第三節(jié)
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的利益集團(tuán)與制度安排[1]

構(gòu)建低碳的技術(shù)—制度綜合體實(shí)質(zhì)上是要打破既有的利益格局，既涉及技術(shù)層面的，也涉及制度層面的，因此，對(duì)構(gòu)建低碳的技術(shù)—制度綜合體起阻礙作用的是利益集團(tuán)。而發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新都會(huì)受到利益集團(tuán)的影響。因此，本節(jié)將區(qū)分低碳經(jīng)濟(jì)中的高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)，探討高碳利益集團(tuán)阻礙低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)與方式，構(gòu)建以“碳減排”為核心的利益機(jī)制和制度安排。

一、低碳經(jīng)濟(jì)中的高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)

為了更好地研究低碳經(jīng)濟(jì)中的利益集團(tuán)，我們先界定利益集團(tuán)的內(nèi)涵。戴維·杜魯門(mén)對(duì)利益集團(tuán)的定義是：“利益集團(tuán)是在社會(huì)中提出特定要求，具有共同態(tài)度的集團(tuán)。當(dāng)它通過(guò)任何一種政府的機(jī)構(gòu)提出自己的要求時(shí)，它就變成了政治利益集團(tuán)。”[2]在羅伯特·達(dá)爾看來(lái)，“任何一群為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人就是一個(gè)利益集團(tuán)。”[3]格雷海姆·威爾遜也認(rèn)為，“利益集團(tuán)是指為了尋求或主張代表一種或幾種共同利益或信念的公眾或團(tuán)體組織。”[4]顯然，達(dá)爾和威爾遜對(duì)利益集團(tuán)的界定比杜魯門(mén)的外延要寬，廣義的利益集團(tuán)包括社會(huì)各領(lǐng)域廣泛存在的公民集團(tuán)，這類集團(tuán)并不一定參與政治活動(dòng)；狹義的利益集團(tuán)則是指參與政治活動(dòng)的社會(huì)集團(tuán)。本節(jié)更多地關(guān)注利益集團(tuán)在廣義上的形成。首先是具有共同興趣、特征以及共同利益要求的人群形成利益群體；其次，利益群體內(nèi)的各成員形成一定程度的交往與合作，從而形成各種交往級(jí)別的集團(tuán)，其中，集團(tuán)內(nèi)的成員為實(shí)現(xiàn)或維護(hù)某種共同利益，通過(guò)有效地組織以加強(qiáng)交流與合作，從而形成利益集團(tuán)。正如美國(guó)的阿爾蒙德的研究，所謂利益集團(tuán)，就是指“因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識(shí)到這些共同利益的人的組合”。[5]

奧爾森從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角系統(tǒng)分析了利益集團(tuán)的形成及其內(nèi)部運(yùn)作，并分析了利益集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷的影響，認(rèn)為利益的變化是制度變遷的基礎(chǔ)。如果一個(gè)社會(huì)允許某些特殊利益集團(tuán)具有強(qiáng)權(quán)地位，那么他們會(huì)拼命剝奪整個(gè)社會(huì)的利益，但如果有不同的利益集團(tuán)形成相對(duì)均衡的態(tài)勢(shì)，則會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生正面影響。[6]因此，我們一方面應(yīng)該鼓勵(lì)形成具有廣泛代表性的集團(tuán)，以代表社會(huì)大多數(shù)人的利益；另一方面，應(yīng)該盡量放松對(duì)利益集團(tuán)形成的管制，使不同的利益集團(tuán)在競(jìng)爭(zhēng)中形成均衡，以約束少數(shù)過(guò)于強(qiáng)大的集團(tuán)對(duì)社會(huì)總體利益構(gòu)成威脅。從高碳經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變就是要打破高碳的技術(shù)—制度綜合體，而構(gòu)成這個(gè)綜合體的核心就是高碳利益集團(tuán)，它們是這個(gè)綜合體的主導(dǎo)者和受益者。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)深刻的利益調(diào)整。

我們劃分低碳經(jīng)濟(jì)中高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)的依據(jù)是：（1）是否屬于高碳行業(yè)或地區(qū)，（2）是否有碳依賴的組織或群體，（3）高碳依賴行業(yè)的代言人。不同國(guó)家、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同群體對(duì)碳依賴的程度是不一樣的，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、減少碳排放會(huì)影響他們的利益，從而引起他們直接或間接地抵制。那些從高碳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中獲益較多的國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)和群體，為了維護(hù)自身利益會(huì)抵制低碳經(jīng)濟(jì)的政策或舉措，從而形成高碳利益集團(tuán)。高碳利益集團(tuán)會(huì)形成一種碳依賴，這種碳依賴會(huì)推延減排行為，從而不利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。利益集團(tuán)并不是固定不變的，消費(fèi)者在享受高碳經(jīng)濟(jì)帶來(lái)便利和福利的時(shí)候，他們就不愿意向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；生產(chǎn)者在投資高碳經(jīng)濟(jì)的設(shè)備還沒(méi)有收回成本并形成專用性的時(shí)候，也會(huì)設(shè)法阻礙向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。我們把那些具有維持高碳經(jīng)濟(jì)的行為，直接或間接阻止有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和制度安排的行為及相關(guān)的觀念、言行等的團(tuán)體都視為高碳利益集團(tuán)。

