0 引言

有序推進農業轉移人口市民化是中國特色社會主義步入新時代后為實現經濟、社會平穩健康發展的戰略舉措，是加快新型城鎮化進程的重要內容。黨的十八大明確提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“以人的城鎮化為核心”，從宏觀層面對“有序推進農業轉移人口市民化”進行了具體戰略部署。2015年11月，中共中央“十三五”發展規劃再次建議從戶籍制度改革、財政轉移支付、社會公共服務發展等方面對這一任務提出了明確要求。農業轉移人口有序市民化問題已經引起了社會的高度關注，并成為當前學術界探討的熱點問題。這一問題涉及了農業轉移人口遷移、戶籍制度、基本公共服務、勞動就業等內容。在全面建成小康社會決勝時期，深入探討有序推進農業轉移人口市民化的新情況、新問題和新趨勢，應用不同理論和分析方法，多角度、全方位地對農業轉移人口市民化體制機制問題進行研究，有益于我國農業轉移人口市民化的有序和可持續發展。

0.1 問題的提出

有序推進農業轉移人口市民化是實現“以人為本”新型城鎮化道路的重要任務，也是在城鄉一體化發展中解決“三農”問題的有效途徑，與我國戰略性調整經濟結構、建設和諧社會息息相關。“土地的城鎮化”快于“人口的城鎮化”是我國城鎮化發展的難題，粗放地依靠“土地紅利”“人口紅利”發展城鎮化、促進市民化，已不能適應當前發展需要。有序推進農業轉移人口市民化是突破城鎮化發展瓶頸的關鍵，也是實現突破城鄉二元壁壘的關鍵。這實質上是在縮小城鄉差距、轉移農村富余勞動力的同時釋放著農村空間資源、土地資源，有益于城鎮化發展及農村現代化建設。同時，有序推進農業轉移人口市民化還有利于釋放居民消費潛力，擴大內需，有利于建立權利公平、機會公平、規則公平的社會主義和諧社會。

黨的十八大第一次使用了“農業轉移人口市民化”這一與市民化緊密關聯的關鍵詞，并明確提出加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，是促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相互協調共同發展的重要舉措。2012年12月，中央經濟工作會議提出“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步到城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”。2013年黨的十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議進一步明確要求推進農業轉移人口市民化以深化新型城鎮化建設，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制”。2014年頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》將新型城鎮化上升為國家戰略，提出“以人的城鎮化為核心”。同年7月，國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了農業戶口與非農戶口，提出“進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度”。2015年1月，國務院法制辦公室發布《居住證管理辦法》，進一步明確提出地方政府向非戶籍人口提供基本公共服務是其必須履行的義務。2015年12月下旬的中央經濟工作會議再次明確提出要加快有序推進農業轉移人口市民化。這些政策的提出充分說明有序推進農業轉移人口市民化的問題已經引起我國領導人和全國人民的高度關注。

根據國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公報》, 2016年我國城鎮人口總量達到7.93億人，常住人口城鎮化率達到57.35%，與發達國家80%的城鎮化率仍存在較大差距。根據諾瑟姆曲線的解釋，一國或一地區城市化率處在30%～70%為加速城市化的階段，這意味著我國城鎮化進程依然處于快速發展期。但是，按照戶籍人口計算，我國戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，與常住人口城鎮化率相差16.15%，這說明我國近30%的城鎮居民并不是完全擁有城鎮戶籍的市民，我國城鎮化發展面臨著發展質量不高、典型的“半城鎮化”問題。國家提出發展以人口城鎮化為本的新型城鎮化，其核心是以農業轉移人口市民化來帶動農業現代化與工業化、信息化、城鎮化的協同發展、共同進步（見圖1-1）。

有序推進農業轉移人口市民化，必須健全并完善有關市民化的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農業轉移人口平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。目前學術界主要從農業轉移人口的內涵，農業轉移人口市民化的內涵、制約因素、發展路徑、轉換成本、權利均等化等幾個層面進行研究，并取得了豐碩的研究成果。但是，系統性地研究農業轉移人口市民化體制機制的相關內容仍不充分。同時，實踐中還存在很多亟待解決的難題。比如：如何改變農民工的過客心理和邊緣化心理？如何才能讓農業轉移人口成為真正的城市居民？深入透徹地研究農業轉移人口市民化問題并做出科學決策，在當今國際政治經濟形勢急劇變化和中國經濟進入新常態的情勢下，顯得尤為重要，這也是本課題的研究意義所在。

0.2 國內外文獻綜述

對市民化體制機制的研究屬于理論層面的研究，離不開理論基礎和經驗研究的借鑒。應該說，關于市民化及其體制機制的研究起源于西方，但是中西方農業轉移人口市民化問題由于受不同歷史條件和社會發展狀況的影響，市民化道路也存在顯著不同。農業轉移人口市民化是中國社會發展轉型過程中出現的一種特殊現象，西方傳統的人口學、制度學、發展經濟學、社會學等理論并未直接提及農業轉移人口市民化，國外人口市民化往往在工業化和城市化的進程中自動完成。而由于戶籍制度、城鄉二元結構等因素的限制，我國的農業轉移人口市民化必然會與城鎮化脫節，這也決定了我國農業轉移人口市民化完全不能照搬西方模式，但國外人口遷移理論、人口流動與區域經濟發展理論、各國市民化發展模式等研究仍值得我國借鑒和思考。

