山東省推進新型城鎮化建設案例

山東省城鎮化基礎扎實、發展均衡、特色鮮明，其中，本地城鎮化和就地就近城鎮化是最大的特點。國家發展改革委赴山東調研，實地考察相關縣市在小城市培育、特色鎮發展、產城融合、人口市民化等方面的主要做法。有關情況如下。

一、主要做法

近年來，山東省從本地實際出發，因地制宜、突出特色，以培育發展小城市、特色鎮、農村新型社區為抓手，以產城融合為支撐，努力補齊城鎮體系、基礎設施和公共服務短板，促進人口集聚和產業集中，取得了較好成效。

（一）積極培育小城市，完善城鎮規模結構。青島市選定膠州市李哥莊鎮等5個產業基礎和人口集中度較好的鎮開展小城市培育試點，通過擴權強鎮改革，承接市縣級下放審批權限180 多項；通過財政獎補和返還、土地指標切塊下達等舉措，強化試點鎮要素保障。5個試點鎮平均建成區面積達到19.8平方公里，建成區人口達8.7萬人，初步具備了小城市的經濟規模和形態。

（二）加快特色鎮發展，打造創業創新平臺。借鑒浙江發展特色小鎮的經驗，青島市從自身地域文化與資源特色出發，打破鎮域邊界，在西海岸規劃建設了12個特色小鎮。海青鎮以“江北綠茶古鎮、美麗幸福海青”為定位，大力發展特色茶業及相關的旅游業，撬動社會資本投資近20 億元。張家樓鎮以“油畫名鎮、藍莓之鄉”為主題，推進生態旅游和文化項目建設，實現文化旅游產業的快速發展。

（三）因地制宜推進“兩區同建”，打造農村人口就地城鎮化平臺。德州市以新型農村社區建設為抓手，因地制宜地采取政府主導、小城鎮自建、企業社區聯建、整村遷建、自拆自建滾動發展等模式，同步推進農村新型社區建設和產業園區建設，目前已建成或在建社區420個，35萬農戶搬入新居，45萬農民實現在家門口就業。

（四）深化農村土地制度改革，提升土地資源利用效率。2014年以來，武城縣農村綜合產權交易中心創新“交易—鑒證—抵押”為一體的農地融資模式，實現農村承包土地經營權、林權等四類產權規范交易，累計交易土地243宗、2.3萬畝，合同金額2.1億元，惠及農戶5000余戶。武城縣選取11個村莊開展自愿有償退出宅基地試點，有效盤活了村莊閑置宅基地，支持了城鎮建設和發展。

（五）促進企業集聚和創新發展，提高城鎮化可持續發展能力。東營市引導支持山東科瑞集團在全球范圍內整合資源、集聚人才，鼓勵其發展成為集裝備制造、技術服務、工程承包“三位一體”的綜合性國際化企業集團，該企業年銷售收入超過100億元，進出口總額超過10億美元，從業人員由創業之初的不足100人增加到8000余人。武城縣魯權屯鎮以當地民營企業為龍頭，集聚玻璃鋼、中央空調生產企業1126家，吸引8萬余人就業，極大地增強了城鎮人口集聚能力。

（六）加強基礎設施和公共服務設施建設，補齊鎮村發展短板。德州市在新型農村社區建設過程中引入城市社區建設理念，目前已建成入住的315個社區中，80%實現“五化八通八有”（硬化、綠化、亮化、美化、凈化；通水、通電、通暖、通氣、通油路、通電話、通寬帶網、通有線電視；有幼兒園、有小學、有敬老院、有衛生室、有警務室、有超市、有中心廣場、有社區服務中心）。武城縣著力補齊城鎮優質中小學校資源，開工建設兩所可容納6000余名學生的寄宿制學校，為促進農民就近城鎮化和化解房地產多余庫存創造條件。

（七）深入推進PPP合作，提高公共資金使用效率。東營港疏港鐵路全長124公里，投資總額62億元，在規劃建設過程中，東營市創新中央資金支持項目的建設投資模式，由東營市地方鐵路有限公司與投資人按3∶7的股權比例合資成立項目公司，采取“投資、建設施工、運營維護管理一體化+用戶付費和財政可行性缺口補助”的運作方式建設運營，項目公司享有特許經營期30年。該項目的實施運營對深化交通投融資體制改革，形成多渠道、多層次、多元化的協同發展格局具有借鑒意義。

