2.3 我國轉基因食品安全監管現狀

我國的轉基因食品安全監管現狀將從監管的法律體系、監管機構、監管手段和監管制度四個方面進行總結。

2.3.1 我國轉基因食品安全監管法律體系

我國目前有關生物安全的法律法規主要包括基因工程安全、農業轉基因生物安全、轉基因食品安全、轉基因藥品安全和轉基因微生物安全等五個方面。其主要形成脈絡如下：

1993年12月24日，國家科委發布《基因工程安全管理辦法》，用于指導全國的基因工程研究和開發工作，規定從事基因工程實驗研究的同時，還應當進行安全性評價。

1996年7月，農業部出臺《農業生物基因工程安全管理實施辦法》，對農業生物基因工程項目的審批程序、安全評價系統以及法律責任等做出了原則性規定，確定了歸口管理的原則，具體實施細則由有關主管部門負責制定。1997年3月，農業部正式開始受理農業生物遺傳工程及其產品安全性評價申報書。

2001年5月23日，國務院公布了《農業轉基因生物安全管理條例》，明確規定農業轉基因生物實行安全評價制度、標識管理制度、生產許可制度、經營許可制度和進口安全審批制度，提高了條例的可操作性。其目的是加強農業轉基因生物安全管理，保障人體健康和動植物、微生物安全，保護生態環境，促進農業轉基因生物技術研究。

2002年1月5日，農業部公布了《農業轉基因生物安全管理條例》的三個配套文件，第一，《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，評價的是農業轉基因生物對人類、動植物、微生物和生態環境構成的危險或者潛在的風險。該辦法具體規定了轉基因植物、動物、微生物的安全性評價的項目、試驗方案和各階段安全性評價的申報要求。第二，《農業轉基因生物標識管理辦法》，規定了對于轉基因生物標識的管理措施。該辦法規定，不得銷售或進口未標識和不按規定標識的農業轉基因生物，其標識應當標明產品中含有轉基因成分的主要原料名稱；有特殊銷售范圍要求的，還應當明確標注，并在指定范圍內銷售；進口農業轉基因生物不按規定標識的，重新標識后方可入境。第三，《農業轉基因生物進口安全管理辦法》，規定了對于進口的轉基因生物的安全性的管理辦法。該辦法規定，對于進口的農業轉基因生物，按照用于研究和試驗的、用于生產的以及用作加工原料的三種用途實行管理。進口農業轉基因生物，沒有國務院農業行政主管部門頒發的農業轉基因生物安全證書和相關批準文件的，或者與證書、批準文件不符的，做退貨或者銷毀處理。

2002年4月8日，衛生部根據《中華人民共和國食品衛生法》和《農業轉基因生物安全管理條例》，制定并公布了《轉基因食品衛生管理辦法》，其目的是加強對轉基因食品的監督管理，保障消費者的健康權和知情權。該辦法要求轉基因食品的食用安全性和營養質量不得低于對應的原有食品。衛生部建立轉基因食品食用安全性和營養質量評價制度，制定并頒布轉基因食品食用安全性和營養質量評價規程及有關標準，評價采用危險性評價、實質等同、個案處理等原則。

2009年2月28日，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）頒布，并于2009年6月1日起正式實施，實施之日起《中華人民共和國食品衛生法》同時廢止。《食品安全法》明確了轉基因食品的安全管理優先適用其他相關法律，即《農業轉基因生物安全管理條例》；在該條例沒有規定的情況下，適用《食品安全法》。《食品安全法》提出轉基因食品是以品種管理為主，突破了分段管理為主、品種管理為輔的模式。

這些相關法律按照潛在的危險程度將基因工程分為四個安全等級，對農業生物基因工程項目的審批程序、安全評價系統以及法律責任等做出原則性規定，即規定農業轉基因生物實行安全評價制度、標識管理制度、生產許可制度、經營許可制度、進口安全審批制度；具體規定了植物、動物、微生物安全性評價的項目、試驗方案和各階段安全性評價的申報要求，明確規定了轉基因生物標識的管理措施，即轉基因生物標識應當標明產品中含有轉基因成分的主要原料名稱，不得銷售或進口未標識和不按規定標識的農業轉基因生物；對于進口的農業轉基因生物，按照用于研究和試驗的、用于生產的以及用作加工原料的三種用途實行管理；明確提出了轉基因食品的安全管理優先適用《農業轉基因生物安全管理條例》，在該條例沒有規定的情況下，適用《食品安全法》，并提出轉基因食品是以品種管理為主，進一步強化各部門在食品安全監管方面的職責，落實企業作為食品安全第一責任人的責任，強化事先預防和生產經營過程控制以及發生食品安全事故后的可追溯。

2.3.2 我國轉基因食品安全監管機構

我國轉基因作物的種植，轉基因食品的生產、銷售和進口監管涉及農業、檢疫、工商、質監等多個部門，歸納起來有四個層面，一是由農業農村部、國家發展改革委員會、科技部、國家衛生健康委員會、商務部、國家市場監督管理總局、生態環境部等7個部門聯合組成的部際聯席會；二是設在農業農村部的農業轉基因生物安全管理領導小組；三是該小組下設的辦公室；四是縣以上各級農業行政主管部門。

