第一節 國家層面的房地產調控措施

政府對房地產的調控主要體現在對行業處于低谷期時的刺激和扶植以及對產業發展過熱過快的控制。在改革開放以來40多年的絕大部分時間里，受我國人口紅利和城市化進程的影響，房地產的發展勢頭總體是快速上升的，特別是近些年來隨著大城市和特大城市集聚效應的增強，我國房價上漲壓力巨大。為穩定房價，政府先后進行了七輪房地產調控，采取了金融、財政、行政等多種調控工具。以下是各輪調控的簡要情況介紹。

一、1998—2002年：房改啟動市場

1997年亞洲金融危機爆發并對我國經濟形成沖擊。1998年，國務院印發《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕 23號），由此正式開啟房地產市場。由于面臨經濟中有效需求不足和國際經濟與貿易的不景氣，國家希望以此拉動相關產業的發展，刺激需求，進而彌補外部需求的不足，盡量減少金融危機對我國經濟帶來的沖擊。這一階段房地產價格平穩，國內需求穩步增長，政策目標基本實現。

二、2003—2004年：抑制房地產市場過熱

我國房地產市場自1998年啟動以后，在一系列政策利好的推動下，房價逐步上升并拉動房地產投資快速增加。到2003年，全國房地產開發投資首次突破1萬億元，同比增長29.7%，全國商品房平均價格同比增長3.8%，房地產過熱的苗頭愈加明顯。為實現房地產的健康發展，控制房價和投資的快速上升，自2003年起房地產宏觀調控全面展開。2003年4月，中國人民銀行發布通知，要求對高檔商品房、別墅以及第二套以上的商品房實施差別化的信貸政策，適當提高首付款比例。2003年8月12日，國務院發布通知（簡稱“18號文件”），在釋放強烈調控信號的同時，首次將房地產確定為國民經濟的支柱產業。

從調控效果來看，本次調控使得房地產供給下降，從而形成供不應求的市場態勢。從供給側看，新開工商品房的面積增長率由2003年的27.82%驟降至2004年的10.43%；從需求端看，在城市化背景下，居民的購房需求持續旺盛。二者的相互作用導致房價快速上升。僅2004年，全國范圍內的房地產銷售均價漲幅超過17%，部分地區的商品房銷售價格的漲幅已遠超當地居民的收入增長幅度。

三、2005—2007年：穩定住房價格

由于2004年房價漲幅過大而引發社會公眾的不滿情緒增加，而城市化進程正如火如荼，加之隨著房價大幅上漲而引發房地產投機炒作資金的大量介入，使得房價飆升成為新常態。在此情況下，穩定房價，造福民生，成為各級政府工作的重中之重。2005年，我國開啟了房地產歷史上首個大舉“宏觀調控”之年。

（1）2005年3月，國務院出臺穩定房價的八點指導意見（也稱老“國八條”）。意見要求：改善住房供應結構，增加普通商品住房、經濟適用房和廉租住房的比例；控制拆遷規模，控制被動性住房需求；差別化信貸政策，遏制投機炒作，支持改善型住房需求；加強市場監管，嚴查開發商違規銷售、惡意抬價的行為。

4月30日，建設部等七部委根據國務院的指導意見出臺相應的實施細則。其中，規定享受政策優惠的住房為容積率大于1.0、面積小于120平方米，價格低于同類住房均價1.2倍的普通住房；兩年內轉手房屋的，按房屋價格全額征收所得稅。超過兩年的，按差額部分征稅。

10月7日，國家稅務總局發布了《關于實施房地產稅收一體化管理若干具體問題的通知》（國稅發〔2005〕 82號），明確了個人買賣二手房必須繳納個人所得稅。

（2）“國六條”出臺

“國八條”出臺后，房價經過短暫下跌又迅速反彈，并不斷創出新高。由于存在漲價預期，開發商囤地、炒地嚴重，導致新房供給不足。同時，開發商受自身利益驅動，通過捂盤惜售、制造市場緊張氣氛等方式，使得房價一再走高。

2006年5月24日，國務院常務會議再次提出穩定住房價格的指導意見（國辦發〔2006〕 37號，后稱“國六條”）。該意見在前期調控措施的基礎上，加大了調控力度。例如，在市場監管方面，要求各地嚴厲打擊開發商囤地、炒地、捂盤惜售的行為；在差別化信貸政策上，要求加大力度，打擊投機炒作行為。隨后，二套房首付比例和利率相應提高；在調整住房供應結構方面，要求在新建項目中提出具體的中低價位、中小套型普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房比例要求。

2006年5月31日，國家稅務總局發布通知，自6月1日起將征稅時間從原來的2年調整為5年，即5年內轉讓房屋的全額征收營業稅，超過5年的按差額征收。

2005年以來的調控措施收效并不明顯，甚至出現了報復性上漲的情況。進入2006年，面對愈發密集的調控政策和措施，房價依舊大幅上漲；進入2007年，盡管多次加息，仍然“地王”頻現；但進入2008年后，情況開始有所變化，銷售面積出現下降，這也是1998年以來首次新建住房銷售面積和價格雙雙下降。究其原因，一方面是受國際金融危機沖擊的影響，另一方面是源于國內貨幣政策持續收緊的影響。同時，2008年5月12日，我國還發生了震驚全球的“5·12”汶川大地震。

