第三章
城市用地標準研究

第一節
現行城市用地標準利用狀況以及新要求

一、傳統用地標準的控制

（一）《城市用地分類與規劃建設用地標準》（1990）對建設用地的控制指標

根據《城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ137-90）》，人均城市建設用地分為4級，見表3-1。

新建城市的規劃人均建設用地指標宜在第Ⅲ級內確定；當城市的發展用地偏緊時，可在第Ⅱ級內確定。

現有城市的規劃人均建設用地指標，應根據現狀人均建設用地水平，按表3-2的規定確定。所采用的規劃人均建設用地指標應同時符合表中指標級別和允許調整幅度雙因子的限制要求，調整幅度是指規劃人均建設用地比現狀人均建設用地增加或減少的數值。

首都和經濟特區城市的規劃人均建設用地指標宜在第Ⅳ級內確定。當經濟特區城市的發展用地偏緊時，可在第Ⅲ級內確定。

另外，邊遠地區和少數民族地區中地多人少的城市，可根據實際情況確定規劃人均建設用地指標，但不得大于150.0 m²/人。

（二）《鎮規劃標準》（2007）對建設用地的控制指標

根據《鎮規劃標準（GB50188-2007）》，鎮人均建設用地指標分為4級，見表3-3。

新建鎮區的規劃人均建設用地指標應按上表中第二級確定；當地處現行國家標準《建筑氣候區劃標準（GB50178）》的I、Ⅶ建筑氣候區時，可按第三級確定；在各建筑氣候區內均不得采用第一、四級人均建設用地指標。

對現有的鎮區進行規劃時，其規劃人均建設用地指標應在現狀人均建設用地指標的基礎上，按表3-4規定的幅度進行調整。第四級用地指標可用于I、Ⅶ建筑氣候區的現有鎮區。

注：規劃調整幅度是指規劃人均建設用地指標對現狀人均建設用地指標的增減數值。地多人少的邊遠地區的鎮區，可根據所在省、自治區人民政府規定的建設用地指標確定。

（三）《村鎮規劃標準》（1993）對建設用地的控制指標

根據《村鎮規劃標準（GB50188-93）》，村鎮人均建設用地指標分為5級，見表3-5。

新建村鎮的規劃，其人均建設用地指標宜按表3-5中第三級確定；當發展用地偏緊時，可按第二級確定。

對已有的村鎮進行規劃時，其人均建設用地指標應以現狀建設用地的人均水平為基礎，根據人均建設用地指標級別和允許調整幅度確定，并應符合表3-6及本條各款的規定。

第一級用地指標可用于用地緊張地區的村莊，集鎮不得選用。

地多人少的邊遠地區的村鎮，應根據所在省、自治區政府規定的建設用地指標確定。

（四）各地執行中的農村宅基地標準

2007年5月1日之前，除了《村鎮規劃標準》對村莊建設用地進行控制之外，主要是各個地方自制的法規政策。在《村鎮規劃標準》被廢止后，地方性標準成為了目前指導鄉村規劃建設的主要指標。

全國各省、市、自治區農村戶均宅基地面積標準見表3-7。

縱觀表3-7，四川省、重慶市等山地省市，浙江省、廣東省、福建省等沿海省份的村莊戶均宅基地標準相對較小；而北部地區，如河北省、遼寧省、內蒙古、寧夏、新疆等地的村莊宅基地面積較大。

（五）啟示

對有關標準和政策分析，提供了如下啟示：靜態式的人均用地控制缺乏地域差異考慮似乎成為慣例，以各類標準的高限值為上限應具備可接受性。具體體現在下述幾方面：

（1）通過制定規劃人均建設用地標準對規劃建設用地整體規模進行控制，以人定地、規劃期末靜態式調控成為各類相關技術標準的習慣性思維。

如在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，首先，將人均建設用地標準分為4級，總體上為60～120 m²/人；其次，制定了針對現狀水平，允許調整的幅度，但允許調整幅度表在實際規劃工作中往往被忽視，導致大量出現人均建設用地現狀水平低而規劃末期高的情況。

（2）地域差異的揭示成為標準制定的重要因素，關鍵是如何找到帶有普適性的規律特征，這恰恰是巨大的挑戰。

我國各地實際情況、條件差異巨大，就常理而言是不宜進行一刀切的控制的。而從上述所有標準的控制指標中可以看出，對于地域差異的考慮均比較薄弱，雖有一些文字性的補充說明，然而不是強制性的指標，在實際的工作中可操作性較差。一般而論，地域差異大是對中國問題的基本共識，研究中國問題都會在這一領域進行思考，但對于一個全國使用的技術標準問題，能否找到針對微觀空間對象的普適性規律是關鍵，同樣也是極大的挑戰。倘若無法滿足普適性規律的要求，必須另辟蹊徑。