我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中很難界定高碳利益集團(tuán)。高碳利益集團(tuán)形成的原因是多樣的：一是利益導(dǎo)向的，如石油等行業(yè)，要保護(hù)自己的領(lǐng)域；二是競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的，如發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)增加了成本，會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)力；三是就業(yè)導(dǎo)向的，認(rèn)為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)會(huì)減少就業(yè)，當(dāng)然這主要是指高碳產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)會(huì)下降，但向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變有望創(chuàng)造出新的工作崗位，不過(guò)這些崗位的到來(lái)很可能一半是因生活方式或愛(ài)好的改進(jìn)，一半是因?yàn)橹T如此類的能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]；四是短期減排利益與長(zhǎng)期收益之間不一致的矛盾，從長(zhǎng)期來(lái)看，減排對(duì)于所有人都是有利的，但在短期內(nèi)，一些群體的利益會(huì)受損，這些受損的群體會(huì)抵制一些發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策或舉措的出臺(tái)，如提高能源價(jià)格（如天然氣價(jià)格）就比較難，尤其是當(dāng)這會(huì)影響低收入群體的生活時(shí)更難。當(dāng)然，我們重點(diǎn)分析第一類，即利益導(dǎo)向的。

二、高碳利益集團(tuán)阻礙低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)與方式

從技術(shù)層面發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的障礙要比以利益為基礎(chǔ)的制度安排障礙少得多。以利益為基礎(chǔ)的制度安排障礙主要表現(xiàn)為，那些從高碳發(fā)展向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中受損的群體會(huì)以各種方式阻止有利于低碳發(fā)展的規(guī)則、法律及政策的出臺(tái)或?qū)嵤０l(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)規(guī)模巨大的利益調(diào)整，它不僅涉及世界各國(guó)的利益，而且在一國(guó)內(nèi)還涉及不同群體的利益。高碳利益集團(tuán)可以從多個(gè)層面來(lái)劃分，一是國(guó)家層面，二是行業(yè)，三是地區(qū)，四是企業(yè)，五是個(gè)人或消費(fèi)者，每個(gè)層面都可粗略地劃分出高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)。他們對(duì)于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)各異，行為方式也有不同。從結(jié)構(gòu)上研究，并采取相應(yīng)的對(duì)策，有利于我們減少?gòu)母咛冀?jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的阻力，從而有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從深層次看，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)就是要通過(guò)制度安排和政策引導(dǎo)使全人類從高碳發(fā)展向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)變。這種制度安排和政策引導(dǎo)能否有效在于，其在制定過(guò)程中是否考慮到這種轉(zhuǎn)變中低碳經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及其轉(zhuǎn)變對(duì)人們利益的影響。低碳經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)（如最大的市場(chǎng)失靈、長(zhǎng)期性、不確定性及全球性）決定了相應(yīng)的制度安排及政策引導(dǎo)的制定和實(shí)施。

從國(guó)際層面來(lái)看，每個(gè)國(guó)家都從自身利益出發(fā)考慮減排和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，我們也可以粗略地劃分出高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)。這主要從三個(gè)方面去劃分：一是減排對(duì)本國(guó)利益的影響。從總體上來(lái)看，如果減排的利益大于成本，那么就積極減排，否則就不積極。二是碳依賴程度。碳依賴程度高的國(guó)家減排就不積極，否則就積極。三是政治因素。政治因素主要是指在不同政治體制下政府決策與民眾的關(guān)系，如民主體制下政府在制定政策和法規(guī)時(shí)要考慮民眾的意愿；而在集權(quán)體制下，更容易出臺(tái)政策和法規(guī)，所以，有學(xué)者認(rèn)為，民主體制在面對(duì)氣候變化及發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題上有自身的局限性。

在《京都議定書(shū)》中，世界各國(guó)出各自國(guó)家利益的考慮，結(jié)成了不同的利益集團(tuán)來(lái)達(dá)成目標(biāo)，在每個(gè)利益集團(tuán)中又有差異。這些利益集團(tuán)大致可以劃分為歐盟、傘形[8]國(guó)家（包括美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯）、小島國(guó)聯(lián)盟、石油輸出國(guó)組織（包括阿聯(lián)酋、沙特）、發(fā)展中大國(guó)（中國(guó)、印度）以及最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)。在這些集團(tuán)中，主要存在兩大類矛盾：一是高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)的矛盾，如節(jié)能減排的“領(lǐng)頭羊”歐盟與減排并不十分積極的傘形國(guó)家之間的矛盾；二是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的利益矛盾，這表現(xiàn)為發(fā)展中國(guó)家要求發(fā)展權(quán)并公平減排與發(fā)達(dá)國(guó)家所謂環(huán)境目標(biāo)之間的矛盾。這兩大矛盾決定了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的國(guó)際機(jī)制和國(guó)際制度建立的復(fù)雜性和艱巨性。