二、有益啟示

（一）統籌規劃農業轉移人口市民化的空間載體是前提。山東省人口基數大、農民數量多，科學編制基于人口流向的城鎮體系規劃、平衡好城鎮人口在大中小城市和小城鎮的合理分布，顯得尤為重要。山東強調就地就近城鎮化，是基于對本地城鎮化發展現狀和傳統文化因素等做出的判斷，但農業轉移人口無論是在本區域的城鎮，還是在新建的農村新型社區就業和落戶定居，都必須充分考慮人口流動趨勢和演變規律，算清人口分布的大賬，避免若干年后出現“空心城”“空心鎮”“空心社區”。

（二）促進城鎮發展和產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一是關鍵。山東省堅持以產促城、依城興產、產城融合、城鄉一體，推進產業、城鎮和人口良性互動、協調發展的做法，“人口跟隨就業走、就業跟隨產業走”，符合推進新型城鎮化建設的方向，重點是要進一步調整優化城鎮產業布局和結構，加快培育新經濟、推動形成新動能，避免傳統產能過剩淘汰影響城鎮就業容量。當前尤其要注重營造良好就業創業環境，激發市場活力和企業創新能力，特別是激發民間投資的活力。

（三）推進體制機制創新是保障。當前，涉及“人”“地”“錢”“房”等領域的體制改革不到位，不僅影響著全要素生產率的提升，更影響著新型城鎮化巨大內需潛力的釋放。山東武城農村綜合產權交易中心在農地融資模式上的突破、李家戶鎮在農村宅基地有償退出模式上的探索、東營市PPP建設投資模式上的創新等，為新型城鎮化體制機制創新積累了經驗。下一步，新型城鎮化試點地區還要在建立人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、創新設市設區模式等制約新型城鎮化整體突破的關鍵問題上加大探索力度，力爭盡快實現突破。

三、政策建議

（一）深化體制機制創新，加快推進特大鎮撤鎮設市。加快啟動設市工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，彌補城鎮體系的短板。在全國范圍內，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，同步推進戶籍制度、財稅體制、投融資體制、土地制度等配套改革。

（二）創新城鎮管理模式，切實提高行政效率。探索城市新型管理模式，降低行政成本。創新城鎮公共服務供給機制和服務方式，充分利用社會力量，增強多層次供給能力，滿足多樣化需求。推廣“互聯網+”政務服務，積極打造行政審批、公共資源交易、便民服務等綜合服務平臺，切實提高城鎮政府行政效率。

（三）建設美麗宜居小城鎮，努力提升城鎮發展品質。因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，以打造具有特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的地域文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制為目標，采取“創建制”的方式，開展第三批國家新型城鎮化綜合試點，并出臺建設美麗宜居小城鎮的指導意見。

（四）打造產業升級平臺，夯實城鎮發展基礎。統籌城鎮生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合，在集聚產業的同時集聚人口，防止新城新區“空心化”。圍繞城市居住區、小城鎮、新型創新空間，推進多層次的產城融合，創造宜居宜業的條件，為城市、社區或者其他空間注入更多產業活力、發展動力。

（五）補齊基礎設施和公共服務短板，提升城鎮綜合承載能力。圍繞城鎮建設短板，加快完善市政基礎設施，大力推進棚戶區、城中村和危房改造；加快綜合交通網絡建設和換乘樞紐、停車場等建設，推廣多式聯運，推進交通物流融合發展；加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。同時，要加強城鎮霧霾、污水、垃圾治理，實施生態廊道建設和生態系統修復工程。

（六）充分激發市場活力，推動城鎮管理模式轉變。持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，為各類創新主體“松綁減負”“清障搭臺”。加快建立公平競爭保障機制，完善市場規則，實行統一的市場準入，讓生產要素向優勢企業集中。進一步優化企業發展環境，激發企業家精神，減少對市場行為和微觀市場主體的干預，依法保護企業家財產權和創新收益。