（3）在實際的規劃工作中，對于人均量的控制基本上采用的都是標準的上限（即不大于上限即可），有關指標的高限值應具備可接受性。

城市規劃建設用地標準的上限120 m²/人，在很大程度上起到了控制城市用地盲目擴張的作用。目前雖然有少數城市指標超過了這一標準，在節約集約用地這一大前提下，120 m²/人的城市人均用地指標是能夠被接受的。

《鎮規劃標準》中對于鎮人均建設用地指標的上限定為140 m²/人。由于鎮一級別小城鎮用地普遍較大城市人均用地更高，即城鎮規模越大，用地相對越集約，140 m²/人的標準還要在實踐中接受檢驗。

曾經執行的《村鎮規劃標準》中，對于村鎮人均建設用地的上限定為150 m²/人，許多地區的村莊規劃是以此為上限控制村莊規劃人均建設用地。

二、現行城市規劃建設用地標準問題分析

（一）城鄉割裂、著重調控城市建設用地的方式無助于促進建設用地整體的節約集約利用

1990版國標制定之時，正是《中華人民共和國城市規劃法》實施之際，它是以《城市規劃法》為依據出臺的，其針對的對象是城市用地，主要適用范圍在于城市的總體規劃工作和城市用地統計工作。因此，有關規劃建設用地標準實際是針對城市建設用地來制定的，并不覆蓋城市地域的整體，即不涉及鄉村建設用地的控制。由于客觀存在僅關注城市建設方面的需求，忽略城市所在區域整體建設規模的控制，忽視對鄉村建設用地的管控，無助于對建設用地整體的調控和利用效率提高的引導。

與鄉村建設用地對比，城市建設用地的利用效率明顯高出一籌，2005年人均鄉村建設用地為199.5 m²/人，人均城鎮建設用地為120.7 m²/人。特別是近些年，城鎮、鄉村非農建設占用農用地資源的勢頭依然迅猛，不加強對城鄉建設用地的整體控制，就很難達到節約集約利用土地的效果。

（二）忽視區域差異、注重期末靜態考量的用地控制標準導致在實踐中執行難度大

1990版國標對規劃城市建設用地標準設定采用在現狀基礎上分檔增減的方式，最高限一般控制在人均120 m²以內，而實踐中的普遍共識是規劃人均城市建設用地水平基本在100 m²左右。盡管上述標準的應用應在考慮現狀的人均城市建設用地水平差異的基礎上實施，但最終結果卻存在一刀切之嫌，在實際執行中往往難以被接受。

深究其間緣由，忽視區域差異、注重期末靜態考量是主要因素。一方面，我國幅員遼闊，地域差異顯著，總體上看，不論人均城鄉建設用地，還是人均城市建設用地水平存在小城市比大城市高的統計分布特征，但是，在同類分組中，卻受地形、社會經濟發展水平等多方面因素影響，依然存在巨大差異。例如，2005年在661個設市城市中，人均城鄉建設用地最小的普寧市只有人均59 m²，而最大的玉門市人均城鄉建設用地高達845 m²，后者竟超出14倍。另一方面，由于采用期末靜態指標的一刀切做法，對于部分現狀人均城市建設用地水平遠大于120 m²的城市，如新疆、內蒙古、東北三省的部分城市，希望規劃期末將人均城市建設用地控制到120 m²以內，只有采取各種非科學的技術手段才能達到。

由于存在一刀切的做法，1990版國標的實施可能引發和其他規劃標準的沖突。如《城市居住區規劃規范》中有建筑區劃，對日照間距有明確的要求，像北方城市由于日照間距要求高，對應的城市建設用地規模也相應大，在此情況下，不同技術標準之間容易產生沖突。同時，由于1990版國標在實際應用中，對現狀人均城市建設用地水平低于120 m²的城市，普遍采用規劃期末比現狀增加15 m²的做法，其結果不利于土地利用效率的整體提高，與現行政策目標不一致。

（三）城鄉空間邊界模糊、人口統計方式多樣導致用地標準較難真正落實

應用1990版國標來規劃和調控未來的城市建設用地規模，很重要的工作基礎是必須明確城市空間在哪里？與之對應的人口是什么？有多少？在這個基本問題上，一直未形成統一的認識，這也是導致對1990版國標有諸多質疑的原因之一。

關于城市空間實體的識別，迄今為止，我國城市與鄉村的邊界都未能形成共同認可的劃分辦法，不少學者對城鄉的劃分方法進行了研究。而在行政區劃管理方面，由于我國設立市和設立鎮方式的演變，導致現行的建制市或建制鎮行政轄區內包含了大量的農村地區，無法根據市鎮直接轄區的行政界線劃分城鄉。為此，為統計管理的需要，國家統計局多次變更城鄉劃分方法。1999年，國家統計局制定了《關于統計上劃分城鄉的規定（試行）》，對城區的判識采用市轄區的人口密度或者“城區建設已經延伸到的區域”作為標準。2006年4月，國家統計局又修訂了該標準，發布并實施了《關于統計上劃分城鄉的暫行規定》，將最小劃分單元統一為村（居）委會，取消了人口密度的指標，而是根據“城市公共設施、居住設施等連接到的其他居民委員會和村民委員會地域”作為城區的判識依據。由于城市空間概念模糊，所采用的城市空間范圍概念有近十種，包括市域、市區、規劃區、主城區、建成區、規劃建成區、中心區、中心城區等。