1954年，威廉·劉易斯（William Lewis）提出了經典的二元經濟結構發展模型。他認為在發展中國家一般存在兩個經濟部門即勞動生產率和收入水平較低的農業部門與勞動生產率和工資水平較高的城市工業部門，二元經濟的發展會導致農業部門的勞動力大量向工業部門過渡，從而加速農業勞動力向城鎮轉移，但當農業勞動力轉移速度超過城市資本集聚速度時，就會出現農業轉移人口邊緣化現象。該模型很好地解釋了我國現階段的農業轉移人口市民化率偏低的原因。美國經濟學家喬根森（Dale W. Jorgenson, 1961）運用新古典主義分析方法進一步深化了威廉·劉易斯的理論。喬根森認為需求、消費結構的變化是農業勞動力轉移的動力，只要出現沒有消耗完的農業產品，就會引起農業勞動力向工業部門的轉移。邁克爾·托達羅（Michael Todaro, 1980）針對發展中國家城市失業率居高不下但大量農村人口遷移到城市的這一奇特現象，提出了著名的城鄉人口遷移模型，即農村勞動力向城市遷移的最根本原因是實現預期收入最大化目標。伊斯特林（Easterlin, 1991）用區別于傳統的理論來解釋流動人口經濟行為，他采用相對經濟地位變化假說來解釋人口流動方向主要受相對收入的不同而不同。博格（D. J. Bogue, 1959）則認為人口的遷移主要是在推力和拉力的共同作用下完成的，在勞動力遷出地“推力”作用更明顯，產生推力的主要因素包括自然環境、人口、農業生產率等。同樣，在勞動力遷入地拉力的作用更明顯，產生拉力的主要因素包括就業、教育、工資、環境等。隨著各國城市化迅速發展，農業人口遷移的原因研究也進一步深化，Bilsborrow, McDevitt, Kossoudji, Fuller等（1987）運用相關指標分別對個人、社會關聯因素對勞動力轉移的影響進行了研究，從年齡、教育、婚姻、土地四個因素角度得出結論：年齡在20歲及其以上的勞動力更容易發生轉移；接受過小學教育以上的勞動者更容易發生轉移；婚姻對于女性的影響程度遠遠大于男性；土地對于男性的影響程度遠遠大于女性。陳和克魯森（Aimin Chen; N. Edward Coulson, 2002）運用回歸分析方法，通過截取1995—1999年的面板數據對勞動力轉移的影響因素進行研究，證實人均收入增長率、擁有高比例的二、三產業比例的城市對勞動力轉移影響最大，同時城市環境、人口承載力在勞動力轉移中扮演著重要的角色；最后轉入城市的住房、交通情況也會產生部分影響。

0.2.1 國外的研究

國外學者分別從兩個層次進行研究，一是人口遷移是否會促進整個區域經濟增長；二是人口遷移是否對區域內部經濟產生差異。國外學者一般認為，人口一旦實現自由流動就會促進經濟增長。格羅姆（Glomm. G, 1992）認為，人口流動能夠很好地解釋人均收入增長，也就是說人口流動會促進對人均收入的增長。本西溫加（Bencivenga. R, 1997）和史密斯（D. Smith, 1997）在格羅姆的基礎上進一步得出，在發展中國家，由于城市工業化的快速發展使城市工資增長快于農村，從而城市對農村人口產生巨大的拉力，這樣就會造成城市資本和農村勞動力有機融合在一起，從而帶動經濟快速增長。拉瑞爾（Laryea, 1998）和弗瑞登（Feridun, 2005）從國家移民角度進行研究，他們分別選取移民相對較多的美國和挪威、瑞典等北歐國家作為樣本，研究結果表明人口流動對于流入地國內生產總值（GDP）總量和人均GDP產生明顯的正向作用。目前國外學者比較熱衷研究人口遷移是否對區域內部經濟產生差異。通過總結國外學者的研究成果，筆者發現學者對人口遷移是否會促進區域經濟發展并未達成統一的意見。一種是以庫茲涅茨（Kuznets, 1989）為代表，認為人口流動會縮小區域經濟差異。庫茲涅茨認為，城市化和工業化的發展造成勞動力在產業結構布局中比例發生徹底改變，呈現出第一產業比重下降而二、三產業比重不斷提高的趨勢，勞動力從邊際生產率幾乎為零的傳統農業部門轉向現代工業部門，必將縮小二者的生產率差距，最終縮小城鄉與地區差距。雷茲（Razin, 1996）認為在存在知識外溢的條件下，人口遷移會緩解。胡（Hu, 2002）考慮了我國戶籍制度后認為，地區間產業集聚水平會隨著人口遷移不斷增強，一旦勞動力能自由流動，這種地區差距將會逐漸降低最終達到平衡狀態。另一種結論以克魯格曼和維納布爾斯（Krugman, Venables 1995）為代表，認為人口流動將會拉大導致區域經濟差異。著名經濟學家克魯格曼和維納布爾斯指出產業集聚基本不會受到人口流動的影響，而區域經濟差異會因人口遷移呈現上升趨勢。威廉姆斯（J. G. Williamson, 1965）通過利用24個國家的數據對地區經濟差異進行了實證分析，論證了區域經濟發展會受到人口流動限制。Song等（2000）、Maurseth（2001）、Cai等（2002）擴充了威廉姆斯的結論，也認為人口遷移會對地區經濟差異產生重要影響。

由于歷史特點、社會環境、經濟基礎等條件的不同，國外發達國家市民化發展走上了各自截然不同的道路。英國的市民化發展絕大部分原因是工業革命的帶動，人口轉移主要采取了暴力和強制性的轉移模式，以圈地運動為代表，此外海外移民擴張也是農業人口轉移的一種方式。而美國的模式截然相反，它以自由遷移為主，第一、二次工業革命極大地促進了工業化發展，但城市工業化快速發展卻受到城市勞動力短缺的影響，于是“棘輪效應”產生，大量農村勞動力向城市流動，加快了城鎮化的進程。日本則是借助工業的迅速發展和政府的有效制度安排，農村勞動力轉移實現了就地和異地轉移兩種方式，并以兼業化就地轉移為特征，開創了一條具有日本特色的“跳躍式轉移”和“農村非農化轉移”相結合的道路。韓國則是依靠“新村運動”和“出口導向型”工業化戰略實現了農業人口的轉移，韓國“新村運動”注重分散工業，加強教育文化、城市基礎設施建設，強化政府引導職能，要求依靠市場配置勞動力資源并對農業勞動力流動采取鼓勵措施；工業化發展關注勞動密集型產業并以出口為導向吸引了大量農村勞動力流向城市。