具體到監管過程又可細分為：農業農村部負責對轉基因作物實行安全評價審批、標識申報和農業轉基因生物進口的安全管理工作；農業行政主管部門負責全國農業轉基因生物安全的監督管理工作；農業農村部委托的技術檢測機構負責出具檢測報告；生態環境部負責轉基因產品的安全評估涉及的環境污染的評估和管理；國家農業轉基因生物安全委員會負責我國農業轉基因生物的安全評價工作；國家市場監督管理總局負責全國進出境轉基因產品的檢驗檢疫管理工作；衛生行政主管部門負責轉基因食品衛生安全的監督管理工作；科技部負責轉基因產品的技術研發；商務部有轉基因產品的進出口管理權（王敏、王秀玲，2006）等。

一定程度上的混亂的監管過程和冗繁的監管機構造成監管權責不清且效率低下的問題。例如，在聯合國《生物安全議定書》框架中，轉基因作物進口要先向設在各國的聯絡點通報，根據慣例我國的聯絡點設在國家生態環境部，但根據我國現行管理體制，是由農業農村部行使轉基因安全管理上的主要職能（吳椒軍，2008）。國務院食品安全委員會雖然有農業農村部、國家衛生健康委員會、生態環境部等多個部門參加，真正起作用的恐怕仍然是所謂的“級別威懾”。在非常時期，國務院食品安全委員會可能會對各部委的協調起到相應的作用，但在社會常態時期，國務院食品安全委員會的作用就可能被虛化。因此，國務院食品安全委員會下應設立一個轉基因食品安全監管綜合平臺，負責食品安全委員會的日常職能，統籌和協調各個職能部門，并進行集中監管，同時細化和明晰各部門在其中的職權范圍，形成有法可依、有章可循的監管體系。

2.3.3 我國轉基因食品安全監管手段

在轉基因技術的發展、應用和市場化推廣過程中，對其進行安全評價可最大限度地避免風險。例如，對轉基因植物進行安全性評價，根據積累的數據判斷轉基因植物的田間釋放或大規模商品化生產是否安全，并對轉基因植物長期效應進行跟蹤研究，可以確定能否長期使用，避免危及人類生存及破壞生態環境等。在轉基因安全風險評價技術方面，我國在轉基因水稻、轉基因抗蟲棉環境生態學效應、轉基因水稻基因漂流安全數據以及食用安全性評價研究、轉基因稻米營養分析和食用安全評價數據、轉基因成分檢測技術等方面取得了長足的進展，轉基因抗蟲水稻、抗蟲棉安全性評價體系已基本建立（張志是、付秀芹等，2007）。

2002年，《農業轉基因生物安全評價管理辦法》中規定，凡是在中華人民共和國境內從事農業轉基因生物的研究、試驗、生產、加工、經營和進口、出口活動的都應進行安全評價工作，由設立的國家農業轉基因生物安全委員會負責具體實施。按照對人類、動植物、微生物和生態環境的危險程度，該辦法規定將農業轉基因生物分為四個等級進行評價。評價的過程包括對受體生物安全等級評定、基因操作對受體生物安全等級影響評定、轉基因生物安全等級評定、生產加工活動對轉基因生物安全影響評定、轉基因產品安全等級評定五個程序。在進行安全等級評定工作時，相關人員應嚴格按照程序要求分階段向農業轉基因生物安全管理辦公室進行申報，通過審批后方可進行相應工作。

對轉基因生物安全的技術檢測機構主要受農業農村部委托，并沒有專門設立機構。例如，在對轉基因水稻的安全評價中，作為轉基因水稻安全證書審批結果的“2009年第二批農業轉基因生物安全證書批準清單”于2009年10月22日發布在由農業部農業轉基因生物安全管理辦公室主辦的中國生物安全網上。這個網站是專業性內容較強的網站，一般大眾很難注意到這個網站的內容更新，這也導致公眾在很長時間之后才獲知這一消息。從轉基因水稻安全證書的評審過程中明顯可以看出，我國轉基因產品的安全評價制度及具體安全評價過程存在著一定的問題，其原因是評價制度上沒有嚴格規定遵循公開的工作程序。這種相對封閉的評價過程不透明、只有少數人了解的審批過程，沒有向公眾傳達必要的、清晰的信息，飽受國內外社會公眾的質疑。

這種現象在公開制度、聽證制度還不夠開放的情況下是普遍存在的，單就轉基因安全證書評價這一行為來說，產生這種情況的原因可能是評價行為專業性較強、公眾參與的難度較大。

2.3.4 轉基因食品安全監管制度

總結與轉基因食品安全相關的監管制度共有五項，分別是申請許可制度、產品標識制度、可追溯制度、召回制度和損害賠償制度。這些制度的內容主要包括以下三個方面：第一，轉基因食品必須符合食品市場安全標準；第二，確保消費者享有知情權和選擇權；第三，一旦發生食品安全事件，確保能夠迅速追蹤到全部商品，并使消費者獲得應享受的保障賠償。

