- 行政事業單位內部控制體系建設全流程操作指南：規范講解+流程分解+操作實務+案例解析
- 李素鵬
- 3738字
- 2020-09-08 17:20:55
第二節 行政事業單位內部控制監管要求“123”
一、“一法二定三指引”概述
risk-doctor長期致力于企業和行政事業單位內部控制的理論研究和實踐探索，為方便行政事業單位了解相關法規和監管要求，risk-doctor把行政事業單位內部控制的相關監管要求歸納為“監管要求123”即“一法二定三指引”。
“一法”指《中華人民共和國會計法》（2017修訂），這是行政事業單位經濟活動內部控制的基礎。
“二定”指：
2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》；
2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。
這兩個“決定”是行政事業單位內部控制的核心和政策來源，行政事業單位內部控制是兩個“決定”落地的有效方法和具體體現。
“三指引”指：
《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），以下簡稱《內控規范》；
《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），以下簡稱《指導意見》；
《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號），以下簡稱《報告制度》。
這三個指引是對行政事業單位開展內部控制工作的具體要求和指南，行政事業單位在開展內部控制工作時，需要嚴格遵守。
上述“一法二定三指引”可用圖1-1表示它們之間的關系。
圖1-1 行政事業單位內部控制的監管要求體系
二、“一法”簡介
“一法”指的是《中華人民共和國會計法》（2017修訂）?！稌嫹ā芬蟾鲉挝粦斀?、健全本單位內部會計監督制度，并且最終落實在單位的內部控制體系建設中。
2019年10月，財政部發布了《中華人民共和國會計法修訂草案（征求意見稿）》，其中規定：“單位應當加強內部會計監督，通過內部控制、內部審計等手段，確保會計憑證、我會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料真實、完整。”其對“單位建立與實施內部控制”提出了明確要求，并將“內部控制是否符合本法和國家統一的會計制度的規定”作為財政部門對單位實施監督的重要內容。
三、“二定”簡介
（一）黨的十八屆四中全會的決定
2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中，第三部分第五條如下所述。
三、深入推進依法行政，加快建設法治政府
（五）強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。
加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。
完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。
其中的“三分一輪一流程”（分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制），為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。
（二）黨的十九屆四中全會的決定
2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中第十四條如下所述。
十四、堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。
（一）健全黨和國家監督制度。完善黨內監督體系，落實各級黨組織監督責任，保障黨員監督權利。重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對“一把手”監督和同級監督難題。強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。深化紀檢監察體制改革，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化。完善派駐監督體制機制。推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。
（二）完善權力配置和運行制約機制。堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約。堅持權責透明，推動用權公開，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制。堅持權責統一，盯緊權力運行各個環節，完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制，壓減權力設租尋租空間。
（三）構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。
四、“三指引”簡介
三個指引是行政事業單位開展內部控制工作的具體要求和指南，主要內容如下所述。
（一）《內控規范》
《內控規范》于2012年發布，共六十五條，自2014年1月1日起正式施行，詳細內容見本書附錄一。該規范是行政事業單位開展內部控制工作的最基本依據。除“總則”和“附則”外，《內控規范》主要包括以下內容：
（1）風險評估和控制方法；
（2）單位層面內部控制；
（3）業務層面內部控制；
（4）評價與監督。
其中，單位層面內部控制包括：單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作；單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離；單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制；重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定；單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督；單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期；不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。本書將在第三章對單位層面的內部控制進行詳細描述。
業務層面的內部控制包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產管理、建設項目控制、合同控制等。本書將在第四章進行詳細描述。
（二）《指導意見》
自《內控規范》發布實施以來，各行政事業單位積極推進內部控制建設，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。為此，財政部于2015年底發布了《指導意見》，詳細內容見本書附錄二。
該《指導意見》明確了行政事業單位內部控制建設的總體要求、主要任務和保障措施，為行政事業單位內部控制工作指明了方向。
1.內部控制的總體目標
內部控制的總體目標是以單位全面執行《內控規范》為抓手，以規范單位經濟和業務活動有序運行為主線，以內部控制量化評價為導向，以信息系統為支撐，突出規范重點領域、關鍵崗位的經濟和業務活動運行流程、制約措施，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。
2.內部控制的主要任務
內部控制的主要任務包括以下四個方面。
（1）健全內部控制體系，強化內部流程控制；
（2）加強內部權力制衡，規范內部權力運行；
（3）建立內部控制報告制度，促進內部控制信息公開；
（4）加強監督檢查工作，加大考評問責力度。
3.內部控制的保障措施
內部控制的保障措施包括以下四個方面：
（1）加強組織領導；
（2）抓好貫徹落實；
（3）強化督導檢查；
（4）深入宣傳教育。
《指導意見》提出進一步推進行政事業單位內部控制建設的四項基本原則、四項主要任務和四項保障措施，同時提出，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行。全面推進行政事業單位內部控制建設，不僅可以規范行政事業單位內部經濟活動，而且可以強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，建立健全科學高效的制約和監督體系，從而促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。
（三）《報告制度》
《報告制度》共八章二十九條，從2017年3月1日開始施行。《報告制度》的具體內容詳見本書附錄三。
內部控制報告，是指行政事業單位在年度終了，結合本單位實際情況，依據《指導意見》和《內控規范》，按照《報告制度》規定編制的能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。
《報告制度》明確了內部控制報告編報工作的組織、編制、報送，以及報告的使用和監督檢查。《報告制度》是剛性要求，行政事業單位應嚴格遵照執行，按要求編制并及時提交。