0.2.2 國內的研究

應該說國外這些研究和實踐經驗，對于我國農業轉移人口市民化提出了多重的、新穎的視角，有一定的理論和實踐借鑒價值，但是能真正切合中國市民化實際的理論還不充分。為此，在遵循以上理論脈絡與分析方法基礎上，近年來，我國學者對農業轉移人口市民化及其體制機制進行了諸多探索，歸納下來，大致有以下四個方面的研究：

0.2.2.1 關于農業轉移人口內涵的研究

國內學者對于農業轉移人口內涵的研究未形成統一標準，但較為一致的是都將農業轉移人口和農民工區別開來，豐富和發展了農民工的內涵，也更加具有實時性。我國學者對農業剩余勞動力的主體界定，經歷了從“農民工”到“農業轉移人口”的轉變。改革開放后，完全封閉的戶籍制度已經不適應社會主義市場經濟發展對勞動力的需求，我國政府逐步放寬農業人口流動的限制，允許農業剩余勞動力進入城鎮務工，但他們仍保留著農民的身份。張雨林（1983）針對這一特定群體提出“農民工”的概念，特指在城鎮務工的農業戶籍勞動工人。1999年8月30日《中華人民共和國招標投標法》第一次使用農民工這個詞后，農民工這個概念就在法律上得以確認。劉應杰（2000）認為由于中國長期的城鄉分割以及極不合理的工農關系，中國社會存在特有的農民工階層。2004年中央“一號文件”第一次提出“進城就業的農村勞動力已經成為產業工人的重要組成部分”。這明確指出農民工的職業定位是“產業工人”。隨著從農村轉移到城鎮的人口范圍的不斷擴大，農民工已經不能對這部分人口進行完全的概括和界定。自2009年中央經濟工作會議首次提出“農業轉移人口”概念后，2012年，黨在十八大報告中明確指出要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。“農業轉移人口”正式替代“農民工”，以代表在城鎮長期工作居住的農業戶籍人員。這一概念的轉變，對于有序推進農業轉移人口市民化有著十分重要的意義，并且更加準確、科學。

城市藍皮書《中國城市發展報告》分別從廣義和狹義的角度科學地討論了農業轉移人口的內涵。該書認為，從廣義來看，農業轉移人口具有兩方面的含義：一是指從農村轉移到城鎮的人口，如進城務工經商人員、隨遷家屬、失地農民等；二是從農業轉移到非農業的人口，包括進城務工經商及進入城鎮就業和在農村從事非農產業的人。從狹義來看，“農業轉移人口”是對“農民工”概念的替代。邱鵬旭也認為農業轉移人口的內涵遠比農民工的內涵豐富，他認為農業轉移人口主要可分為兩類：一類是戶籍仍在農村，但已經從農村遷移到城鎮工作生活或在農村與城鎮之間流動的農業人口；另外一類則是戶籍已在城鎮，且已在城鎮工作生活的一小部分城鎮居民。國務院在《關于調整城市規模劃分標準的通知》中界定的農業轉移人口類型是這樣的：進城農民工、近年失地農民、進城個體工商戶、進城私營企業主、農村籍高校在校生。

0.2.2.2 關于農業轉移人口市民化內涵的研究

農業轉移人口市民化是一個具有中國特色的城市化概念。黨的十八大第一次提出“農業轉移人口市民化”這一概念之后，“農業轉移人口市民化”成為黨中央和政府對城鎮化普遍使用的描述性文字，并已經成為我國未來積極穩妥推進新型城鎮化的核心任務和目標。雖然國內學者對“農業轉移人口的市民化”進行了大量的研究，但目前學術界對“農業轉移人口市民化”的內涵還存在一定的爭議，尚未達成共識。姜作培（2002）認為，農業轉移人口市民化指在我國現代化和工業化發展過程中，農民離開土地和農業生產，進入城市從事非農生產，其工作、身份、地位和生活方式向市民轉變的過程。朱信凱（2005）認為其市民化是農村人口逐步過渡為城市人口的過程。周小剛、陳東有認為市民化是涉及經濟體制、社會結構、制度變遷以及心理、社會意識等多層次的轉換過程，是一個動態、持久的整合過程。劉傳江指出“農民工市民化是指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終逐漸轉變為市民的過程和現象”，這里所表述的農民工指的是農業轉移人口的主要組成部分。田園認為農業轉移人口市民化是指農民由農村進入城市就業生活并且逐步成為新市民的過程。這個過程不是簡單實現職業和身份的轉換，而是讓農民在城市扎根落戶，成為真正意義上的城鎮居民，讓農業轉移人口在城鎮享有和城鎮居民同樣均等的城市公共服務，并且確保農業轉移人口在就業、住房、教育、養老、醫療等方面與城市居民享有同等待遇和完全平等的社會權利。劉海軍、年似水、金中夏、金三林等學者對于農業轉移人口市民化內涵的觀點大同小異，均認為市民化是一個過程，歸根結底是人的市民化。胡杰成（2010）認為農業轉移人口市民化需要經歷從制度市民化到經濟市民化再到社會與文化市民化的過渡，農業轉移人口市民化的最終形態是要在生活、行為方式和價值觀念與城鎮居民相同，它需要經歷身份轉為市民和在城鎮中有相對穩定的工作和收入這兩個階段。尹中卿（2013）也認為農業轉移人口市民化與城鎮化緊密相關，城鎮化不僅是城市空間擴展，城鎮化率不單純追求統計數據，實現人口城鎮化是目前的重要任務，務必做到以存量帶動增量，有序推進農業轉移人口市民化。因為我國的特殊國情，不能僅從戶籍所在地的變動來理解“農業轉移人口市民化”的內涵，還應該全面考慮農業轉移人口實現居住地域、社會身份、職業狀態、職業分布、綜合素質、價值觀念和生活方式、社會認同等多個方面的轉變。無疑，農業轉移人口市民化的內涵實現了根本性轉變，從過去關注的“量”到現在以“質”為核心。

