上篇 1949—1977年新中國統計制度的建立

第一章 統計機構的建立與發展

第一節 政府統計機構的萌芽（1949—1953年）

一、新中國統計機構的雛形

新中國成立后，為了恢復被戰爭破壞的經濟，政府開始著手對國民經濟的恢復工作。這一時期在歷史上被稱為國民經濟恢復時期，其時間跨度一般被認為是從1949年到1952年年底。新中國成立初期，全國集中統一的政府統計部門尚未成立。統計工作更多的是以各部門或各地區各自開展的形式開展。其中，比較典型的有中央財經委計劃局的統計處、文化教育委員會下設的統計局和東北人民政府統計局。

為了開展經濟恢復工作，1949年7月21日國家政府政務院設立了中央財經委員會（以下簡稱中財委），以開展經濟恢復的相關工作。中財委下設的6局1處中的計劃局又下設8處：重工處、輕工處、農業處、物資處、交通處、財經處、綜合處、統計處。其中，統計處第一任處長為狄超白，最開始全處工作人員僅有20來人，主要開展關于經濟方面的一些粗略的統計工作，而后改名為統計總處，這是其后國家統計局成立的基礎。

1950年年初，政務院文化教育委員會設立了統計處，負責整理收集文教、衛生統計資料，指導協調有關各部的統計部門制定了文教衛生統計的報表制度，搜集了新中國成立以后有關文化、出版、教育、衛生事業的統計資料并對其整合。而后，文化教育委員會所屬文化部、出版總署、教育部以及衛生部也都相繼成立了統計部門。

總的來說，新中國成立后，根據恢復國民經濟以及推動社會主義建設發展的需要，中央以及各個地區的很多部門，就像財經委或者文化教育委員會一樣陸續設立了相關的統計機構，開展了與自己部門切身相關的大量的統計調查工作。但由于缺乏統一的領導，不同地區、不同部門的統計機構大多獨自開展統計工作，統計的內容也由各部門自行確定，因此存在統計內容重復且統計內容、時間、指標、內涵互不銜接的情況，缺乏必要的協調性與統一領導。

1950年4月10日東北人民政府提出《關于加強統計工作的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》指出：

（1）成立東北人民政府統計局，并任命王思華為東北人民政府統計局局長（王思華是我國統計工作的探索者，為我國統計工作的開展做出了巨大的貢獻，其后擔任過國家統計局局長）。

（2）統計局直屬東北人民政府，同時受東北人民政府和人民經濟計劃委員會雙重領導。統計局局長應為計劃委員會常委之一。

（3）各省市政府應立即組織成立統計局，業務上受東北人民政府統計局的指導。

（4）各部局、各機關的統計部門（處、室或科），除受各該部局各機關首長的領導外，同時業務上受東北人民政府統計局的指導。

（5）統計局必須按照人民經濟計劃委員會所同意的表格及調查項目進行統計工作，并在規定時間提供各種統計資料。各部局各機關企業必須在規定時間向統計局提供各種統計資料。

（6）責成統計局協同各部局在3個月內對各部局現行的各種統計報告表格加以審查，并向東北人民政府提出關于健全東北調查統計報告制度的方案。

（7）東北人民政府統計局必須根據東北人民政府的指示，指導東北境內的調查統計工作。各省市、各部局、各機關、各企業必須遵守東北人民政府統計局關于調查統計報告工作方面的規定。

（8）責成統計局檢查與糾正亂發調查表格的現象。

《決定》不僅對東北的統計工作開展具有十分重大的意義，同時也對我國以后的統計機構組織形式產生了較為深遠的影響。從東北自身的角度來說，它促使東北的統計工作由分散走向統一，為東北的經濟發展提供了良好的工作支持。從國家的角度來說，其為我國建立“統一領導”的統計工作管理制度提供了經驗。

總的來說，在國家統計局成立之前，出于恢復國民經濟以及推動社會主義發展的需要，中央以及各個地區的很多部門，像財經委或者文化教育委員會一樣陸續設立了相關的統計機構，開展了與自己部門切身相關的大量統計調查工作。但由于不同地區、不同部門的統計機構大多獨自開展統計工作，存在著統計內容重復，統計時間、指標、內涵互不銜接的情況，缺乏必要的協調性與統一領導。東北統計局的成立，對東北各省市的統計工作進行了統一的部署與指導，其開展統計工作的先進經驗為其他地區開展統計工作以及建立統計機構提供了范本。

