上篇 1949—1977年新中國統(tǒng)計制度的建立

第一章 統(tǒng)計機構(gòu)的建立與發(fā)展

第一節(jié) 政府統(tǒng)計機構(gòu)的萌芽（1949—1953年）

一、新中國統(tǒng)計機構(gòu)的雛形

新中國成立后，為了恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的經(jīng)濟，政府開始著手對國民經(jīng)濟的恢復(fù)工作。這一時期在歷史上被稱為國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，其時間跨度一般被認(rèn)為是從1949年到1952年年底。新中國成立初期，全國集中統(tǒng)一的政府統(tǒng)計部門尚未成立。統(tǒng)計工作更多的是以各部門或各地區(qū)各自開展的形式開展。其中，比較典型的有中央財經(jīng)委計劃局的統(tǒng)計處、文化教育委員會下設(shè)的統(tǒng)計局和東北人民政府統(tǒng)計局。

為了開展經(jīng)濟恢復(fù)工作，1949年7月21日國家政府政務(wù)院設(shè)立了中央財經(jīng)委員會（以下簡稱中財委），以開展經(jīng)濟恢復(fù)的相關(guān)工作。中財委下設(shè)的6局1處中的計劃局又下設(shè)8處：重工處、輕工處、農(nóng)業(yè)處、物資處、交通處、財經(jīng)處、綜合處、統(tǒng)計處。其中，統(tǒng)計處第一任處長為狄超白，最開始全處工作人員僅有20來人，主要開展關(guān)于經(jīng)濟方面的一些粗略的統(tǒng)計工作，而后改名為統(tǒng)計總處，這是其后國家統(tǒng)計局成立的基礎(chǔ)。

1950年年初，政務(wù)院文化教育委員會設(shè)立了統(tǒng)計處，負(fù)責(zé)整理收集文教、衛(wèi)生統(tǒng)計資料，指導(dǎo)協(xié)調(diào)有關(guān)各部的統(tǒng)計部門制定了文教衛(wèi)生統(tǒng)計的報表制度，搜集了新中國成立以后有關(guān)文化、出版、教育、衛(wèi)生事業(yè)的統(tǒng)計資料并對其整合。而后，文化教育委員會所屬文化部、出版總署、教育部以及衛(wèi)生部也都相繼成立了統(tǒng)計部門。

總的來說，新中國成立后，根據(jù)恢復(fù)國民經(jīng)濟以及推動社會主義建設(shè)發(fā)展的需要，中央以及各個地區(qū)的很多部門，就像財經(jīng)委或者文化教育委員會一樣陸續(xù)設(shè)立了相關(guān)的統(tǒng)計機構(gòu)，開展了與自己部門切身相關(guān)的大量的統(tǒng)計調(diào)查工作。但由于缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，不同地區(qū)、不同部門的統(tǒng)計機構(gòu)大多獨自開展統(tǒng)計工作，統(tǒng)計的內(nèi)容也由各部門自行確定，因此存在統(tǒng)計內(nèi)容重復(fù)且統(tǒng)計內(nèi)容、時間、指標(biāo)、內(nèi)涵互不銜接的情況，缺乏必要的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

1950年4月10日東北人民政府提出《關(guān)于加強統(tǒng)計工作的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》指出：

（1）成立東北人民政府統(tǒng)計局，并任命王思華為東北人民政府統(tǒng)計局局長（王思華是我國統(tǒng)計工作的探索者，為我國統(tǒng)計工作的開展做出了巨大的貢獻，其后擔(dān)任過國家統(tǒng)計局局長）。

（2）統(tǒng)計局直屬東北人民政府，同時受東北人民政府和人民經(jīng)濟計劃委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)計局局長應(yīng)為計劃委員會常委之一。

（3）各省市政府應(yīng)立即組織成立統(tǒng)計局，業(yè)務(wù)上受東北人民政府統(tǒng)計局的指導(dǎo)。

（4）各部局、各機關(guān)的統(tǒng)計部門（處、室或科），除受各該部局各機關(guān)首長的領(lǐng)導(dǎo)外，同時業(yè)務(wù)上受東北人民政府統(tǒng)計局的指導(dǎo)。