0.2.2.3 關于農業轉移人口市民化存在問題的研究

對農業轉移人口市民化的研究，《中國城市發展報告》從現階段我國農業人口轉移所處的階段、農業轉移人口的規模與特點、當前中國農業轉移人口市民化狀況這三個維度全面介紹了我國農業轉移人口市民化現狀。農業轉移人口已成為支撐中國新型城鎮化發展的主要力量；農業轉移人口流動“家庭化”和居住的穩定性趨勢明顯；農業轉移人口在流入地居住趨于長期化；新生代農業轉移人口市民化意愿強烈；國家公共服務均等化政策的實施，使得一些社會福利逐步與戶籍脫鉤，向全部常住人口覆蓋，面向農業轉移人口的公共服務明顯改善。充分把握農業轉移人口市民化的現狀及存在的問題，是提出科學合理的農業轉移人口市民化戰略、制定市民化政策措施及推動市民化進程的前提條件。目前對于農業轉移人口市民化進程中存在的問題的研究，歸納起來主要表現在制度與政策問題、公共成本問題、就業問題、農民工自身素質問題、基本公共服務問題、城市承載力障礙問題等方面。

（1）制度與政策問題

農業轉移人口市民化的政策制度設計是有序推進農業轉移人口市民化的根本之所在，也是目前學術界討論最多的問題。國務院發展研究中心課題組從平等的城鄉就業和分配制度尚未形成、社會保障發展水平不高、住房沒有保障、子女教育問題仍未徹底解決、社會參與程度低、戶籍制度實質進展不大這六個方面討論了農民工市民化的政策進展與存在的主要問題。孫連友（2003）、李小珍（2006）、韓俊（2009）都認為制度的不完善是阻礙我國農業轉移人口市民化進程滯后的重要因素。胡鞍鋼（2005）認為我國市民化發展具有“一國兩制”的特征，即針對城鄉兩類居民不同的身份制度安排。在困擾農業轉移人口市民化的相關具體制度中，國內各學者也提出了各自的看法。劉傳江、程建林（2009）認為，農業轉移人口要想變為市民，不僅需要突破以城鄉二元戶籍制度為表現形式的“顯性戶籍墻”，還要打破以社會保障制度、基本公共服務為主要內容的“隱性戶籍墻”。申鵬（2012）認為困擾我國農業轉移人口市民化的制度包括戶籍制度、農村土地制度、社會保障制度、勞動就業制度、教育培訓制度、住房保障制度等。張月瀛（2013）認為農業轉移人口市民化的制度障礙主要包括戶籍制度、農村土地制度和相應財政配套制度等。何曉紅也認為，在制度障礙上，存在著戶籍制度、土地制度、就業制度、社會保障制度和教育制度等方面的障礙。趙繼穎、曹玉昆、王永欣（2014）認為農業轉移人口市民化滯后的制度困境主要是戶籍制度的不合理、社會保障制度的不完善、就業制度的不健全和住房制度的不公平。胡平認為影響農民工市民化最主要的因素還是社會制度因素。黎智洪則主要從戶籍及其相關的制度設計的不合理性討論了該如何突破制度困境，實現有序的農業轉移人口市民化。王習賢、賀治方（2015）認為制度壁壘和文化排斥使得農業轉移人口無法享有市民同等待遇和融入城市生活，阻礙了市民化進程。王瑜、仝志輝（2016）認為城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，而戶籍制度在此過程中充當著強化城鄉二元結構的媒介機制。

（2）公共成本問題

國內學者探討了農業轉移人口市民化的制度規則、市民化成本產生的原因、市民化成本分擔機制等。趙立新（2006）從社會資本的視角指出當前制約農業轉移人口市民化的主要障礙在于私人關系型的社會資本不足、制度型與組織型社會資本嚴重缺失。黃錕（2011）認為農業轉移人口市民化的制度障礙在于兩方面：一是城鄉分割的二元制度；二是農業轉移人口市民化所需的巨大社會成本。因此，從勞動就業、義務教育、住房保障和社會保障等方面考究農業轉移人口市民化的公共成本問題，對于縮小農業轉移人口與居民收入差距、提高城市規模和增加人力資本積累具有重要意義。申兵（2012）將農業轉移人口市民化的成本理解為原本只覆蓋本地戶籍居民的基本公共服務擴展到農業轉移人口并保障其特殊權益，需要額外的投入。具體包括需要解決農業轉移人口的社會保障、城鎮住房、公共教育、醫療衛生、基礎設施等基本公共服務需求，而且需要培育農民工的城市經濟適應能力（張國勝，2009）。此外，還需要從家庭功能的角度來重視市民化的機會成本、心理成本（諶新民，2010）。關于農業轉移人口市民化成本分擔機制，主要有兩方面，一方面是社會保障、公共教育、住房保障、基礎設施等公共服務的公共成本，另一方面是培育農業轉移人口適應城市經濟能力的公共成本。農業轉移人口市民化的成本不能也不應該完全由政府或轉移人口個人或企業一方獨自承擔，要基于中央政府、地方政府、個人、企業在人口城鎮化進程中的收益來決定各自所承擔的比例，建立起農業轉移人口、企業和政府“三位一體”的成本分擔機制。

（3）就業問題

就業問題是決定農業轉移人口市民化深度和廣度的關鍵問題，關系著農業轉移人口在城里是否能夠真正“留下來”成為市民。張桂文認為，農業轉移人口這一群體的工作就業存在就業穩定性差、收入水平低、市場供需不平衡、制度不公平、渠道不完善、地域不平衡等問題，這與他們在城鎮永久定居、承擔較高的生活費用等現實存在矛盾。張慶通過實地調查發現他們被動性流動就業問題突出，基本權益缺乏保障，難以真正融入城市生活。王術國通過詳細介紹我國農村勞動力城鎮就業現狀，對我國就業制度由城鄉割裂向城鄉統籌的演變進行了梳理，指出只有建立城鄉統一的勞動力市場，促進城鄉統一公平就業，才能真正落實城鄉一體化發展戰略，從整體上提高勞動力的競爭能力，加快經濟發展，促進城鄉協調共進。郭志鵬在答記者問時，提到為充分實現農業轉移人口市民化，應堅持產業為基、就業為本，突出夯實產業基礎，平等地提供更多就業機會。從產業結構調整上來看，一是堅持工業主導，二是大力發展新興服務業，三是積極發展現代農業，四是增強農民就業創業能力。賴華東在談到循序漸進推進農業轉移人口市民化的問題時，強調應引導農民“轉移”“轉產”“轉身”就業。杜鵬等通過實證研究認為流動人口的職業梯次流動主要受流動經歷和職業穩定性的影響。