四、2008—2009年：刺激住房需求和消費

受美國次貸危機的影響，全球經濟發展速度大幅放緩甚至陷入衰退，我國經濟也受到不小沖擊，特別是對外出口量連續數月下降。據統計，2009年我國利用外資總額下降了3.6%。時任國務院總理溫家寶強調“信心比黃金更重要”。

2008年11月5日，中國政府決定實施一項龐大的經濟刺激計劃，以未來兩年內投資4萬億元的規模刺激經濟，并罕見地提出“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的實施原則。由于房地產體量大、產業關聯度高，對國民經濟具有巨大的拉動作用，前期實施的調控政策將再次轉向，由遏制轉向刺激，由此大量資金將流向房地產，推動房價上升。同時，經濟刺激計劃也加快推進了各種保障性住房如廉租房建設、棚戶區改造，甚至擴展到游牧民定居工程和農村危房改造試點等。同年12月，國務院辦公廳下發《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，開啟全方位刺激樓市措施。2009年3月在北京召開的“兩會”上，國家將保障性住房的投資規模由2008年的2800億元增加到4000億元。

從調控效果來看，本次調控使房地產市場量價齊升，同時也使房地產帶動下的國民經濟增長速度加快，大量資金流向房地產，房地產市場觸底反彈。2009年房價大幅上漲，同年GDP增長率為9.2%，實現了當時政府穩增長、保發展的經濟目的。但這一時期房價上漲幅度之大（23.3%）也引起了人們的廣泛關注。

五、2010—2013年：遏制房價過快上漲

2009年，我國實施的寬松信貸和投資政策使我國率先實現經濟復蘇，但同時也導致了房價過快上漲。為控制房價過快上漲，實現房地產健康穩定發展，我國房地產政策再次轉向，從前一階段的全面刺激轉向全面遏制。

（1）“國四條”出臺

2009年12月14日國務院出臺“國四條”，要求從四個方面開展工作以穩定房價：增加普通住房，尤其是中低價位、中小套型的住房供應；收緊信貸政策，打擊投機炒作；加強市場監管，禁止開發商通過捂盤惜售，向購房者收取排號費、誠意金等方式違規銷售，制造樓市恐慌情緒，完善商品房預售制度；繼續大規模推進保障性安居工程建設。力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。

（2）對房地產交易市場的監管趨嚴

2010年4月13日，住房和城鄉建設部發出通知，再次強調必須制止房地產銷售過程中的違規行為，要求預售房源公開價格，并不得隨意改動，做到“一房一價，公開透明”。

5月26日，住房和城鄉建設部下發通知，明確購房者購買二套房的標準認定，要求在房價上漲較快的地區對非本地戶籍且繳納社保不足一年的暫停發放貸款。

另外，社會上對“二次房改”的呼聲越來越大，要求加大保障房的建設力度。本輪調控區分了投機性炒房和一般性住房需求，具有極強的針對性。針對投機性炒房，首次祭出限購大招，震懾炒房者。同時加大保障房建設，增加住房供應渠道，保障中低收入人群的基本住房需求。

從本次房價調控的效果來看，房價過快上漲勢頭得到暫時抑制，但區域分化比較明顯。2011—2012年，中央銀行先后兩次降準、兩次降息，寬松的貨幣政策使得房地產銷售和地產投資回暖，到了2012年下半年，主要大城市的商品房價格已出現明顯回升。

六、2014—2016年9月：“穩增長”和“去庫存”名義下的樓市新政

2014年，中國經濟再度面臨下行壓力，經濟增速進入明顯放緩的新常態，不僅經濟增速發生變化，同時經濟轉型升級、結構調整等也在隨之變化。在這樣的背景下，房地產步入“總量放緩、區域分化”的發展階段，高房價和高庫存同時存在。2014年5月，首次出現全國70個大中城市新建商品住宅價格環比下跌的情況。

如果任由這種情況發展下去，勢必影響我國的經濟發展。為此，住房政策再次轉向，由遏制轉向刺激。本輪調控的政策目標是“穩增長”和“去庫存”，主要措施是放松前期實行的限購限貸并加強信貸支持和稅收減免。2014年6月，呼和浩特市率先取消實施了三年的限購政策。以此為開端，其他城市逐步跟隨，至2014年底，除北、上、廣、深等一線主要城市之外，其他城市大都取消了之前的限購政策。

