導論

“公共利益”問題集中展現了私人權利與公共權力之間的依存與緊張關系，透過這一概念，既可以看到私人權利與自由在一國受尊重的程度與方式，亦能夠窺知公共權力對社會生活的介入程度與途徑。這在以“社會主義市場經濟”為基本政治與經濟制度的中國，意味尤其深長：“社會主義”強調的是“公共利益”，“市場”則是個人追求自身利益的最佳場所。中國采行“社會主義市場經濟”制度迄今已有二十年，基本法律制度亦得以構建，因而，對于“公共利益”所扮演的角色，既不乏法律文本可供規范解釋，且存在大量法律實踐用以實證分析。

有關公共利益，中國既有研究主要是對概念的一般討論：什么是公共利益？如何劃定公共利益？由誰判斷公共利益？具有代表性的爭論大致包括：是以積極列舉還是消極排除的方式劃定公共利益，為公共利益之判斷提供實質標準，還是注重以正當程序來控制其運用；是由立法者以法律規則的方式統一界定公共利益，還是將此項權力委諸司法者；公法還是私法負有確定公共利益之任務；等等。這可概括為兩種思路：第一種是公共利益實體論思路，通過界定公共和利益的內涵和外延，將公共利益的本質特征確定下來，路徑是對“公共”與“利益”分別來探討。第二種是程序論思路。這一思路又有兩種方式：一是將“什么是‘公共利益’”的問題轉化為“究竟由誰來界定‘公共利益’”的問題；二是通過程序機制的完善來消解公共利益界定主體與受益主體之間的緊張關系。

所有這些討論固然有其意義，但局限性亦不容忽視：第一，比較偏重抽象定義式的概念界定，直面法律實踐的實證分析則較為少見，文本討論與法律實踐過于脫節。第二，關注的重點是公權力具體行使時的公共利益問題，而對于假公共利益之名建立的制度本身，則缺乏反思，如公有的土地制度、市場準入制度的嚴格管制與行業壁壘、公司的社會責任等。第三，絕大多數討論尚在“公—私”法分立的格局下展開，未能充分考慮到“公共利益”兼跨公法與私法領域的特性，更未能有效運用經濟學、社會學、政治學等鄰近學科提供的觀察方法，難以一針見血地指出問題之癥結所在。第四，對于“公共利益”“國家利益”“社會利益”“集體利益”等概念有所混淆，使得原本抽象的公共利益概念變得更加撲朔迷離，典型者如往往將國家利益等同于公共利益，而國家利益在表述時又容易被意識形態化。

為彌補上述缺陷，本書從規范解釋、土地征收制度比較研究與制度分析三個方面展開。其中，規范解釋主要運用法律教義學(Rechtsdogmatik)的方法，對中國制定法中的“公共利益”條款作出解釋；土地征收制度比較研究旨在對中、德、英國和中國香港在土地征收中如何界定公共利益進行比較；制度分析則選取市場自由及其管制、公司的社會責任、城市市容和環境衛生管理（簡稱“城管”）等運用“公共利益”手段最為典型的領域，對中國法律實踐中的私人自由與公共權力之消長關系進行實證分析。本書的研究方法是：

1.法律教義學研究。在法律適用時，體現于法律文本的“公共利益”條款是否以及如何能夠作為法律適用的依據，需要運用各種法律解釋方法予以闡明。

2.比較研究。隨著全球一體化的進程不斷加快，其他國家的理論與實踐對于中國社會的平穩轉型越來越具參考價值。比較研究能夠為觀察與分析中國現實提供必要的知識背景。比較研究的方法不僅集中運用于本課題的第一部分，亦將貫穿于其他各子課題的研究。用作比較分析的法律實踐與實證資料主要包括德國、英國、中國大陸、中國香港。

3.交叉學科分析。“公共利益”是法學各學科乃至社會科學各領域共享的概念，為了全面剖析它在中國法律實踐中所起的作用，本研究亦將嘗試突破學科界限，既打通公法與私法的分立格局，更借助經濟學、社會學、政治學等研究視角，綜合作出評判，以免陷于人為的學科藩籬而葉障其目。

全書分為三大部分，茲將各部分的內容先概括如下：