1 導論

1.1 研究的背景

1.1.1 研究的歷史背景

1949年，新中國成立后，為了集中力量發展經濟和適應重工業發展戰略所誘致出的一種內生的制度安排便是國有企業，當時國有資本的主要功能是支撐工業體系，即體現經濟屬性、發揮經濟保障的作用，同時也是大力支持經濟建設和發展的具體表現。1956年，全國統一國營企業工資制度。工資標準、職級、調整等均由中央政府規定，地方政府和企業無權變更，國家為了補充職工工資，還發放各種生活福利以及企業興辦社會事業，因此，就形成了“工資低、就業率高、福利多”的就業格局。在此背景下，國家、國有企業和國有企業職工之間形成了具有三大特征的社會關系：一是實行無勞動合同、終身依附于企業的“低工資”制，職工創造的勞動價值為國家做出了較大貢獻；二是國有企業被稱為“共和國的長子”，承擔了大量的社會職能，承擔了本應由社會主體或公共服務機構提供的社會服務，一度被認為是衣食無憂的“鐵飯碗”“金飯碗”。據統計，目前僅中央企業興辦的具有上述功能的社會職能機構約為8000個，年度所需費用約800億元；地方國有企業興辦的此類社會職能機構年度所需費用超過1000億元；三是未建立健全社會保障制度，在當時的社會形勢下，“企業單位養老”成為主流。

具有上述特征的社會關系的形成導致了大量國有資本、國有資產和國企紅利用于支付辦社會職能費用，企業辦社會職能雖然在當時是適應時代的表現，但本質上是一種變相的職工福利，在當時的歷史背景下維持了職工隊伍的穩定、企業發展的穩定和社會秩序的穩定。誠然，具有上述特征的社會關系的形成也使得國有企業老一代職工未繳納社會保障費，其應享有的社會保障權利隱形化和內卷化了，實際上延伸形成了國家對國有企業老職工社會養老保障的隱性負債，而這種負債日漸形成了今天的歷史欠賬。從當時經濟社會發展的階段性來看，彼時的國有企業的確為國家經濟社會發展和維護社會穩定做出了突出貢獻，是社會主義集中力量辦大事優越性的具體體現。但從我國發展的歷史以及國家 (企業) 治理現代化的角度來看，國有企業辦社會職能影響了企業的長期可持續發展、滯緩了社會保障制度的建立和發展，目前中央和地方國有企業在社會職能剝離過程中產生的各種突出問題即是具體表現之一。

1992年，隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，國有企業也開始進行以“政企分開、市場競爭、自負盈虧”為主要內容的市場化改革，其主要特征是企業作為市場主體要參與市場競爭、積極融入市場，改革的價值取向則是“效率優先、兼顧公平”，這就要求企業必須甩掉沉重的教育、醫院、養老等“企業辦社會”的包袱，輕裝上陣，增強企業的競爭力。社會保障體制在社會主義市場經濟體制的發展中不斷革新和完善，養老保障開始從“單位保障”向“社會保障”轉軌，加之部分國有企業經營不景氣，導致原有體制的弊端日益顯現，這也等于宣告了由單位支撐的、非社會化的、與計劃經濟相適應的、傳統的離退休養老保險制度失去了其存在的經濟和社會基礎。養老保險制度轉軌初期我國有2400萬退休人員，轉軌成本數額十分巨大。隨著時間的推移，國有企業老職工的養老問題日漸暴露，養老保障社會化過程中視同繳費年限政策形成的養老基金缺口日益凸顯，社會養老保障壓力越來越大。實際上，此階段養老保險責任從企業向社會轉變以及養老保險制度進一步優化與完善是作為國有企業改革的配套措施推進的，是一種“外部誘致性制度變遷”，而非養老保險制度自身“內生自發性的變革”。