關于城市總體規劃涉及的人口口徑也是形式多樣。主要涉及：

（1）非農人口口徑。按照1990版國標第4.0.2條提出：“在計算建設用地標準時，人口計算范圍必須與用地范圍相一致，人口數量宜以非農業人口為準”。

（2）城市（鎮）建成區實際居住人口口徑。20世紀90年代以后，隨著人口在區域間的流動和遷移不斷增大，以非農業人口來確定城市（鎮）人口規模，與實際情況存在偏差，為此，建設部原城市規劃司于1999年下發建規函[1999]98號文件，將城市總體規劃工作中涉及的城市（鎮）人口定義為城市（鎮）建成區內實際居住人口作為城市（鎮）人口，包括非農人口、農業人口和暫住一年以上的非戶籍人口。

（3）“五普”人口口徑。按照“五普”的要求，涉及常住人口、城鎮人口不同概念。所謂常住人口，是指在特定時點（人口普查時指調查時點）在特定區域（人口普查時指調查區對應的鄉鎮、街道）居住半年以上的人口，即戶口登記地在本地且在本地居住半年以上的人口和居住在本地、戶口不在本地且已經離開戶口登記地半年以上的人口以及居住在本地、戶口待定人口。一般而言，與戶籍人口對應，可以采用如下公式：

而城鎮人口則是在統計常住人口基礎上，應用1999年國家統計局頒布的城鄉劃分標準來推算。具體情況為：1999年，國家統計局以[1999]114號文件下發《關于統計上劃分城鄉的規定》，其中，對于城鎮地區的確定主要考慮了人口密度因素，即規定：① 人口密度在1500人/km²及以上的市轄區行政區域；② 人口密度不足1500人/km²的市轄區政府駐地，區轄其他街道辦事處地域以及城區建設已經延伸到的周邊建制鎮（鄉）的全部行政區域；③ 不設區市政府駐地和市轄其他街道辦事處地域以及城區建設已經延伸到的周邊建制鎮（鄉）的全部行政區域。該文件將鎮區范圍規定為：鎮政府駐地和鎮轄的其他居委會地域以及城區建設已經延伸到的周邊村委會地域。上述規定范圍外的地域為鄉村地區。在城鎮地區統計到的常住人口都為城鎮人口。

由于城市總體規劃實踐工作中，往往涉及城鎮化水平的分析和預測，區域人口基數口徑的變化直接影響對城市（鎮）人口、中心城市人口規模的判斷。特別是“五普”口徑作為正式公布統計數據的官方口徑，其出臺對1990版國標的規劃建設用地標準實施帶來了顯著的影響。

由于城市空間范圍、城市人口口徑的不確定，導致1990版國標在實際應用時，往往出現基礎支撐不足的情形，標準執行容易產生偏差，無法真正落到實處。

三、啟示

（一）強調對城、鄉建設用地的整體管控

我國于21世紀提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的理念，標志著我國開始從強調經濟增長的發展模式轉變為綜合發展的模式，這種發展模式重視可持續發展和人本發展，是符合我國當前國情的。為了貫徹落實科學發展觀，大力推進社會主義經濟、政治、文化、社會的全面發展，就要努力做到“五個統籌”，這其中就包括城鄉統籌。在建設用地標準方面，如前所述，城鄉割裂、著重調控城市建設用地的用地標準忽略了城市所在區域整體建設規模的控制，忽視了對鄉村建設用地的管控，造成了鄉村建設用地的過高水平和過猛發展。不加強對城、鄉建設用地的整體管理和控制，就很難達到節約集約利用土地的效果。

（二）注重用地標準的區域差別化指導

人多地少、區域差異大是中國的基本國情。規劃建設用地標準的修訂不能脫離這一基本條件，注重區域差別化指導是必須考慮的因素。而其間的關鍵和難點在于：如何選擇合適的指標簡化地表征區域差異問題？在過去眾多研究中，可供選擇的因素和組合方式都很多，如氣候地域分組、人口規模分組、地形條件分組、人口城鎮化水平分組等，本次研究中都會予以探討。

（三）注重用地標準的政策性和可接受性

規劃建設用地標準是《城鄉規劃法》法律體系的重要技術支撐，也是相應法律法規的重要組成部分。因此，開展規劃建設用地標準的修訂，應體現標準的政策性，注重標準的可接受性。具體而言，標準應能和現行的法律法規相銜接，能和現行的相關技術標準進行有機的協調，能便于被標準的執行者所接受。如與地方現行法律協調、延續必要的人地關系來制定標準的思路。又比如，針對各城市現狀人均用地水平之間小則幾十、大則幾百的巨大差異，在制定用地標準時就應注意將存量用地和新增用地區別對待，以增加控制總量用地的可行性。