（5）統(tǒng)計局必須按照人民經(jīng)濟計劃委員會所同意的表格及調(diào)查項目進行統(tǒng)計工作，并在規(guī)定時間提供各種統(tǒng)計資料。各部局各機關(guān)企業(yè)必須在規(guī)定時間向統(tǒng)計局提供各種統(tǒng)計資料。

（6）責(zé)成統(tǒng)計局協(xié)同各部局在3個月內(nèi)對各部局現(xiàn)行的各種統(tǒng)計報告表格加以審查，并向東北人民政府提出關(guān)于健全東北調(diào)查統(tǒng)計報告制度的方案。

（7）東北人民政府統(tǒng)計局必須根據(jù)東北人民政府的指示，指導(dǎo)東北境內(nèi)的調(diào)查統(tǒng)計工作。各省市、各部局、各機關(guān)、各企業(yè)必須遵守東北人民政府統(tǒng)計局關(guān)于調(diào)查統(tǒng)計報告工作方面的規(guī)定。

（8）責(zé)成統(tǒng)計局檢查與糾正亂發(fā)調(diào)查表格的現(xiàn)象。

《決定》不僅對東北的統(tǒng)計工作開展具有十分重大的意義，同時也對我國以后的統(tǒng)計機構(gòu)組織形式產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。從東北自身的角度來說，它促使東北的統(tǒng)計工作由分散走向統(tǒng)一，為東北的經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的工作支持。從國家的角度來說，其為我國建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計工作管理制度提供了經(jīng)驗。

總的來說，在國家統(tǒng)計局成立之前，出于恢復(fù)國民經(jīng)濟以及推動社會主義發(fā)展的需要，中央以及各個地區(qū)的很多部門，像財經(jīng)委或者文化教育委員會一樣陸續(xù)設(shè)立了相關(guān)的統(tǒng)計機構(gòu)，開展了與自己部門切身相關(guān)的大量統(tǒng)計調(diào)查工作。但由于不同地區(qū)、不同部門的統(tǒng)計機構(gòu)大多獨自開展統(tǒng)計工作，存在著統(tǒng)計內(nèi)容重復(fù)，統(tǒng)計時間、指標(biāo)、內(nèi)涵互不銜接的情況，缺乏必要的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。東北統(tǒng)計局的成立，對東北各省市的統(tǒng)計工作進行了統(tǒng)一的部署與指導(dǎo)，其開展統(tǒng)計工作的先進經(jīng)驗為其他地區(qū)開展統(tǒng)計工作以及建立統(tǒng)計機構(gòu)提供了范本。

二、國家統(tǒng)計局的建立

隨著國民經(jīng)濟恢復(fù)工作的開展，我國經(jīng)濟逐漸走出了困境，國民經(jīng)濟恢復(fù)任務(wù)即將完成，社會主義改造以及社會主義工業(yè)化被提上了議程，這時急需全面真實反映我國真實國情國力的統(tǒng)計資料。但由于各個地區(qū)、各個部門的統(tǒng)計工作分散且混亂，顯然無法滿足社會主義改造與工業(yè)化的需要。因此統(tǒng)計工作開展水平低的情況亟待解決，同時我國的統(tǒng)計機構(gòu)的組織形式也必須加以明確。