1997年，我國初步構建了“統賬結合”的相對完整的社會保障體系，為過去的單位保障、企業保障和國家保障轉向社會保障開辟了新的通道，這是我國社會保障制度的“強制性變遷”。如果國家社會保障制度的配置和供給與需求主體 (企業) 的承載能力、選擇偏好基本一致，或者能夠最大限度地為需求主體所接納，那么，這一制度的推廣實施、貫徹落實就會比較順利。否則，需求主體就會以自己軟性的“執行誤解”或隱形的“執行不力”來削弱國家制度的實施力度，使這一制度存在執行偏差或形同虛設。這就是需求主體 (企業組織) 對國家制度的“修改執行”。在基本養老保險制度執行過程中，或多或少存在著這樣的“修改執行”。一方面，在基本養老保險繳費過程中，有些企業囿于自身擔負的社會成本較高的實際，會“主動修改執行”國家基本養老保險政策和制度，以致少報少繳、斷繳逃繳；另一方面，由于制度條塊、行業、區域分割，地方政府具有經濟顯性增長的“發展沖動”和“發展偏好”，在基本養老保險政策上存在執行偏差，有些企業在引導下“被動修改執行”國家基本養老保險政策和制度。具體而言，國家通過制度配置和設計把責任和壓力轉移和分攤給了不同的國有企業，卻未考慮各企業的實際，如老國有企業退休職工人數多、養老保險成本高而對具有較強再分配功能的社會統籌的養老保險制度具有選擇偏好；新國有企業退休職工少，養老金成本低而對現收現付式“單位化”的養老保險制度具有選擇偏好。但老國有企業由于虧損和效益不景氣無繳納養老保險費的經濟能力，新國有企業卻缺少繳納的積極性，拖繳、欠繳養老保險費成為其選擇。

基本養老保險制度在被“修改執行”中運行，但隨著經濟社會的發展和人口老齡化的到來，養老保險的隱性債務開始顯性化。此外，20世紀90年代和21世紀前十年兩個時期，國有企業經營發展無須支付股息，雖然這種做法有利于企業低成本運作和增強市場競爭力，但同時也減少了本可以用于養老保險以及其他社會公共服務的政府收益。開拓基本養老保險基金籌資渠道、提高基金支付能力就成了政策制定和實施部門關注的重要問題。早在20世紀90年代，就曾提出利用國有資產來彌補國有企業老職工的養老歷史欠債，使國有資產回歸到全民所有、全民共享的本性，但由于部門利益協調難度大等原因，一直未能得到有效實施。當前，劃轉部分國有資本充實社保基金則是在其經濟屬性和功能之外發揮社會屬性和社會功能的具體體現，是國有資本支撐和助推社會主義建設和發展的有效力量，也是讓國有資產“取之全民、用之全民”的題中應有之義。

1.1.2 研究的現實背景

目前，我國雖已處于中等偏上的發展階段，但伴隨著經濟發展而來的卻是增速較快、規模較大、程度較深的人口老齡化。“未富先老”“未老先缺”既給我國社保制度可持續發展與社保基金的良性運轉和有效支付造成了極大的壓力和影響，也對我國社保制度滿足老齡化社會快速增長的養老保障需求提出了更高的要求。近年來，我國的社保制度改革已取得了新的進展，最為重要的當屬機關事業單位養老保險制度改革，實行與城鎮企業職工相同的“統賬結合”制被稱為我國養老保險制度改革發展的重要里程碑，對打破制度“雙軌”，整合制度“碎片化”具有重要意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立更加公平可持續的社會保障制度”“劃轉部分國有資本充實社保基金”，以此充分發揮國有資本的社會保障功能，促進社會保障制度可持續發展。黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，“共享發展”成為重要發展理念之一。同年，國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63號) 再次明確指出“根據需要劃轉部分國有股權轉由社保基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口”。這既是社會保障與國資國企領域的重大改革舉措，也是實現“共享發展”理念的重要路徑之一。

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中作出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大判斷，以及提出“堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。完善的社會保障體系、穩步提高的養老金水平則是人民日益增長的美好生活需要的現實需求，而社會保障制度體系是實現共享的基本途徑與基本制度保證。