從國(guó)家層面來(lái)看，從某種意義上說(shuō)，斯特恩和諾德豪斯的分歧是歐洲和美國(guó)在對(duì)待氣候變化問(wèn)題上的分歧的反映。歐洲人普遍擔(dān)心全球變暖影響到歐洲冬暖夏涼的氣候，因此不管是學(xué)術(shù)界還是政界，基本上都趨向于大力推進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)進(jìn)程。美國(guó)地域遼闊，環(huán)境承載力強(qiáng)，加上傳統(tǒng)的奢華浪費(fèi)的生活方式，美國(guó)人總體上不太關(guān)注氣候變化問(wèn)題，尤其是在IPCC第四次報(bào)告和奧巴馬上臺(tái)之前，這種大環(huán)境決定了美國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)氣候變化的重視程度遠(yuǎn)不及歐洲。而且，在應(yīng)對(duì)氣候變化手段的問(wèn)題上，歐洲基本上強(qiáng)調(diào)管制手段和市場(chǎng)手段并重，而美國(guó)人更重視市場(chǎng)手段，而在市場(chǎng)手段中也尤為偏愛(ài)碳稅。高碳利益集團(tuán)在歐洲也有著很大的影響力，它們極力游說(shuō)并堅(jiān)決反對(duì)歐盟委員會(huì)最初的普遍征收碳稅的提案，認(rèn)為這個(gè)提案將會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)力，其主張和它們的美國(guó)同仁如出一轍。

從行業(yè)來(lái)看，面對(duì)氣候變化及減排壓力，不同行業(yè)的動(dòng)機(jī)和行為方式是不一樣的。尤為重要的是化石燃料游說(shuō)團(tuán)體，他們代表了重工業(yè)、交通業(yè)、煤炭業(yè)、石油和化工業(yè)等高碳利益集團(tuán)的利益。直到最近，其游說(shuō)團(tuán)體及其絕大部分個(gè)體成員仍堅(jiān)持認(rèn)為減少溫室氣體的行動(dòng)是一個(gè)錯(cuò)誤，大多數(shù)人都采取了一種懷疑論的立場(chǎng)。這些游說(shuō)團(tuán)體在美國(guó)尤其組織良好、勢(shì)力龐大，因此在影響小布什政府堅(jiān)決拒絕采取行動(dòng)應(yīng)付以全球變暖方面，無(wú)疑起到了重要作用。一個(gè)工業(yè)研究組織“美國(guó)石油研究所”（American Petroleum Institute）聲稱，它的主要目標(biāo)就是讓人們相信“氣候變化成了一個(gè)不成問(wèn)題的問(wèn)題”。[9]他們想方設(shè)法阻止或者肢解被認(rèn)為威脅到化石燃料集團(tuán)利益的立法或政策。低碳能源代替高碳能源是一種趨勢(shì)，但現(xiàn)有的公司控制著石油天然氣管道和傳輸網(wǎng)絡(luò)，接入及升級(jí)傳輸網(wǎng)的高昂費(fèi)用將會(huì)扼殺新興的可更新能源工廠。

一些行業(yè)利用法律來(lái)延緩減排。美國(guó)國(guó)會(huì)在2009年通過(guò)的《瓦克斯曼—馬基法案》（Waxman-Markey Bill），即《美國(guó)清潔能源與安全法案》，在1300多頁(yè)的法案里，隱藏了許多可能相互對(duì)沖的措施。美國(guó)中西部許多州的所謂氣候保護(hù)措施受到強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)游說(shuō)團(tuán)左右，根本不對(duì)生物燃料可能造成的生態(tài)后果加以討論。而工業(yè)游說(shuō)團(tuán)，則讓工業(yè)可以有相當(dāng)大的自由度采用對(duì)沖措施。夸張的說(shuō)法是，工業(yè)只要買(mǎi)足比工業(yè)污染更大的農(nóng)業(yè)減排來(lái)對(duì)沖，工業(yè)就可以繼續(xù)污染下去。根據(jù)喬治·蒙比爾特（George Monbiot）的估計(jì)，按照瓦克斯曼—馬基的方式發(fā)展，到2026年時(shí)，美國(guó)工業(yè)界將不需要自己實(shí)際減排，因?yàn)槔脧霓r(nóng)業(yè)購(gòu)買(mǎi)來(lái)的減排對(duì)沖價(jià)格低廉。對(duì)沖和形成市場(chǎng)的對(duì)沖交易，加上保守人士對(duì)氣候影響的攻擊，使這種間接工具的減排效果更加令人懷疑。[10]

