五、在城市空間管理上，提高土地利用效率訴求明顯，加快盤活存量土地壓力加大

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)指出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”，“從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”^[10]。提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中土地問題是繞不過去的門檻。當前，國家在推進城鎮(zhèn)化過程中面臨土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政等難題，特別是對新增建設(shè)用地的剛性需求有增無減，土地利用的結(jié)構(gòu)性矛盾等尤為突出。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國各項建設(shè)用地擴展很快，年均占用耕地20萬至35萬公頃，利用粗放、浪費土地的情況十分嚴重。而城市用地效率低下的現(xiàn)象也同樣存在，目前城市中有5％是閑置土地。^[11]“供而未用”的閑置土地，在很多省份都存在。國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年5月31日，全國閑置土地3.55萬公頃，其中房地產(chǎn)閑置土地1.07萬公頃。^[12]在土地供需矛盾突出的局面下，這些閑置土地給城鎮(zhèn)化建設(shè)造成了巨大的資源浪費。而這一土地供需矛盾往往同習(xí)慣走外沿擴張，粗放利用的路子有關(guān)。閑置地長期存在的原因主要在兩方面：其一是部分企業(yè)企圖通過捂地的方式來實現(xiàn)土地溢價、增值；其二同政府監(jiān)管部門的監(jiān)管不力，或者說清理的舉措不及時有關(guān)。^[13]為此各地紛紛開始國土開發(fā)利用新模式與新實踐。如深圳市采取的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進入市場流通改革試點^[14]，重慶市的地票制度與“增減掛鉤”^[15]等，為土地管理制度改革提供了先行經(jīng)驗。