效果進行一個更真實的評價。在科斯看來，正確的方法是從整體考察現存情況，并把它和被提議的政策改變的整體效果進行比較。在一定意義上講，從高碳經濟到低碳經濟的轉變是制度安排和政策工具作用的結果。

第三，科斯提出對政策分析的比較制度分析。對科斯而言，經濟分析的基本任務是獲得對生產的制度結構的運行的理解，特別是對企業、市場和法律（包括政府）在協調經濟活動中所扮演的角色的理解。他認為，對經濟學家而言，如果離開對交易賴以發生的制度背景來討論交換過程，沒有多大意義，因為制度背景影響生產和交易成本。本書對低碳經濟政策和政府規制進行了比較制度分析。我們強調制度多樣性的觀點。制度是特定經濟活動參與者之間形成的可接受的規則，因此制度演化的路徑勢必受到本地化因素的影響。制度多樣化的兩大核心問題是：如何界定制度比較分析的邊界，以及如何評價不同制度的績效。

在科斯看來，經濟政策涉及替代性社會制度之間的選擇。對市場失靈進行分析的新古典方法的一個主要缺陷就在于它假定一些形式的稅收、補貼或管制方案是好的并且是必要的，或者政府供給公共產品是不可避免的。科斯強調解決市場失靈的多重方案，而且進一步指出“所有解決方案都是有成本的”。

科斯對公共政策分析的第四個基本特點是運用收益—成本分析。對污染的外部性，科斯認為被選擇的行為方案應該考慮三個方面：①減少既定污染水平的所得是什么，所失是什么？②誰會從給出的行為方案中得益，誰會從被否決的方案中受損？③在促進我們希望達到的目標時，被提議的安排在實踐中會導致什么樣的實際結果？[10]科斯所說的這三點也同樣適用于對減排和發展低碳經濟政策的分析。

政策工具即實現政策目標的手段，其實施與環保體制相適應。政策工具有幾種劃分方法。一般來講，政策工具通常被簡單地劃分為命令—控制型制度和市場型制度的工具[11]，也有學者將政策工具劃分為三類，即“胡蘿卜、大棒、說教”的經濟激勵、法律工具和信息工具（Bemelmans-Videc，Rist and Vedung，1998），而Lundqvist（2000）則將政策工具劃分為物質的、組織的、法律的、經濟的和信息的五類。世界銀行在1997年度報告中將政策工具劃分為利用市場、創建市場、環境管制和公眾參與四類，并將其表示為政策矩陣（見表1.2）。[12]

從用于低碳經濟的經濟手段來看，政策工具有：可交易的排放證，對允許核準給企業的排放額度進行交易；資源分配交易，對允許給企業的資源配額進行交易；產品規制費和產品稅，有害產品須繳納固定費用，用于影響買賣該產品的行為或作為回收的財政補貼；有害物質排放量和污染稅，根據有害物質的排放量收費，專用于清理設備的融資；資源使用費；生態財稅改革，改變國家財稅策略，將課征對象從對生態有利的轉到對生態無利的；押金系統，購買產品附帶包裝押金，在歸還包裝時返還；購買開發權，讓國家能夠從土地所有者處購買建筑開發權，用以保護該土地的自然環境；轉讓開發權，將人口從密集度高的社區導引到生態不敏感區，同時為生態敏感區減壓；環境補貼，以津貼、低利或無擔保貸款、稅率減免來鼓勵規則中的各類生態交易及活動；環境法定連帶責任，要求肇事者賠償所造成的環境損害；財務擔保，要求當事人向管理當局提供財務擔保，確保規定完成的事項兌現；環境儲備金，企業必須預留足夠有保證的環境儲備金，作為停產后土地修復的保證。[13]這些經濟手段都可以分別劃入到利用市場、創建市場、環境管制和公眾參與四類之中。

低碳經濟制度安排和政策工具追求的是“氣候智能型”發展。這種發展取決于能源結構、現有和潛在的能源資源以及傾向于采取國家主導的政策還是市場主導的政策等因素。發展低碳經濟就是要尋找能夠實現持續發展和實現低碳發展的路徑。為此，要求轉變發達國家的碳密集型的增長路徑和發展中國家碳密集型的增長路徑。這就需要相應的制度安排和公共政策支撐。修改社會規范，鼓勵低碳的生活方式是實現成功轉型的重要因素。但是行為的轉變需要與機構改革、資金支持以及低碳技術協同作用。在這種情況下，強有力的政策能夠幫助推動經濟吸納氣候影響的沖擊，政策應該去“助和推”（enable and engage）——其目標應該是為個人堅持他們已有的態度提供幫助。這方面的例子包括：提供有關如何去減少碳消費的信息、鼓勵社會行為、改善基礎設施等，從而實現低碳經濟的發展目標。我們可以通過采用創新的經濟政策和工具，包括碳稅、其他排放稅和專項補貼，加速過渡到低碳經濟，這些政策的成本往往因政策帶來的關聯效應而抵消，如改善空氣質量效益、提高農業生產力、拓展新的經濟領域和技術的發展、改善就業和減少貧困，并將獲得增加就業和部門增長的機會。[14]換言之，發展低碳經濟的制度安排和政策工具的效應表現在兩個方面，一是有利于從高碳發展向低碳發展轉變，是人類經濟發展方式的轉變；二是有利于技術發展、減少貧困和改善就業等。

[1] 〔美〕保羅·R.伯特尼，〔美〕羅伯特·N.史蒂文斯.環境保護的公共政策（第2版）［M］.上海：上海三聯書店、上海人民出版社，2004.

[2] 〔美〕威廉·諾德豪斯.均衡問題：全球變暖的政策選擇［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011：128.

[3] 同上①，第27頁。

[4] 〔英〕尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景：治理氣候變化，創造繁榮進步新時代［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011：12.

[5] 〔美〕威廉·諾德豪斯.均衡問題：全球變暖的政策選擇［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011：15.

[6] 同①，第160頁。

[7] 〔英〕安東尼·吉登斯.氣候變化的政治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：16.

[8] 〔英〕尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景：治理氣候變化，創造繁榮進步新時代［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011：17.

[9] 世界銀行.2002年世界發展報告：建立市場體制［R］.中國財政經濟出版社，2002：6.

[10] 〔美〕斯蒂文·G.米德瑪.科斯經濟學：法與經濟學和新制度經濟學［M］.上海：上海三聯書店，2007：167.

[11] 〔美〕保羅·R.伯特尼，〔美〕羅伯特·N.史蒂文斯.環境保護的公共政策（第2版）［M］.上海：上海三聯書店、上海人民出版社，2004：122.

[12] 〔瑞典〕托馬斯·思德納.環境與自然資源管理的政策工具［M］.上海：上海三聯書店，2005：103.

[13] 〔德〕魏伯樂，〔澳〕查理·哈格羅夫斯.五倍級［M］.上海：格致出版社，2010：198—199.

[14] 〔美〕愛德華·B.巴比爾.低碳革命：全球綠色新政［M］.上海：上海財經大學出版社，2011：37.