從一國(guó)內(nèi)的地區(qū)來(lái)看，各地對(duì)碳依賴程度不一樣，其利益格局也不一樣，并影響著發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施。如在美國(guó)，從碳依賴的程度來(lái)看，區(qū)域主要?jiǎng)澐譃樘家蕾嚩容^弱的加州、東北地區(qū)，以及碳依賴程度較強(qiáng)的中西部地區(qū)。來(lái)自中部的議員擔(dān)心發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)將損害他們各州的經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)主要依賴于礦物燃料。例如，火電廠產(chǎn)生的溫室氣體排放在2007年約占美國(guó)全國(guó)排放的40％，而各州對(duì)火電的懸殊的依賴程度極大影響了其在限制溫室氣體政策上的態(tài)度。如1989年美國(guó)參議院商討是否通過(guò)《清潔空氣法》，其中用到配額交換制度。俄亥俄州的議員極力反對(duì)，因?yàn)槎砗ザ碇萦泻芏嗝弘姀S，如果法案通過(guò)，他們必須花重金從其他州的廠家購(gòu)買(mǎi)配額。為了得到俄亥俄州議員的選票，政府不得不修改議案，增加俄亥俄州的初始配額，議案中雖然沒(méi)有點(diǎn)名俄亥俄州，但描述的增加配額的條件就是給俄亥俄州量身定做了。

從企業(yè)層面來(lái)看，在企業(yè)排污控制中，企業(yè)都傾向于自己少支付排污控制成本，而競(jìng)爭(zhēng)者們多支付排污控制成本，以使自身利益最大化。有些企業(yè)特別是有共同利益的企業(yè)容易形成有一致目標(biāo)的利益集團(tuán)。強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)有可能對(duì)政府的決策形成壓力，以各種手段獲得政府的支持，使政府制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、稅收、可交易許可證制度等政策工具更有利于他們自身。無(wú)論命令與控制型環(huán)境規(guī)制工具還是市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制工具都有可能受到利益集團(tuán)的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完全的情況下，這種強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)更容易形成，最極端的例子是強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)迫使現(xiàn)任的政府統(tǒng)治者下臺(tái)，使利益集團(tuán)的代理人執(zhí)行政策。利益集團(tuán)的存在會(huì)導(dǎo)致排污控制達(dá)不到最優(yōu)水平。

從個(gè)人層面看，我們很難劃分出高碳利益集團(tuán)和低碳利益集團(tuán)，但是，值得指出的是，一般來(lái)講富裕家庭人均碳排放量更大。制度安排和政策工具應(yīng)該促使富裕家庭更多地減少排放量。但是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策對(duì)富裕家庭和貧困家庭的影響是不一樣的，如最貧困家庭的單位能源支出比最富裕家庭更多，因此，如果征收統(tǒng)一的碳稅對(duì)貧困家庭就不利了，但可以采取“氣候變化附加費(fèi)”從最高收入家庭依次開(kāi)始征收。如果采用該政策，研究表明，未來(lái)10年里將至少可以節(jié)省10％的家庭二氧化碳排放量。盡管家庭承擔(dān)的成本將達(dá)64億英鎊，但他們將會(huì)凈省下194億英鎊，家庭所獲得的平均回報(bào)率達(dá)23％。這種計(jì)算是從總量上計(jì)算的，個(gè)體計(jì)算的成本太高，不可能把每個(gè)家庭的減排收益與其減排成本掛鉤。“這樣一種方案當(dāng)前似乎無(wú)人理會(huì)，說(shuō)明減緩氣候變化的公眾意愿和政治意愿還不夠強(qiáng)。”[11]如果缺乏相應(yīng)的制度安排，個(gè)人的減排行動(dòng)就會(huì)陷入集體行動(dòng)的困境。

制度安排和制度創(chuàng)新不可能一步到位。制度安排本身也有可能被利益集團(tuán)“綁架”。一種制度形成以后，會(huì)形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團(tuán)，或者說(shuō)，他們對(duì)這種制度（或路徑）有著強(qiáng)烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的改革，哪怕新的制度較現(xiàn)存制度更有效率。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，許多對(duì)整體有利的議案都會(huì)由于利益集團(tuán)的阻撓而不能變成法律。面對(duì)高碳經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，基于市場(chǎng)的政策工具可能更有效，但傳統(tǒng)的命令—控制型制度已形成了一個(gè)龐大的政策體系，即存量，即使在美國(guó)，在40種聯(lián)邦管制法典（與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的）中，就有超過(guò)14310頁(yè)的環(huán)境管制內(nèi)容，這些都是建立在傳統(tǒng)的命令—控制型制度基礎(chǔ)上的，在這種格局下引入市場(chǎng)就有一個(gè)存量調(diào)整的問(wèn)題，要改變是需要時(shí)間的。又如，自愿協(xié)議下的企業(yè)節(jié)能減排是一個(gè)有利于企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的機(jī)制，但在短期內(nèi)，我們?cè)S多企業(yè)還是習(xí)慣于外來(lái)的干預(yù)節(jié)能減排，企業(yè)形成自愿節(jié)能減排的環(huán)境行為還有一個(gè)過(guò)程。從發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的路徑來(lái)講，還有利益集團(tuán)對(duì)傳統(tǒng)的命令—控制型制度的路徑依賴。我們現(xiàn)行的環(huán)境管制政策要求相關(guān)人員具有特殊的專業(yè)技能水準(zhǔn)，如果我們引入基于市場(chǎng)的政策工具意味著政府官員、環(huán)境專家、企業(yè)相關(guān)人員都有一個(gè)重新學(xué)習(xí)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，他們會(huì)理性地抵制自身人力資本的耗散，從而會(huì)延緩基于市場(chǎng)的政策工具的引入。