中財委在1951年7月16日到20日期間召開了全國財經(jīng)統(tǒng)計會議（后來被稱作“第一屆全國統(tǒng)計工作會議”）。時任中財委副主任的李富春在會議中指出，必須根據(jù)經(jīng)濟情況和各個地區(qū)自身的不同情況，有重點地建立統(tǒng)計機構(gòu)，防止形式主義和平均主義。同時，因為我國是社會主義國家，應(yīng)該建立用馬列主義武裝的社會主義統(tǒng)計工作方法，社會主義國家的統(tǒng)計工作開展在結(jié)合本身的國情外很大程度上也要借鑒當(dāng)時的社會主義國家先驅(qū)蘇聯(lián)的做法。所以會上也達(dá)成了我國統(tǒng)計工作的開展應(yīng)該向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，并與我國的國情相結(jié)合的共識。會議中，蘇聯(lián)專家葉諾夫?qū)y(tǒng)計機構(gòu)的組織形式提出了建議，指出應(yīng)從企業(yè)到部門、從地方到中央建立統(tǒng)計機構(gòu)，且上級統(tǒng)計機構(gòu)對下級統(tǒng)計機構(gòu)行使部分領(lǐng)導(dǎo)職能（不僅是指示以及幫助，還要檢查監(jiān)督）。同時，為了推廣東北統(tǒng)計工作的先進經(jīng)驗，時任東北統(tǒng)計局局長王思華提出了建立國家統(tǒng)計局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各地區(qū)以及各個部門統(tǒng)計工作的建議。最后，會議通過了《關(guān)于建立財經(jīng)系統(tǒng)各級統(tǒng)計機構(gòu)的決定》。國家統(tǒng)計局和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這兩個概念在此會議中被首次提及。

1952年下半年，國民經(jīng)濟恢復(fù)工作基本完成，國民經(jīng)濟情況有所好轉(zhuǎn)。中共中央在這一年提出了過渡時期總路線。該路線明確了社會主義工業(yè)化與社會主義改造是下一階段我國經(jīng)濟發(fā)展的兩大任務(wù)。實現(xiàn)這兩大任務(wù)離不開能夠及時準(zhǔn)確地反映我國真實國情的統(tǒng)計資料，而原先的各地區(qū)各部門獨自設(shè)立統(tǒng)計機構(gòu)的組織體制并不能滿足在下一個時期主要任務(wù)開展的要求。社會主義改造以及社會主義工業(yè)化離不開統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督的統(tǒng)計機構(gòu)管理制度以及在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立的統(tǒng)計機構(gòu)的支持。

1952年8月，結(jié)合時代背景以及我國當(dāng)時的具體國情，中央人民政府第十七次全體會議一致通過了《關(guān)于調(diào)整中央人民政府機構(gòu)的決議》和《關(guān)于調(diào)整地方人民政府機構(gòu)的決議》，這兩項決議提出要以原來的中央人民政府委員會下的統(tǒng)計總處（即原財經(jīng)委計劃局的統(tǒng)計總處）為基礎(chǔ)，成立中央人民政府國家統(tǒng)計局（1954年11月8日更名為“中華人民共和國國家統(tǒng)計局”，并成為國務(wù)院設(shè)立的20個直屬機構(gòu)之一）。薛暮橋任第一屆國家統(tǒng)計局局長。以上決議提出之后，經(jīng)過兩個月的籌備，到1952年10月，國家統(tǒng)計局正式開始辦公，這也宣告我國統(tǒng)計工作的開展從此有了統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。為了迎接社會主義工業(yè)化以及社會主義改造，國家統(tǒng)計局主要開展了兩項工作，分別是：

（1）進行了工業(yè)總產(chǎn)值和勞動就業(yè)兩項調(diào)查以及核對抗日戰(zhàn)爭前工農(nóng)業(yè)比重的資料。全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值調(diào)查以及勞動就業(yè)調(diào)查是認(rèn)識當(dāng)時我國國情的最為重要的兩項工作。這兩項統(tǒng)計調(diào)查所取得的資料，成為總結(jié)國民經(jīng)濟恢復(fù)以及開展社會主義改造和制訂第一個五年計劃的重要依據(jù)。該項工作于1954年12月完成。

（2）召開了第二屆全國統(tǒng)計工作會議，商討國家統(tǒng)計局成立之后，在“一化三改”的時代大背景下，統(tǒng)計工作應(yīng)該如何開展。1952年12月，國家統(tǒng)計局在北京召開了第二屆全國統(tǒng)計工作會議，時任局長薛暮橋做了《配合大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，建立科學(xué)的統(tǒng)計制度》的總結(jié)報告。同時，會議上時任中央人民政府副主席朱德提出：既然計劃工作是全國統(tǒng)一的，那么統(tǒng)計工作也必須全國統(tǒng)一，統(tǒng)計的管理體制也應(yīng)該是全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的。這就表明了當(dāng)時我國的經(jīng)濟發(fā)展需要能夠“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計管理制度的支持。最后會上達(dá)成了開展統(tǒng)計工作，必須結(jié)合中國的具體情況，同時也要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的先進統(tǒng)計工作經(jīng)驗，在中央領(lǐng)導(dǎo)下建立一套系統(tǒng)的統(tǒng)計制度以及科學(xué)地建立相應(yīng)的社會機構(gòu)的共識。這也說明各個地方建立統(tǒng)一的統(tǒng)計機構(gòu)迫在眉睫。