（4）農民工自身素質問題

在新型城鎮化進程中，農民工群體已經成為我國農業人口向非農人口轉移的重要人口組成部分。但是由于農民工身體、職業、心理、文化思想和道德法律等方面的自身素質不足，嚴重影響了他們有序實現市民化的步伐，也限制了他們在城鎮的發展。國內學者主要從農民工素質的現狀、素質的組成以及如何提高農民工素質等方面進行了深入研究。劉曼抒（2005）認為我國農民工的素質現狀可以概括為思想上比較保守，文化程度、職業技能比較欠缺，法律意識淡薄等等幾個方面。提高農民工自身素質不僅有助于經濟和社會和諧發展，更能夠從提高農民工自身核心競爭力方面促進市民化進程的有序推進，使他們更好地適應新的社會角色并融入城鎮。滕杰（2011）指出農民工尤其是新生代農民工要想實現發展的訴求不僅要依靠國家和社會的支持，還需要不斷提高自身素質。鐘在明（2012）提出新生代農民工作為特殊的勞動群體，年輕易接受外來新鮮事物，憧憬著城市的生活，但在市民化進程中，新生代農民工的職業素養不僅阻礙著其步入市民化的進程，也限制了這一群體的發展和三農問題的解決。農民工自身素質問題對于有序推進農業轉移人口市民化至關重要。楊學成等（2011）運用山東省17個地（市）136個縣（市、區）1502位農民工的調查數據研究發現農村轉移的勞動力在知識、技能和工作經驗等人力資本因素方面遠遠低于城鎮勞動力。農民工在知識文化方面，普遍存在學歷低、專業技能缺乏等問題，這影響著他們的生存狀況。同時，他們法律素養差、心理承受和抗壓能力有待提高。為有序推進市民化發展，不僅要在專業知識和技能、法律意識和心理素質提高農民工自身素質，更要有意識地培養他們的進取意識和創新能力。杜香（2014）則從外部環境和個人因素兩方面進行考慮，認為提高農民工自身素質應“內修外助”，通過政府、社會的力量來實現互相促進，共同實現全面發展。

（5）基本公共服務的問題

基本公共服務均等化，是推動農業轉移人口從“邊緣”到成為真正的市民的一個重要因素。我國的基本公共服務覆蓋不全面，城鄉差距大是目前最主要的問題，哪怕是在城鎮生活的人，其公共服務的享受水平也存在很大的差距，這也是很多農業轉移人口被邊緣化而不能成為真正的市民的重要原因。趙崇生指出，推進農業轉移人口市民化的核心內容和最大困難，其實就是一個如何實現基本公共服務均等化的問題。楊剛強等認為農村基本公共服務供給不足和缺位已成為勞動力轉出的重要“推力”，而城市較高的公共服務水平成為勞動力轉入的重要“拉力”。張桂文也指出，公共服務均等化需求受地方政府滿足需求的動力和財力不足的制約。盡管農民工已在城鎮就業，卻只能分享城鎮基礎設施、公共交通、社會治安等非排他性公共服務，不能享有與城鎮戶籍捆綁在一起的政府補助性住房、子女在公立學校就學等排他性公共服務，這也是制約農業轉移人口市民化的重要原因。

此外，現行土地制度、農民工自身素質、生活方式、城市承載力等方面的因素也阻礙了農業轉移人口市民化的進程。土地制度方面，據國務院發展研究中心課題組的調查，73%的農民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農民工希望能保留宅基地。土地制度也是影響市民化的重要因素。土地流轉市場的發育和完善與農業轉移人口的就業狀況密切聯系。張桂文也認為當前城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，沒有與吸納農業轉移人口的數量結合起來，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。農民工綜合素質方面，國家統計局（2012）調查顯示，2011年外出的農民工中，初中及以下學歷的占75.5%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占68.8%。生活與文化差異方面，主要表現在兩個方面，一是農業轉移人口對城市生活的適應性與歸屬感缺乏，二是城鎮居民對農業轉移人口的偏見。李貴成認為，由于中國長期處于社會隔離狀態，在斷裂的社會中，城鄉之間已經越來越具有兩個時代或兩個文明的含義，這種差異突出表現在社會兩部分居民受教育的程度甚至是價值觀和文明程度上。田明認為農業轉移人口頻繁的空間流動不利于市民化健康發展，城市融入能力越高，空間流動速度越慢，在城市居留的時間越長。農業轉移人口市民化還面臨著城市承載力約束的障礙，由于資源配置傾向的差異，我國城鎮化進程中的農業轉移人口高度集中在大中城市。中小城鎮基本建設和基礎設施較差，影響了城鎮整體的綜合承載能力。此外，我國西部地區市民化還存在城鎮現代化水平低、產業結構不合理的問題以及一些硬環境和軟環境的制約。

（6）城市承載力障礙問題

隨著我國經濟的穩步發展和新型城鎮化進程的快速推進，城市已然成為農業人口遷移的目標地，對城市整體的人口承載能力或局部區域的人口承載能力的研究對有序推進農業轉移人口市民化具有重要的研究意義。我國有關城市人口承載能力的研究起步較晚，20世紀90年代末期才逐漸深入，多集中于中心城市、大都市區和城市群。王桂新（2006）利用中華人民共和國第五次人口普查的數據驗證了我國長江三角洲地區人口移動的空間模式，認為區內的人口遷移在空間上形成了江蘇和浙江兩個相對獨立的遷入目的地。此后，他深入研究上海人口遷移和人口再分布情況，提出上海中心城區人口擴散呈現“現代城市化”的特點。秦賢宏（2013）等對南京都市區人口實地考察，城市人口已延伸到近郊區，空間分布已出現多中心發展趨勢。有關制約城市人口承載能力因素的研究，朱順娟（2012）以長株潭城市群為研究對象，指出產業、交通、自然、生態、環境、政策機制等是推動人口空間格局改變的主要因素。張志斌等以蘭州市為例，揭示人口密度空間演變的形成機制主要緣于自然因素、歷史因素、政策因素和經濟因素等方面。劉艷軍、李誠固揭示了長春市城市人口空間結構改變的動力主要來自自然環境條件的促進，交通技術進步的支撐，產業園區空間的帶動以及政府的調控與引導。另外以區域為對象的研究也從不同側面揭示了人口空間結構演化的驅動機制。泛長三角地區人口空間結構演化的推動因素主要來自市場力量，其次是政府推動。張景秋對我國沿海地區人口空間結構演化機制進行研究，認為以政策激勵為核心、以外資流向為引導，在地域上圍繞某一經濟增長極，通過港口腹地競爭形成空間的集聚和擴散，實現臨海地帶人口與經濟空間結構的逐步演化。城市承載能力的強弱直接影響著農業轉移人口市民化有序發展。