上述國(guó)際、國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人中的利益集團(tuán)的分析有共同之處，即任何層面的主體在從高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，都自覺(jué)或不自覺(jué)地形成了高碳利益集團(tuán)與低碳利益集團(tuán)。那些碳依賴較強(qiáng)的主體會(huì)阻止低碳經(jīng)濟(jì)的政策實(shí)施和制度安排。從深層次來(lái)看，人們對(duì)一些有利于高碳經(jīng)濟(jì)的政策能夠容忍的原因也是利益因素。一些不好的環(huán)境保護(hù)政策雖然會(huì)損害很多人的利益，但損害的程度很小，他們不愿意為這么小的損失而聯(lián)合起來(lái)，形成政治力量；而這些政策的受益人即使很少，每個(gè)人受益的程度卻很大，他們也愿意拿出一部分錢(qián)去買(mǎi)通政客，保護(hù)自己的利益。在利益博弈中，往往人數(shù)越少的利益集團(tuán)越處于有利地位。這種發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的“數(shù)量悖論”是我們?cè)谥贫ㄕ吆椭贫劝才胖幸⒁饪紤]的重要因素。

三、構(gòu)建以“碳減排”為核心的利益機(jī)制和制度安排

如何在一國(guó)內(nèi)構(gòu)建以碳減排為核心的利益機(jī)制是制約利益集團(tuán)影響低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展在各國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）培育碳減排利益集團(tuán)

要解除對(duì)碳基能源和碳基技術(shù)的依賴，發(fā)動(dòng)碳減排的社會(huì)性集體行動(dòng)，就必須先培育碳減排利益集團(tuán)（簡(jiǎn)稱減碳集團(tuán)）。關(guān)注氣候變化的個(gè)人和以低碳技術(shù)為利潤(rùn)來(lái)源的企業(yè)（發(fā)明和應(yīng)用低碳技術(shù)的企業(yè)）是減碳集團(tuán)的主要成員，他們可以通過(guò)建立社會(huì)組織推動(dòng)低碳化的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)有利于碳減排的制度變遷。其實(shí)，減碳集團(tuán)與排放集團(tuán)是有著利益共容的，即生存環(huán)境的可持續(xù)性，因此兩者間的博弈不是競(jìng)爭(zhēng)性的利益分割而是讓排放利益集團(tuán)轉(zhuǎn)化為減碳集團(tuán)，共同解除碳鎖定。制度變遷方式的選擇取決于一個(gè)社會(huì)的利益集團(tuán)之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)和社會(huì)的偏好結(jié)構(gòu)。[12]就權(quán)利結(jié)構(gòu)而言，排放利益集團(tuán)顯然占有主導(dǎo)地位，但如果資源要素價(jià)格、環(huán)境要素價(jià)格、社會(huì)公眾的偏好以及技術(shù)結(jié)構(gòu)能夠發(fā)生變化，以“碳減排”為核心的要素資源所形成的利益機(jī)制是可以逐步構(gòu)建的，該機(jī)制與以“碳基能源”所代表的利益機(jī)制的成本與收益比較將決定排放利益集團(tuán)的行動(dòng)。此時(shí)，減碳集團(tuán)必須聯(lián)合第三方集團(tuán)，即政府，通過(guò)降低減排成本、增加規(guī)避排放（或?qū)ぷ猓┏杀緛?lái)改變資源要素價(jià)格或環(huán)境要素價(jià)格結(jié)構(gòu)，讓環(huán)境產(chǎn)權(quán)的價(jià)值得以體現(xiàn)[13]，從而對(duì)排放利益集團(tuán)形成減排激勵(lì)，使以“碳減排”為核心的要素資源所帶來(lái)的潛在利益機(jī)制成為不同集團(tuán)的利益共容機(jī)制。