（1）“930”新政

2014年9月30日，中央銀行、銀監會發布通知（后稱“930”新政），大幅修改了前期的限制性措施，鼓勵居民購房，拉開了新一輪去庫存和刺激樓市的序幕。通知主要內容包括：二套房認定標準由“認房又認貸”調整為“認貸不認房”，即首套房貸款結清后，再次購房仍然執行首套房政策；首套普通自住房，首付款比例為30%，利率為基準利率的0.7倍，重回2009年的水平；取消非本地戶籍貸款申請條件；鼓勵銀行業金融機構通過發行住房抵押貸款支持證券（MBS）、長期專項金融債券等多種措施籌集房貸投放資金；另外，前期嚴格控制的房地產企業融資解禁，支持開發企業合理融資。新政實施后，成交量逐步放大，房價也止跌企穩回升。

（2）“330”新政

2015年3月30日，中央銀行、住建部、銀監會聯合發文，再次推出刺激樓市的措施（后稱“330”新政）。主要內容包括：二手房營業稅免征期限由5年重新改回2年，以提高炒房者的資金周轉速度；大幅降低二套房首付比例。第一套房貸款未結清，購買第二套房的首付款為40%（之前是70%）。同時降低公積金首付比例，使用公積金貸款購買首套普通自住房，最低首付20%（之前是30%）。

中央銀行從2014年11月21日至2015年底，連續6次下調存貸款基準利率和存款準備金率，寬松的貨幣政策促使樓市進一步活躍。

（3）2016年2月17日，財政部、住房城鄉建設部、國家稅務總局聯合下發通知，要求降低房屋交易相關稅費，再度對樓市產生刺激作用。通知將個人首套房的契稅由3%降至1.5%，二套房契稅由3%下降至1%; 90平方米以上房屋契稅降至2%。

2015年“330”新政和中央銀行持續降息降準后，主要城市房地產量價開始回升，至2016年2月稅費減免政策后，主要城市特別是一線城市和新一線城市開啟了房價暴漲模式。值得注意的是，從全國范圍來看，2015—2016年房地產市場也出現了明顯分化，核心城市房價大幅上漲的同時，三、四線城市的房價保持了相對穩定，全國范圍內樓市“去庫存”階段化成果開始顯現。

七、2016年9月至今：建立房地產可持續發展長效機制

2016年中國房價普遍大漲，成交量大增，“去庫存”的階段性任務完成。同時，房價大漲導致通貨膨脹預期抬頭，金融風險凸顯。另外，部分三、四線城市去庫存效果不明顯，庫存壓力依然比較嚴重。到2016年12月，中央經濟工作會議強調，宏觀政策將從穩增長轉向防風險和促改革，調控政策從刺激房價和去庫存轉向抑制房價過快上漲和防止出現系統性金融風險。本論調控強調因城施策、效果優先，短期依靠限購限貸限售打擊投機炒作，長期尋求建立可持續發展的長效機制。

（1）重啟限購限貸，打擊投機炒作

2016年國慶節前后，各地房地產調控政策密集出臺。短短幾天時間，全部一線城市和部分二線城市先后發布新的調控政策，后又有珠海、東莞和福州等城市跟進，全國進入新一輪樓市嚴厲調控期。調控措施主要是重啟限購限貸，抑制投機需求。另外，在傳統限購限貸的基礎上探索新房轉讓環節實施限售，這無疑對投機炒房形成精確打擊。另外，各城市根據調控的實踐，不斷補充措施、加大調控力度，對投機炒房形成全方位的嚴厲打擊。以南京為例，繼9月26日重啟限購限貸政策后，10月5日（短短十天的時間），又發文補充調控措施，對假離婚真炒房以及非本地戶籍購買首套房進行限制。

（2）確定“房住不炒”的戰略定位

2016年12月中央經濟工作會議上，習近平總書記提出“房住不炒”理念，對住房功能進行了明確：住房應回歸其生活本質屬性，不是投資品，更不是調控經濟的手段。在這個定位下，中央首次提出建立“長效機制”從而“促進房地產市場平穩健康發展”。長效機制既要符合基本國情又要適應市場規律，既有短期效果，又有長期保障。從短期看，應綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，遏制投機炒作，實現房價基本穩定，滿足人們基本住房需求。加強住房市場監管和整頓，規范開發、銷售、中介等行為，打擊擾亂市場、哄抬房價的行為；從中期看，應增加土地供應，盤活城市閑置和低效用地，保障住房市場有效供給；發展租賃市場，加快機構化、規模化租賃企業發展，解決不同群體的住房居住問題；創新土地拍賣制度，實現土地價格基本穩定，從而實現房價基本穩定。從長期看，特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。

（3）大力推進利用集體土地建設租賃住房

2017年8月，國土資源部和城鄉建設部發文，要求開展利用集體土地建設租賃住房的試點，并將北京、上海、成都、南京、杭州等13個城市列為首批試點城市。此舉將極大增加住房市場的供應總量和住房類別，是建立多層次住房供應體系的重要內容，對穩定住房價格、滿足多層次住房需求具有重要意義。隨后，各城市具體組織實施。以武漢市為例，先后在東湖高新區、江夏區、黃陂區、蔡甸區等地開展試點工作，并出臺50條優惠政策鼓勵“租房時代”。隨著各地大規模的租賃住房投入使用，對我國房地產市場產生了深刻影響。