申請許可制度是指轉基因產品需要向主管部門進行登記申請，經過主管部門檢測審批，取得安全認證或官方授權后，才能獲得進行生產經營、投放市場或進出口的資格。這一制度的目的是防止個人或個別廠商私自進行轉基因產品的生產。我國在2001年由國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》和2002年由農業部頒布的《農業轉基因生物安全評價管理辦法》規定了我國兩類轉基因產品的審批制度，一類是對進口生產和加工原料用轉基因農產品的安全審批，另一類是對研究實驗和生產應用的安全審批。申報審批過程中進口者要按照不同用途提交不同的材料證明，包括輸出國相應用途使用的證明文件、進口后的安全防范措施證明文件等。審批合格后，國務院農業行政主管部門應當頒發農業轉基因生物安全證書，確定進口轉基因生物的合法性。這一制度被美國和加拿大認為在內容上缺乏合理的明確性與可操作性，沒有向貿易商提供明確的程序規定（宋錫祥，2008）。

產品標識制度是為了滿足消費者在選擇食品時的知情選擇權，即消費者有權選擇轉基因食品或是非轉基因食品，有權知道轉基因食品中轉入的基因和成分而對轉基因食品進行標記的制度。產品標識制度分為自愿標識（Voluntary Labeling）與強制性標識（Mandatory Labeling）兩種。自愿標識是指生產者或銷售者自愿對轉基因食品進行標識；強制性標識是指所有轉基因產品（包括轉基因物質含量超過規定含量的動物飼料、植物油、種子和副產品）都必須有標簽清楚地標明“本產品為轉基因產品”。標識轉基因成分可以讓某些消費者回避特定的物質和飲食禁忌。

根據《中華人民共和國消費者權益保護法》的規定，消費者享有知悉其購買、使用商品或者接受的服務的真實情況的權利。根據《農業轉基因生物標識管理辦法》的規定，自2002年3月20日起，凡在中國境內銷售的大豆、玉米、油菜籽等5類17種轉基因食品及其制品，采用肯定標簽與否定標簽相結合折衷主義做法，必須標識“轉基因××食品”或“以轉基因食品為原料”，未標識和未按規定標識的，不得進口和銷售。但目前我國轉基因食品的標識管理由于法規不健全、操作性不強、缺乏管理主體、處罰力度輕等原因實施緩慢，并且我國現行法律法規中對轉基因成分的容許量也沒有一個比例上的限額，各種沒有轉基因標識的轉基因食品仍然在各地市場上銷售，需要進一步加強管理。

可回溯制度使轉基因農產品的標簽內容有據可查，同時通過對流通地區和消費地區的長期監測，可以評價轉基因食品對公眾健康和環境的潛在影響，并及時反饋到相關管理部門。當某一地區發現不良影響時，其可以通過登記記錄快速查詢并停止轉基因食品在其他銷售地區的繼續流通（徐進，2007）。

我國目前支持企業建設完善的食品溯源制度，初步搭建了食品追溯信息體系和網絡交換平臺，已經逐步制定了一些相關的標準和指南，但主要集中于動物溯源領域，轉基因產品的可回溯制度尚未建立。

轉基因食品召回制度是一種改正或矯正行為。作為一種積極有效的補救措施，轉基因食品召回制度包括廠商為了保護消費者免遭受到轉基因成分污染的食品帶來的健康威脅、未標識的轉基因食品及不合格的轉基因食品的潛在不利影響而采取的各種措施和政府利用行政機關強制性的召回權利。召回制度應當建立在完善的可回溯體系之上。

轉基因食品召回制度分為自愿性召回和強制性召回。自愿性召回是指廠商有理由認為其產品違反了轉基因產品的相關規定時，為了消除其影響、保護消費者健康安全，而在政府召回之前自愿采取的收回食品和其他預防措施；強制性召回是指如果食品企業不能自愿召回不安全食品，政府管理部門可以要求食品企業召回，如果企業拒絕執行，政府部門可以依法采取強制措施。作為一種輔助手段，強制性召回主要是為確保政府對少數不服從企業的監管。產品標識制度和可回溯制度都體現了召回制度的內容。

轉基因食品安全的保障制度是指為保障消費者的消費安全，政府在特定情況下可以采取措施，干預轉基因食品的生產和銷售。我國目前的轉基因食品安全保障制度處于空白狀態。轉基因食品的損害賠償制度目的是在消費者購買轉基因食品后，若對其人身、財產帶來損害，可以對其進行賠償或救助。我國法律對轉基因損害賠償沒有明確的規定，而轉基因食品的危害具有潛在性，其潛伏期可能需要30年、50年甚至更長的時間才能顯現出來。因此，現階段我國的法律體系對于轉基因食品的消費者的保護是不足的。