0.2.2.4 關于農業轉移人口市民化發展路徑的研究

首先，在關于如何有序推進農業轉移人口市民化的討論中，對戶籍制度改革的呼聲是最高的。盡管戶籍制度的改革不是推動農業轉移人口市民化的決定性因素，但在我國這樣一個城鄉二元身份的特殊背景下，想要市民化的道路能夠更加順利，戶籍制度改革是影響農業轉移人口市民化的最大制度性障礙。放寬落戶條件，讓有意愿、有能力的農業轉移人口成為市民是市民化的第一步，也是城鎮化進程中關鍵的舉措。《中國城市發展報告》在對深化戶籍制度改革的建議中，認為一要建立城鄉統一的戶口管理制度，二要加強社會管理綜合配套制度改革，三要制定和執行較為寬松的城鎮遷移落戶政策。劉海軍、謝飛燕認為，戶籍制度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項福利制度，還原戶口功能。一方面，要逐步弱化人口遷移管理功能，加強人口登記服務功能；另一方面，要逐步剝離戶口中附著的各種社會利益，淡化戶口價值。原重慶市發展和改革委員會主任沈曉鐘認為，戶籍制度改革的最終目標是要消除附著在戶籍上的不平等的社會福利，逐步建立起城鄉統一的戶籍登記制度。曾文鴻、中國農村財政研究會課題組、張彌、曹魯峰等也都討論了戶籍制度改革的重要性和改革目標。

其次，就業和基本公共服務水平的提高可以促進市民化的極大發展。穩定、有保障的就業是農業轉移人口市民化的關鍵。雖然國家相繼頒布了一系列政策、法規，在很大程度上維護了進城農民的就業權益，但是就業服務體系不完善、勞動關系不穩定、個人素質偏低等問題嚴重阻礙了農業轉移人口市民化的進程。針對這些問題，學者們提出了一些對策。《中國城市發展報告》認為在市民化的過程中，應該建立完善統一的就業服務體系，引導勞資雙方建立穩定的勞動關系，提高農業轉移勞動力的職業技能，維護農業轉移勞動力的勞動權益，以促進農業轉移人口能夠留下來，并且實現市民化。金三林指出，加強公共就業服務，促進農業轉移人口多渠道轉移就業。堅持“就業優先”，促進農業轉移人口穩定就業，體面就業。曹魯峰認為，推進城市基本公共服務均等化適應人口城鎮化的發展要求，加快教育、醫療、住房等社會保障體系改革是推進農業轉移人口市民化的重要舉措。趙崇生認為，加強統籌協調，合力推進基本公共服務均等化。他提到，市民化進程中，基本公共服務流出地和流入地所面臨的問題根本上有不同，應創新體制機制，實現流入地與流出地的良性互動。

再次，土地政策的落實及農業轉移人口素質技能的提高對于農業轉移人口市民化的具體實施有著至關重要的作用。在土地政策方面，研究者們對于土地政策的方向提出了建議，對土地（包括承包土地和宅基地等）的處置方法提出了意見。張桂文認為，深化土地制度改革，在保護農業轉移人口土地權益的同時，促進農業規模化經營，在不改變所有權性質的前提下，強化承包地和宅基地的用益物權屬性，積極探索農業轉移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。郭志鵬則鼓勵進城農民將自身的土地承包經營權采取轉包、租賃、互換、轉讓等方式進行流轉。對自愿將農村土地承包經營權、宅基地“雙放棄”或“單放棄”的進城農民給予一定補貼。張月瀛認為應該開展農村承包土地和宅基地確權登記，給農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，真正給農民吃下長效“定心丸”。在提升農業轉移人口素質、培育人力資本方面，邱鵬旭認為，應該結合政府的主導宣傳、企業的支持配合以及個人意識的增強這三個方面，促進農業轉移人口人力資本的“后天形成”。劉海軍、謝飛燕則認為應增加財政補貼、建立健全農村職業技術教育培訓機制和建立多層次的城市教育培訓網。王克忠則覺得改革歸根結底應該創新農村土地制度。

最后，歸結起來，學者們提出農業轉移人口市民化發展路徑有：政府的“穩定器”作用是前提；深化戶籍制度改革；構建完善社會保障體系；加強教育和培訓，提高流動人口素質。此外，還有學者認為應該加強法律制度建設，為農業轉移人口的市民化提供硬性的法律保障；積極建立農業轉移人口的住房保障制度；政府應加大對市民化的經費投入，努力提高城鎮綜合承載能力；加大經費投入，建立健全市民化長效管理的由政府、企業、個人共同分擔的成本分擔機制；各級政府要加大宣傳力度，積極營造平等和諧的社會氛圍，使得農業轉移人口盡快融入城市生活，成為真正的市民。

從上述的分析中我們不難發現，對農業轉移人口的研究較之于過去單純對農民工的研究更有與時俱進的特點。農業轉移人口的市民化是一個長期的、持續進行的過程，最終目的是實現有序的農業轉移人口的市民化，促進城鎮化健康發展，促進農村經濟發展以及社會的和諧發展。雖然作為一個新的研究領域，對它的研究還不夠深入全面，但其研究具有很大的現實意義。我國作為一個農業大國，農業轉移人口市民化具有特別的問題和特殊的困難。這不僅要求我們對理論研究更加全面，尋求最優的市民化實現途徑，使得實踐有理論的指導。同時也應該根據我國國情確定具體的市民化推行進程，根據不同地區、不同經濟發展水平制定不同的策略。最后，市民化是人的市民化，因此無論是在理論還是在實踐中，都應該堅持以人為本，將“人”的因素放在首位考慮。