因此，以“碳減排”為核心的利益機(jī)制的構(gòu)建需要減碳集團(tuán)的推動(dòng)，而減碳集團(tuán)的組成除了關(guān)注氣候變化的低碳消費(fèi)者和以低碳技術(shù)為利潤(rùn)來(lái)源的企業(yè)或投資者，還需要政府以及非政府組織的支持和引導(dǎo)。然而，這些利益相關(guān)者所形成的利益集團(tuán)在推動(dòng)低碳利益機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中所發(fā)揮的影響力和所獲利益的大小各不相同。熊焰曾經(jīng)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了分析[14]，如圖3.2所示，在Ⅰ象限中，低碳技術(shù)的企業(yè)投資者從碳減排活動(dòng)中所得利益最大，且對(duì)低碳利益機(jī)制構(gòu)建的影響力也是最大的；在Ⅱ象限中，低碳消費(fèi)者可以從減碳行動(dòng)中獲得較大的利益，但由于陷入集體行動(dòng)困境，其對(duì)行動(dòng)開(kāi)展的影響力可能有限；在Ⅲ象限中，非政府組織對(duì)于構(gòu)建低碳利益機(jī)制的影響力以及從中獲得的利益都是有限的；在Ⅳ象限中，政府對(duì)于碳減排行動(dòng)的影響力是巨大的，但從中獲得的利益相對(duì)較小。

企業(yè)的減碳活動(dòng)或者對(duì)低碳技術(shù)的研發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)能夠產(chǎn)生利益的前提是減碳量的產(chǎn)權(quán)得以確認(rèn)和界定，并能夠通過(guò)價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生價(jià)值，因此，企業(yè)投資者的利益獲得以及影響力的發(fā)揮有賴于碳排放權(quán)市場(chǎng)機(jī)制的建立。非政府組織的建立和發(fā)展要以消費(fèi)者為中心，只有當(dāng)消費(fèi)者能夠被有效組織起來(lái)，才能克服集體行動(dòng)的困境，非政府組織只有以消費(fèi)者的利益為目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化。當(dāng)政府的利益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向社會(huì)利益和公眾的政治支持時(shí)，政府從碳減排治理中所獲得的利益將會(huì)迅速增加。在構(gòu)建減碳利益機(jī)制的過(guò)程中，由于政府在提供基礎(chǔ)性服務(wù)中擁有成本優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效益，其在減排治理中的主導(dǎo)地位將不會(huì)動(dòng)搖，但如何與企業(yè)投資者、消費(fèi)者以及非政府組織形成協(xié)作效應(yīng)，進(jìn)一步促成企業(yè)投資者、消費(fèi)者以及非政府組織的利益最大化以及在減碳行動(dòng)中的影響力最大化是政府應(yīng)該關(guān)注的另外一個(gè)重要問(wèn)題。

（二）要建立社會(huì)本位的發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度變革動(dòng)力機(jī)制

制度對(duì)技術(shù)系統(tǒng)的擴(kuò)張起主要作用，制度框架的改變影響技術(shù)—制度綜合體的演進(jìn)。不同體制下，這種制度影響的方式和路徑也是不一樣的。在民主國(guó)家中，社會(huì)變革往往先于制度變革進(jìn)行，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)這個(gè)人類歷史上重大的生產(chǎn)方式和生活方式的變革的動(dòng)力也必須來(lái)自于民間與社會(huì)。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)促使政府出臺(tái)應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題政策措施的案例。這些運(yùn)動(dòng)往往是由技術(shù)系統(tǒng)的擴(kuò)張導(dǎo)致環(huán)境惡化而引起的。例如，19世紀(jì)末美國(guó)出現(xiàn)的資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)，很大程度上是由于美國(guó)西部的鐵路鋪設(shè)加劇森林的采伐引起的。類似的，20世紀(jì)60年代和70年代興起更多的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，是由工業(yè)的擴(kuò)張和污染引起的。通過(guò)這樣的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，環(huán)境保護(hù)進(jìn)入公眾討論的范圍，人們的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，社會(huì)的共識(shí)是行動(dòng)的基礎(chǔ)，并且最后被納入了制度框架中。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一場(chǎng)重大的社會(huì)變革，民眾的參與及低碳經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)非常重要。低碳經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新也是一個(gè)自下而上的過(guò)程。對(duì)于民主體制還不健全的國(guó)家，首先要做到信息公開(kāi)，要讓更多的民眾知道低碳經(jīng)濟(jì)、認(rèn)識(shí)低碳經(jīng)濟(jì)，用不同的方式讓民眾知道低碳經(jīng)濟(jì)與自己的關(guān)系，這樣民眾對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的需求就會(huì)形成發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的動(dòng)力。

制度變革的動(dòng)力來(lái)自什么地方？如何構(gòu)建發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度變革動(dòng)力機(jī)制？一是當(dāng)大量具有社會(huì)影響力的團(tuán)體成員認(rèn)識(shí)到或是相信技術(shù)系統(tǒng)的繼續(xù)擴(kuò)張已不可容忍時(shí)，這種轉(zhuǎn)變將出現(xiàn)。例如，氣候系統(tǒng)中正在出現(xiàn)一系列的反饋，使人們意識(shí)到失控的溫室效應(yīng)（Nisbet，1990）開(kāi)始令人難以忍受。當(dāng)我們轉(zhuǎn)向低碳生活方式時(shí)，我們應(yīng)該全神貫注創(chuàng)造這個(gè)引爆點(diǎn)，從小處開(kāi)始，當(dāng)達(dá)到某個(gè)臨界值時(shí)更大的變化就會(huì)發(fā)生。例如，這種事情很容易在功能運(yùn)動(dòng)車SUV車型上面看到。政策決策者要善于利用“焦點(diǎn)事件”推動(dòng)氣候政策的實(shí)施。由于構(gòu)成“危機(jī)”或“焦點(diǎn)事件”的因素是不確定的，所以政策制定者應(yīng)該敏銳地抓住機(jī)會(huì)，促進(jìn)制度變革，公眾的認(rèn)識(shí)和政策決策者的認(rèn)識(shí)相一致的時(shí)候是出臺(tái)政策和規(guī)則的最好時(shí)機(jī)，既有利于制定政策和規(guī)則，也有利于政策和規(guī)則的實(shí)施。