三、中央以及地方統(tǒng)計機構(gòu)的充實

（一）充實統(tǒng)計機構(gòu)的決定

為了解決當(dāng)時我國統(tǒng)計工作混亂分散的問題，國家統(tǒng)計局開始在中央以及全國各地充實相關(guān)的統(tǒng)計機構(gòu)。1952年12月，第二屆全國統(tǒng)計工作會議在北京召開，時任中央人民政府副主席朱德和時任國家統(tǒng)計局局長薛暮橋同時強調(diào)了建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計機構(gòu)管理制度的重要意義，同月《人民日報》發(fā)表社論《建立全國統(tǒng)一的統(tǒng)計工作》，也傳達(dá)了類似的觀點。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計管理體制離不開足夠的統(tǒng)計機構(gòu)的支持，顯然當(dāng)時的統(tǒng)計機構(gòu)狀況無法滿足“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)計管理制度的需要。在第二屆國家統(tǒng)計會議召開一個月后，政務(wù)院便提出《關(guān)于充實統(tǒng)計機構(gòu)加強統(tǒng)計工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》指出了我國統(tǒng)計機構(gòu)當(dāng)時的狀態(tài)：盡管國家統(tǒng)計局已經(jīng)建立，大區(qū)、各省、各市人民政府以及其他部門也已開始了一些初步的統(tǒng)計工作，但是統(tǒng)計機構(gòu)仍然不完善；統(tǒng)計機構(gòu)組織形式雖然有了雛形，但是還未正式建立；統(tǒng)計調(diào)查缺乏科學(xué)集中的指導(dǎo)，仍然沒有完全從混亂的狀況中走出來，而該《決定》的提出也正是為了解決這些問題。該《決定》關(guān)于我國統(tǒng)計機構(gòu)設(shè)置以及統(tǒng)計管理體制的主要內(nèi)容如下：

（1）國家統(tǒng)計局為全國統(tǒng)計工作的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，所有財政、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生及社會情況等基本統(tǒng)計工作均由國家統(tǒng)計局負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。

（2）各級政府部門必須迅速建立并充實統(tǒng)計機構(gòu)，配備必要數(shù)量的統(tǒng)計干部，加強統(tǒng)計工作，并按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)一規(guī)定開展統(tǒng)計工作。

（3）迅速配備必要的干部充實統(tǒng)計機構(gòu)，同時制訂培養(yǎng)專業(yè)統(tǒng)計干部的計劃，抓緊執(zhí)行；保證統(tǒng)計工作人員的專業(yè)化和政治上的純潔性。

該《決定》再次表明了國家統(tǒng)計局在統(tǒng)計工作中的地位，即在業(yè)務(wù)上對其他統(tǒng)計部門進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時各個地方政府也要開始著手建立自身的統(tǒng)計機構(gòu)，并且配備必要的人才。綜上，該《決定》的目的是建立我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計管理體制。

（二）中央部門統(tǒng)計機構(gòu)的充實

為了配合《關(guān)于充實統(tǒng)計機構(gòu)加強統(tǒng)計工作的決定》的實施，1953年1月12日，也就是在《決定》發(fā)布的4天后，國家統(tǒng)計局發(fā)布了《關(guān)于中央各部、行、署的統(tǒng)計機構(gòu)問題的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》的主要內(nèi)容有：

（1）中央各部、署、行，除鐵道部設(shè)統(tǒng)計局、若干統(tǒng)計工作特別少的部門可設(shè)統(tǒng)計科外，各工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、交通等財經(jīng)部門可視工作需要設(shè)綜合統(tǒng)計處，或在計劃局（司）設(shè)一副職專管統(tǒng)計工作（其下按工作需要分設(shè)若干統(tǒng)計科）。