二、國家統計局的建立

隨著國民經濟恢復工作的開展，我國經濟逐漸走出了困境，國民經濟恢復任務即將完成，社會主義改造以及社會主義工業化被提上了議程，這時急需全面真實反映我國真實國情國力的統計資料。但由于各個地區、各個部門的統計工作分散且混亂，顯然無法滿足社會主義改造與工業化的需要。因此統計工作開展水平低的情況亟待解決，同時我國的統計機構的組織形式也必須加以明確。

中財委在1951年7月16日到20日期間召開了全國財經統計會議（后來被稱作“第一屆全國統計工作會議”）。時任中財委副主任的李富春在會議中指出，必須根據經濟情況和各個地區自身的不同情況，有重點地建立統計機構，防止形式主義和平均主義。同時，因為我國是社會主義國家，應該建立用馬列主義武裝的社會主義統計工作方法，社會主義國家的統計工作開展在結合本身的國情外很大程度上也要借鑒當時的社會主義國家先驅蘇聯的做法。所以會上也達成了我國統計工作的開展應該向蘇聯學習，并與我國的國情相結合的共識。會議中，蘇聯專家葉諾夫對統計機構的組織形式提出了建議，指出應從企業到部門、從地方到中央建立統計機構，且上級統計機構對下級統計機構行使部分領導職能（不僅是指示以及幫助，還要檢查監督）。同時，為了推廣東北統計工作的先進經驗，時任東北統計局局長王思華提出了建立國家統計局統一領導全國各地區以及各個部門統計工作的建議。最后，會議通過了《關于建立財經系統各級統計機構的決定》。國家統計局和“統一領導”這兩個概念在此會議中被首次提及。

1952年下半年，國民經濟恢復工作基本完成，國民經濟情況有所好轉。中共中央在這一年提出了過渡時期總路線。該路線明確了社會主義工業化與社會主義改造是下一階段我國經濟發展的兩大任務。實現這兩大任務離不開能夠及時準確地反映我國真實國情的統計資料，而原先的各地區各部門獨自設立統計機構的組織體制并不能滿足在下一個時期主要任務開展的要求。社會主義改造以及社會主義工業化離不開統一管理、統一監督的統計機構管理制度以及在統一領導下成立的統計機構的支持。

1952年8月，結合時代背景以及我國當時的具體國情，中央人民政府第十七次全體會議一致通過了《關于調整中央人民政府機構的決議》和《關于調整地方人民政府機構的決議》，這兩項決議提出要以原來的中央人民政府委員會下的統計總處（即原財經委計劃局的統計總處）為基礎，成立中央人民政府國家統計局（1954年11月8日更名為“中華人民共和國國家統計局”，并成為國務院設立的20個直屬機構之一）。薛暮橋任第一屆國家統計局局長。以上決議提出之后，經過兩個月的籌備，到1952年10月，國家統計局正式開始辦公，這也宣告我國統計工作的開展從此有了統一的領導機構。為了迎接社會主義工業化以及社會主義改造，國家統計局主要開展了兩項工作，分別是：

（1）進行了工業總產值和勞動就業兩項調查以及核對抗日戰爭前工農業比重的資料。全國工農業總產值調查以及勞動就業調查是認識當時我國國情的最為重要的兩項工作。這兩項統計調查所取得的資料，成為總結國民經濟恢復以及開展社會主義改造和制訂第一個五年計劃的重要依據。該項工作于1954年12月完成。

（2）召開了第二屆全國統計工作會議，商討國家統計局成立之后，在“一化三改”的時代大背景下，統計工作應該如何開展。1952年12月，國家統計局在北京召開了第二屆全國統計工作會議，時任局長薛暮橋做了《配合大規模經濟建設，建立科學的統計制度》的總結報告。同時，會議上時任中央人民政府副主席朱德提出：既然計劃工作是全國統一的，那么統計工作也必須全國統一，統計的管理體制也應該是全國統一領導的。這就表明了當時我國的經濟發展需要能夠“統一領導”的統計管理制度的支持。最后會上達成了開展統計工作，必須結合中國的具體情況，同時也要學習蘇聯的先進統計工作經驗，在中央領導下建立一套系統的統計制度以及科學地建立相應的社會機構的共識。這也說明各個地方建立統一的統計機構迫在眉睫。

三、中央以及地方統計機構的充實

（一）充實統計機構的決定

為了解決當時我國統計工作混亂分散的問題，國家統計局開始在中央以及全國各地充實相關的統計機構。1952年12月，第二屆全國統計工作會議在北京召開，時任中央人民政府副主席朱德和時任國家統計局局長薛暮橋同時強調了建立“統一領導”的統計機構管理制度的重要意義，同月《人民日報》發表社論《建立全國統一的統計工作》，也傳達了類似的觀點。