0.3 研究內容及突破

為了探索農業轉移人口市民化及其體制機制，“有序推進農業轉移人口市民化體制機制研究”課題組在國內外相關研究基礎上，以發展經濟學為依據，結合制度經濟學、人口學、社會學、管理學的理論與實踐，通過深入研究，對我國農業轉移人口市民化這一突出的經濟社會現象做出了理論解釋，并檢驗和豐富了發展經濟學關于農業轉移人口市民化的有關理論命題，在農業轉移人口市民化理論和實證分析以及制度分析基礎上提出了有序推進農業轉移人口市民化的對策建議，尤其是實證研究了西部地區農業轉移人口市民化的現狀，構建了農業轉移人口市民化的評價指標體系，討論了分層級城鎮體系下農業轉移人口市民化的成本與收益，全面分析了有序推進農業轉移人口市民化的制度困境，并從農民工的工資收入水平、就業穩定性以及城鄉基本公共服務均等化等方面對農民工的工資收入機制、就業機制、社會保障機制、社會發展機制、行政管理機制等進行了詳細分析和論證，最后分別從不同方面提出了對策建議。

有序推進農業轉移人口市民化是城鎮化由“量”轉“質”發展的必然要求。我國城鎮化建設一直存在著土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，戶籍人口城鎮化速度慢于常住人口城鎮化速度，東、中、西部地區和不同性質城市之間存在較大差距以及農業轉移人口與城鎮居民經濟社會地位長期不平等等一系列問題，因此縮小東、中、西部地區城鎮化水平的差距，推進新型城鎮化，這不僅是我國當前經濟發展的巨大推動力，而且是鏈接“新四化”協同發展的關鍵環節。同時農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的關鍵，決定了我國未來城鎮化發展的質量。受益于城鎮系統的快速發展和城鎮化進程的加速，中國正逐步擺脫長久以來一直實施的資源過度向城市尤其是大城市集中的傳統發展方式，地區性分層級城鎮系統的建立正逐步深入。由于處在分層級城鎮系統中不同地位的城鎮對于農業勞動力的需求和提供公共服務的能力上各不相同，其農業轉移人口市民化的成本與收益呈現很大的差異。基于修正的哈里斯-托達羅模型，依據發展中國家城鄉地區產業布局、勞動力流動以及社會福利政策等因素，分析和論證有序推進市民化的成本和收益，這是一個有一定新穎性的研究視野。

推動“以人為本”的新型城鎮化健康發展，要以有序推進農業轉移人口市民化為重點，以創新體制機制為動力，從而消除我國農業轉移人口市民化中存在的戶籍制度的不平等、社會保障制度的不均等、就業制度的城鄉二元分割性、土地制度改革的滯后性、工資收入待遇的不公平、城鄉基本公共服務的不均等以及家庭婚姻中存在的質量障礙等等。運用制度變遷理論、公共政策理論分析農業轉移人口市民化的各種制度障礙并提出解決辦法，具有較強的實際應用價值。有序推進農業轉移人口市民化的過程是一個長期的、復雜的過程。我國作為一個農業大國，農業轉移人口市民化既具有中國國情的特殊性，又具有城鎮化這一社會發展過程的普遍性。而縱觀世界，許多發達國家已經完成了城鎮化和市民化，步入較為高級的城市型社會。回顧和研究發達國家所經歷的曲折又迥然各異的城鎮化和市民化道路，歸納各國城鎮化和市民化的歷史特征，總結其歷史實踐經驗，吸取教訓，規避問題。從經濟發展機制、行政管理機制和社會發展機制等方面提出有序推進農業轉移人口市民化可選擇路徑，期望實現我國農業轉移人口市民化由“量”到“質”的根本性轉變。有序推進農業轉移人口市民化，是當前和今后一個時期我國經濟和社會發展的重要工作，也是接下來一段時期研究的熱點問題。社會經濟的不斷發展，為這一過程帶來更多的機遇和挑戰。我們應當時刻關注這些變化，及時調整政策指導，更好地將這一過程與社會經濟發展相結合。考慮到人口資源環境的協調發展，大城市人口的過度集中和空間生態約束導致的大城市病，農業轉移人口就地市民化成為一種必然的選擇，不同時期不同政治經濟社會背景下政府出臺了不同的農業轉移人口市民化政策，從倡議聯盟框架視角討論其政策變遷、變遷的原因以及今后政策的走向，這也是一個較新的研究視角。

基于以上分析，我們在本項研究中，力圖在三個方面形成突破：

突破點之一，是對“有序推進”農業轉移人口市民化這一理念的系統性驗證。黨的十八大報告明確提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，是促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相互協調共同發展的重要舉措”，黨的十八屆三中全會進一步提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，有序推進農業轉移人口市民化不可一蹴而就，而是一個長期的漸進的過程，只有“有序”穩步推進才能實現經濟和社會的可持續發展，才能實現黨和國家的長治久安。本研究立足于二元結構理論、制度變遷理論等理論、已有研究及市民化政策基礎上，首先從農業轉移人口市民化動力機制角度建立起了一套全面的、多層次的“四力合一”（即經濟發展推動力、就業與社保支持力、公共服務保障力和政策制度引導力）的綜合評價體系，明確提出在加快農業轉移人口市民化的發展中，關鍵在于彌補動力機制的不足，全面提高經濟發展推動力、就業與社保支持力、公共服務保障力和政策制度引導力，實現“四力合一”的協調發展，全方位有序推進農業轉移人口市民化。然后為了進一步驗證“有序推進”的可能性和必要性，本研究對傳統的哈里斯-托達羅模型進行了修正，針對中國國情，結合博弈論，依據發展中國家城鄉地區產業布局、勞動力流動以及社會福利政策等因素，嵌入分層級城鎮體系，選取“成都-綿陽-江油”這一具有代表性的大城市-中等城市-小城市這種分層級城鎮體系的城市系統進行相應的實證分析，基于成本與收益角度，選擇遷入人口數目為因變量，城鄉預期收入差距，二、三產業比重，社會福利占支出比重以及房屋均價為自變量，首次提出并論證了分層級城鎮體系中處于不同位置的城市若想促進農業人口有序轉移，必須依據自身所處層級特性發展適合產業，增加適合的部門崗位數，吸引農業人口有針對性轉移，提升公共生活質量，幫助農業人口有效就業，健全保障性住房機制，降低農業人口購房成本。再次，為了“有序推進”農業轉移人口市民化，本研究2017年3月在《河南科技大學學報》（社會科學版）發表的“有序推進農業轉移人口就地市民化”一文，指出“大城市不可能滿足所有農業轉移人口的留城意愿，部分農業轉移人口最終還是要返回到戶籍地生活”，從而明確提出應該“有序推進”農業轉移人口就地市民化，這和黨的十九大提出的鄉村振興戰略不謀而合。