（2）文委及政府各部門也很有必要設(shè)立統(tǒng)計機構(gòu)，可視工作需要設(shè)立統(tǒng)計處或科。

《意見》要求中央各個有統(tǒng)計需要的部門均設(shè)立相關(guān)的統(tǒng)計機構(gòu)，同時也為中央各個部門設(shè)立相應(yīng)的統(tǒng)計機構(gòu)提供了相應(yīng)的指南。在《意見》的指導(dǎo)下，1953年4月23日，中財委發(fā)布了《關(guān)于充實中央財經(jīng)各部統(tǒng)計機構(gòu)的通知》，要求中央財經(jīng)各個部門必須于該年的第二季度內(nèi)抽調(diào)一部分人才來充實各級統(tǒng)計機構(gòu)，并加強對統(tǒng)計工作的指導(dǎo)。燃料工業(yè)部、郵電部等其他重要的中央部門緊跟著中財委的步伐也陸續(xù)充實了自身的統(tǒng)計機構(gòu)。1953年之后，中央各個部門的統(tǒng)計機構(gòu)基本上都得到了較好的充實，逐漸在中央各部門確立起了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計機構(gòu)組織形式，為我國工業(yè)統(tǒng)計的進一步開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）地方統(tǒng)計機構(gòu)的陸續(xù)成立

在政務(wù)院于1953年1月8日發(fā)布《關(guān)于充實統(tǒng)計機構(gòu)加強統(tǒng)計工作的決定》（以下簡稱《決定》）之后，不僅僅是中央的各個部門開始陸續(xù)充實自身的統(tǒng)計機構(gòu)，全國各地地方政府也陸續(xù)成立統(tǒng)計機構(gòu)。值得注意的是，如前文所說，在《決定》發(fā)布之前，東北人民政府作為我國統(tǒng)計事業(yè)統(tǒng)一開展的先鋒，于1950年4月就已經(jīng)成立了隸屬于東北人民政府的統(tǒng)計局。同樣的，1952年12月，內(nèi)蒙古自治區(qū)也建立了地方統(tǒng)計局。但是，除個別的省份，我國地方政府大面積成立隸屬于自身的地方統(tǒng)計局還是在《決定》發(fā)布之后開始的。

從1953年1月30日北京市政府積極響應(yīng)政務(wù)院發(fā)布的《決定》成立北京市統(tǒng)計局，到1953年7月甘肅省統(tǒng)計局成立，這一段時間內(nèi)，我國大部分大區(qū)以及省、市都成立了統(tǒng)計局（這其中包括西南統(tǒng)計局、東北統(tǒng)計局等大區(qū)統(tǒng)計局）。在這個時期，國家統(tǒng)計局制定了《1953年全國統(tǒng)計工作綱要》，對省、市統(tǒng)計局的主要任務(wù)作了相應(yīng)的規(guī)定，要求各個大區(qū)、省、市統(tǒng)計局將省、市人民政府各部門的調(diào)查統(tǒng)計資料全面匯總，并協(xié)助建立以及完善開展統(tǒng)計工作。而后，1953年4月，為了督促還沒有成立統(tǒng)計局的省市，國家統(tǒng)計局發(fā)布了《請各省市迅速建立統(tǒng)計局》電，促使各地區(qū)統(tǒng)計局的加快成立。1953年大部分的地方省市都擁有了自身的統(tǒng)計局，表1.1是主要地方統(tǒng)計局成立的時間表。

綜上所述，經(jīng)過中央政府及各部門和各個地方政府幾年的努力，在1953年我國已經(jīng)建立起基本覆蓋全國的統(tǒng)計機構(gòu)，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計機構(gòu)管理制度已經(jīng)初步形成?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計管理制度為我國這個時期的統(tǒng)計事業(yè)的開展提供了較為良好的制度支持，也為我國的社會主義建設(shè)提供了較為優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計資料，在我國統(tǒng)計工作歷史上具有十分重要的意義。