“統一領導”的統計管理體制離不開足夠的統計機構的支持，顯然當時的統計機構狀況無法滿足“統一領導”統計管理制度的需要。在第二屆國家統計會議召開一個月后，政務院便提出《關于充實統計機構加強統計工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》指出了我國統計機構當時的狀態：盡管國家統計局已經建立，大區、各省、各市人民政府以及其他部門也已開始了一些初步的統計工作，但是統計機構仍然不完善；統計機構組織形式雖然有了雛形，但是還未正式建立；統計調查缺乏科學集中的指導，仍然沒有完全從混亂的狀況中走出來，而該《決定》的提出也正是為了解決這些問題。該《決定》關于我國統計機構設置以及統計管理體制的主要內容如下：

（1）國家統計局為全國統計工作的領導機關，所有財政、經濟、文化、教育、衛生及社會情況等基本統計工作均由國家統計局負責領導。

（2）各級政府部門必須迅速建立并充實統計機構，配備必要數量的統計干部，加強統計工作，并按照國家統計局的統一規定開展統計工作。

（3）迅速配備必要的干部充實統計機構，同時制訂培養專業統計干部的計劃，抓緊執行；保證統計工作人員的專業化和政治上的純潔性。

該《決定》再次表明了國家統計局在統計工作中的地位，即在業務上對其他統計部門進行統一領導。同時各個地方政府也要開始著手建立自身的統計機構，并且配備必要的人才。綜上，該《決定》的目的是建立我國“統一領導”的統計管理體制。

（二）中央部門統計機構的充實

為了配合《關于充實統計機構加強統計工作的決定》的實施，1953年1月12日，也就是在《決定》發布的4天后，國家統計局發布了《關于中央各部、行、署的統計機構問題的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》的主要內容有：

（1）中央各部、署、行，除鐵道部設統計局、若干統計工作特別少的部門可設統計科外，各工業、農業、貿易、交通等財經部門可視工作需要設綜合統計處，或在計劃局（司）設一副職專管統計工作（其下按工作需要分設若干統計科）。

（2）文委及政府各部門也很有必要設立統計機構，可視工作需要設立統計處或科。

《意見》要求中央各個有統計需要的部門均設立相關的統計機構，同時也為中央各個部門設立相應的統計機構提供了相應的指南。在《意見》的指導下，1953年4月23日，中財委發布了《關于充實中央財經各部統計機構的通知》，要求中央財經各個部門必須于該年的第二季度內抽調一部分人才來充實各級統計機構，并加強對統計工作的指導。燃料工業部、郵電部等其他重要的中央部門緊跟著中財委的步伐也陸續充實了自身的統計機構。1953年之后，中央各個部門的統計機構基本上都得到了較好的充實，逐漸在中央各部門確立起了“統一領導”的統計機構組織形式，為我國工業統計的進一步開展奠定了良好的基礎。

（三）地方統計機構的陸續成立

在政務院于1953年1月8日發布《關于充實統計機構加強統計工作的決定》（以下簡稱《決定》）之后，不僅僅是中央的各個部門開始陸續充實自身的統計機構，全國各地地方政府也陸續成立統計機構。值得注意的是，如前文所說，在《決定》發布之前，東北人民政府作為我國統計事業統一開展的先鋒，于1950年4月就已經成立了隸屬于東北人民政府的統計局。同樣的，1952年12月，內蒙古自治區也建立了地方統計局。但是，除個別的省份，我國地方政府大面積成立隸屬于自身的地方統計局還是在《決定》發布之后開始的。

從1953年1月30日北京市政府積極響應政務院發布的《決定》成立北京市統計局，到1953年7月甘肅省統計局成立，這一段時間內，我國大部分大區以及省、市都成立了統計局（這其中包括西南統計局、東北統計局等大區統計局）。在這個時期，國家統計局制定了《1953年全國統計工作綱要》，對省、市統計局的主要任務作了相應的規定，要求各個大區、省、市統計局將省、市人民政府各部門的調查統計資料全面匯總，并協助建立以及完善開展統計工作。而后，1953年4月，為了督促還沒有成立統計局的省市，國家統計局發布了《請各省市迅速建立統計局》電，促使各地區統計局的加快成立。1953年大部分的地方省市都擁有了自身的統計局，表1.1是主要地方統計局成立的時間表。

綜上所述，經過中央政府及各部門和各個地方政府幾年的努力，在1953年我國已經建立起基本覆蓋全國的統計機構，“統一領導”的統計機構管理制度已經初步形成。“統一領導”的統計管理制度為我國這個時期的統計事業的開展提供了較為良好的制度支持，也為我國的社會主義建設提供了較為優質的統計資料，在我國統計工作歷史上具有十分重要的意義。