二是時(shí)機(jī)的選擇越早越好。從時(shí)間上來(lái)看，碳鎖定的時(shí)間越長(zhǎng)，破解成本就越高。我們破解碳鎖定時(shí)間越晚，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)就越高，假設(shè)二氧化碳排放限定值后推10年實(shí)現(xiàn)，到時(shí)的減排幅度至少要擴(kuò)大一倍，成本也會(huì)大大增加。在歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)打破碳鎖定的重要機(jī)遇。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)造成“滯脹”，曾經(jīng)引起一股節(jié)約能源和開(kāi)發(fā)新能源的高潮。但是到了90年代，油價(jià)趨低，尤其是在美國(guó)，大排量的汽車又大量出現(xiàn)。石油為什么重要？其中的深刻原因在于西方國(guó)家技術(shù)—制度綜合體導(dǎo)致的對(duì)石油的嚴(yán)重依賴。西方國(guó)家是急進(jìn)還是緩慢推進(jìn)減排的爭(zhēng)議實(shí)際上反映了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的不同利益，并且說(shuō)明要達(dá)成統(tǒng)一的解除碳鎖定行動(dòng)非常艱難。從歷史上看，新的能源技術(shù)要取代原先的技術(shù)需要半個(gè)世紀(jì)甚至更長(zhǎng)。除了上述原因，實(shí)施減緩越早越好還因?yàn)樵S多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)期較長(zhǎng)，使用期也較長(zhǎng)，及早地實(shí)施減緩可以把低碳技術(shù)和節(jié)能新標(biāo)準(zhǔn)用于基礎(chǔ)設(shè)施的更新之中。中國(guó)未來(lái)10年的住宅和工業(yè)資本存量中，很大一部分仍然處于待建狀態(tài)。通過(guò)利用現(xiàn)有技術(shù)，例如優(yōu)化發(fā)動(dòng)機(jī)系統(tǒng)，到2020年中國(guó)可以在提高生產(chǎn)率的同時(shí)使能源需求量降低20％。

三是要有越來(lái)越多的新進(jìn)入者，尤其要有更多的低碳企業(yè)家進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)體系。這些新進(jìn)入者既包括低碳消費(fèi)者，也包括低碳生產(chǎn)者。他們是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者，因?yàn)橹挥惺袌?chǎng)的新進(jìn)入者有尋找緩解當(dāng)前存在的技術(shù)—制度綜合體的激勵(lì)。及早行動(dòng)對(duì)于培育新力量是重要的。正如托夫勒所言，“很明顯，這個(gè)第三次浪潮的能源基礎(chǔ)，不經(jīng)過(guò)一場(chǎng)惡戰(zhàn)是不可能建立的。”但是，與既得利益者形成鮮明對(duì)比的是，“那些擁護(hù)第三次浪潮能源基礎(chǔ)的人們——消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)者、科學(xué)家、前沿工業(yè)企業(yè)家，以及其他種種支持者，看起來(lái)似乎很分散，財(cái)力不足，政治上往往不合時(shí)宜。”[15]如何讓這些分散的低碳經(jīng)濟(jì)主體形成有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主體力量，是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)制度安排和政策導(dǎo)向要考慮的著力點(diǎn)。更為重要的是，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要大量的低碳技術(shù)企業(yè)家和低碳制度企業(yè)家，他們?cè)趶母咛冀?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中發(fā)揮著極為重要的作用。

（三）要建立有利于打破利益集團(tuán)阻礙發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排

環(huán)境信息公開(kāi)為政府制定環(huán)境控制政策提供了信息支持，例如排污稅率的制定或者排污權(quán)初始的分配方式都需要一定的信息參考。對(duì)于企業(yè)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾的環(huán)境意識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)環(huán)境友好型產(chǎn)品的需求也在不斷增加，環(huán)境信譽(yù)等級(jí)也會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)、品牌形象以及產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率產(chǎn)生較大的影響，因而信息公開(kāi)具有市場(chǎng)導(dǎo)向作用，激勵(lì)企業(yè)的污染治理。對(duì)于公眾而言，開(kāi)展環(huán)境信息公開(kāi)，使他們了解環(huán)境管理的不同方式和程序，逐步提高自身的環(huán)保意識(shí)，而公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)又會(huì)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)提出更高的要求，一方面會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)出減少環(huán)境污染的信號(hào)，另一方面與環(huán)境管理部門(mén)形成相互協(xié)作的管理模式，最終有利于環(huán)境治理的改善。