突破點之二，首次提出農業轉移人口市民化體制機制，界定了市民化體制機制的內涵，從而實現了農業轉移人口市民化理論上的創新突破。農業轉移人口市民化是一個艱難的過程，需要各方面體制的配套運行方可實現。本研究首先把農業轉移人口市民化的體制機制界定為經濟發展機制、行政管理機制和社會發展機制，然后創新性地提出了經濟發展機制、行政管理機制和社會發展機制的內涵，明確提出經濟發展機制包括產業發展機制和工資收入機制，行政管理機制主要包括為戶籍制度、土地管理制度、公共服務制度、就業制度、住房制度等，而社會發展機制主要為城鄉二元制度和婚姻家庭制度。以往研究主要將戶籍制度、社會保障制度、就業制度、土地制度等不同角度進行了研究，系統研究不多，即使有系統研究，主要將戶籍制度、社會保障制度和就業制度方面歸納為制度研究，而罕見系統歸納總結并提出為經濟發展機制、社會發展機制和行政管理機制三個方面并詳細對其具體內涵的界定和研究。本研究在相關的實證部分和體制機制部分對產業發展、工資收入、戶籍制度、土地制度、公共服務制度、就業制度、城鄉二元制度和家庭婚姻制度等進行了詳細的分析和論證。

突破點之三，針對我國國情、統計數據和實際調查，創新性地提出了有序推進農業轉移人口市民化體制機制的實現路徑。從經濟發展機制來講，產業發展上提出調整大中小城市產業布局，推動城鄉一體化。具體而言：大城市和特大城市要發展創新型和知識密集型產業以占領產業高端價值鏈，比如軟件業、金融業等，借以優化產業結構升級，帶動政府轉移農業轉移人口的預算支出；中小城鎮可以利用自身資源優勢發展勞動密集型產業或者農業轉移人口易于上手的產業，比如制造業、建筑業、與農業相關的傳統服務業等；積極發展中小微企業，中小微企業發展不僅可以吸收農業轉移人口就業，還可以降低門檻促進農業轉移人口自身創業，圓他們的創業夢。工資收入機制上縮小性別和年齡收入差距，提升農業轉移人口的最低工資標準，提升農業轉移人口受教育程度和提供更多培訓機會、消除二元結構政策以及加強社會聯系建立更多社會支持網從而提高獲得工資收入的可能性。從行政管理機制來說，改革戶籍制度、完善土地制度、構建一元居住證制度、確保社會保障的基本權益、優化就業領域、有序推進基本公共服務均等化等方面提出有效推進農業轉移人口市民化的路徑，特別提出要積極深化戶籍制度改革，實行積分入戶政策，而積分入戶標準，應該設立以購買住房、學歷、工作年限、社保繳納時間等為核心指標的入戶新政，對于中小城鎮，要全面開放農業轉移人口入戶條件，優先將高技能的農業轉移人口和城市急需的農業轉移人口率先轉化為市民，有序打通農業轉移人口的入戶通道，允許自由落戶、自由擇業、自由居住，實現人口的自由遷徙。從社會發展機制來看，明確提出消除城鄉二元結構政策包括消除城鄉二元戶籍制度、消除城鄉二元就業制度、消除城鄉二元社會保障制度、消除城鄉二元住房制度和教育制度，讓農業轉移人口享有和城市居民一樣的待遇、權力，承擔和城市居民一樣的責任和義務，實現城鄉統籌和城鄉一體化。

此外，為保證本研究分析的系統性、理論論證的嚴密性和政策建議的實用性，保證本研究具有較高的理論與現實意義及學術價值，在分析方法上，我們采用了多重研究方法齊頭并進的論證方式，具體有：一是文獻研究方法。在閱讀大量國內外該領域已有建樹的專家和學者相關文獻的基礎上，對已研究成果進行總結，從而對二元結構理論、制度變遷理論、推拉理論、公共政策理論以及農業轉移人口市民化體制機制產生較為深入的理解，以為本研究打下堅實的理論基礎。二是實證分析方法，在理論研究基礎上，我們運用官方統計數據和調查數據，對農業轉移人口市民化的現狀和結論進行計量檢驗，坐實政策建議的數據分析基礎。三是分類和歸納的方法，對我國農業轉移人口市民化制度的歷史演進以及國外發達國家農業轉移人口市民化的歷程進行總結，從而為農業轉移人口市民化體制機制的分析提供重要的素材。四是理論聯系實際的方法，將本課題的問題從現實中抽離出來，通過理論的分析和實際的調查，最終回到創新后的理論之中，這個分析方法可以說貫穿在整個課題研究中，在農業轉移人口市民化的現狀分析、體制機制分析以及政策建議中充分運用了該方法。此外，本研究還大量運用了問卷調查和訪談相結合的方法，包括對農業轉移人口市民化的制度困境分析、工資收入分析、就業穩定性分析、隨遷老人養老經濟保障分析都設計了相應問卷以及訪談提綱，為后面政策建議提供了較好的實踐支持。