任何經(jīng)濟(jì)問(wèn)題最終都可歸結(jié)為信息不對(duì)稱，低碳經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，低碳信息的交流，包括需求與供給信息的傳遞是非常重要的。有關(guān)社會(huì)和環(huán)境惡化的信號(hào)來(lái)自科學(xué)的監(jiān)測(cè)，或者來(lái)自大眾的呼聲和反饋，但是只有當(dāng)這些信號(hào)變成信息并促成行動(dòng)時(shí)，它們才會(huì)發(fā)生效力。捕捉信號(hào)的能力與平衡利益的能力有著密切的關(guān)系。在這里，信號(hào)的傳遞是有限的還是無(wú)限的、是壟斷的還是公開(kāi)的取決于一國(guó)的政治體制。污染和低碳信息的公開(kāi)既有利于公民采取自我保護(hù)行為，也有利于社會(huì)對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督。更重要的是，為了對(duì)制度施加影響，可以通過(guò)各種呼聲來(lái)描述從市民、企業(yè)和民間社會(huì)搜集到的信號(hào)。這種影響可以通過(guò)多種渠道來(lái)傳播，通過(guò)信息來(lái)強(qiáng)化。目前我國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)不夠，一些地方政府認(rèn)為，公開(kāi)環(huán)境信息不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至社會(huì)的穩(wěn)定，于是盡量隱蔽當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息，即使公開(kāi)環(huán)境信息，也是不完全的，甚至是不真實(shí)的。

低碳經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)制度，其核心在于利益及分散的利益如何平衡。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度及環(huán)境保護(hù)的制度是在對(duì)各種利益進(jìn)行平衡的授權(quán)框架內(nèi)運(yùn)作的。低碳經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)建及內(nèi)容取決于利益平衡。證據(jù)表明，提供信息可以促使政治制衡方面的轉(zhuǎn)變，促使現(xiàn)實(shí)的決策發(fā)生變化。掌握大量的信息意味著取得更好的環(huán)境業(yè)績(jī)，并有利于低碳排放。根據(jù)世界銀行估計(jì)，世界上1445個(gè)城市中的人口受到了高濃度粉塵的侵襲，在這些城市中，對(duì)空氣污染進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)的不到2％，而向公眾報(bào)導(dǎo)污染狀況的甚至更少。一項(xiàng)有價(jià)值的假設(shè)是，對(duì)污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)并將信息公之于眾有助于改善城市的空氣質(zhì)量，而這與他們的收入水平無(wú)關(guān)。在歐洲，有助于公眾了解誰(shuí)受到侵害、誰(shuí)是肇事者的信息，對(duì)使制衡措施朝著有利于降低跨境污染方面發(fā)展起著重要的作用。有了信息，有了利益訴求，有了利益平衡的平臺(tái)（體制），相應(yīng)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑就會(huì)形成。在信息不對(duì)稱或信息嚴(yán)重缺乏的情況下，我們很難知道環(huán)境的真實(shí)情況，也不可能有效地平衡各方利益。我們?nèi)绻捞寂欧诺膩?lái)源和排放主體，并且知道其排放的數(shù)量，那么一方面政府可以根據(jù)有關(guān)規(guī)則和政策實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理，另一方面社會(huì)壓力和輿論的監(jiān)督也會(huì)對(duì)排放者產(chǎn)生重要影響。其實(shí)，現(xiàn)代技術(shù)可以對(duì)許多外部性實(shí)現(xiàn)測(cè)量，這樣可以通過(guò)制度創(chuàng)新使外部性內(nèi)在化。

執(zhí)行決定在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中非常重要，但實(shí)施起來(lái)也比較困難。政策有效執(zhí)行的前提是健全的程序和廣泛的參與。上面我們討論的收集信號(hào)、對(duì)利益進(jìn)行平衡以及實(shí)施決定這三大功能并不總是能夠非常清晰地相互區(qū)分，它們是相互聯(lián)系、相互制約、相互促進(jìn)的。正是低碳經(jīng)濟(jì)制度的這些功能有利于低碳經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和低碳技術(shù)的使用。只有低碳經(jīng)濟(jì)形成了，并且對(duì)低碳技術(shù)產(chǎn)生了需求，那么才會(huì)有低碳技術(shù)的使用。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排和政策會(huì)不斷增加，但相應(yīng)的執(zhí)行還難以跟上。誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、如何有效地執(zhí)行是低碳經(jīng)濟(jì)中制度安排和政策有效發(fā)揮作用最為關(guān)鍵的問(wèn)題。

[1] 本章主要內(nèi)容以《論發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的利益集團(tuán)與制度安排》一文發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》，2013年第2期。

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