當前，雖然我國社會保障制度改革取得了顯著成就，但不平衡、不充分、不協調、不均等的問題依然明顯存在。

一是改革遺留問題仍然存在，歷史欠賬和轉軌成本已成為影響基本養老保險基金可持續發展的“關鍵障礙”。1997年，初步建立的“統賬結合”的養老保險制度并沒有嚴格控制住退休金的增長，社會統籌基金無法滿足已經退休和不斷退休人員的退休金需求，導致“入不敷出”，基金出現缺口，各地為了彌補上一代退休人員的養老金 (歷史債務和轉軌成本)，除了各級財政補貼之外，動用當代職工基本養老保險個人賬戶的資金填補現收現付式的社會統籌基金，以致造成了個人賬戶的“空賬”運行。“空賬”被認為是隱性債務的顯性化表現，并成為轉軌成本。據統計，2015年，城鎮職工基本養老保險基金累計結余額為35345億元，各級財政補貼基本養老保險基金4716億元，而當年城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額達到47144億元，扣除全國所有做實個人賬戶省份累計結余資金3274億元，實際上個人賬戶的“空賬”額達到43870億元，用當年的城鎮職工基本養老保險基金累計結余額與財政補貼額之和都不足以彌補。隨著我國人口老齡化進程的加速，“統賬結合”的基本養老保險制度面臨著基金支付不足的風險，巨額的歷史債務和轉軌成本已經成為我國基本養老保險平衡、充分和可持續發展不容忽視的“關鍵障礙”。

二是“碎片化”的城鄉社保制度嚴重降低了公平性和制約了勞動力市場的發展。城鄉二元分割的社保制度存在著覆蓋面不夠廣、繳費負擔不夠均衡、社保資源分配不均、保障水平差距大等問題，使制度的公平性、互濟性、共享性、便攜性、接續性不足，進而阻礙了城鄉之間勞動力要素的自由有序流動和全國統一勞動力市場的形成，降低了勞動力資源優化配置的水平，延緩了農民市民化和新型城鎮化的進程。

三是企業負擔重，基金缺口態勢呈現。當前，企業在崗職工繳費水平高，企業運行成本高，基金征繳難度大，而養老保險待遇卻逐年持續提高，基金征繳支付缺口態勢逐步顯現。2017年，我國城鎮職工基本養老保險基金總收入43310億元，其中征繳收入33403億元，各級財政補貼基本養老保險基金8004億元；全年基金總支出38052億元。從表面上看收大于支，但扣除財政補貼后的征繳收入為33403億元，征繳支付缺口額為4649億元。

四是人口老齡化急劇發展，社會撫養比失衡。據統計，截至2016年年底，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重已經達到16.7%，其中65歲以上的老年人口占總人口比重已經達到10.8%。目前中國社會的撫養比已經由20世紀90年代的5∶1降到了2.8∶1，即2.8個勞動年齡人口養1個非勞動年齡人口。社會撫養比的降低也說明人口結構趨向老年化，養老壓力越來越大。

五是部分地區社保基金收不抵支與企業降費減負現實訴求的矛盾。目前，我國社保繳費的現實是費率水平較高，在經濟形勢嚴峻的背景下企業正常運轉受到了較大影響，我國東部沿海統籌地區勞動力流入省份基金結余較多，而一些中西部統籌地區當期基金征繳已經出現收不抵支的尷尬現象。2015年，我國城鎮職工基本養老保險基金當期結余較多的是廣東、北京、浙江和江蘇等沿海省市，而吉林和中西部地區省份則是收不抵支，當年已有6個省份收不抵支，比2014年增加了4個。如果只考慮基金征繳收入 (不含財政補貼), 2015年則有24個省份和新疆建設兵團當期征繳收入小于當期基金支出，除西藏外的所有中西部省份均全部包含在內。降低社保負擔的現實訴求與需要無疑又會對本已處于入不敷出狀況的養老保險基金帶來新的壓力和矛盾。基本養老保險繳費率降低的現實也要求加大財政補貼力度，但又致使財政補貼存在較大的當期轉移支付壓力。2017年各級財政補貼基本養老保險基金8004億元，占全國一般公共預算支出203330.03億元的3.94%。

六是社保基金支付及保值增值壓力較大。一方面，2005—2015年，我國企業退休人員的養老金待遇每年以10%的比例上調，2016年由于機關事業單位人員被涵蓋，基本養老金增長比例下降為6.5%，連年高比例的增長被認為造成了保障待遇的過快增長，這也是基金支出壓力增大的重要成因；另一方面，當前我國基本養老保險基金有效投資的渠道較少，大多以記賬的方式存入銀行，保值增值率基本以銀行記賬率為準。據統計，各地記賬利率均未超過5%，且還存在記賬利率下調的情況，若與全面的通貨膨脹指數相比，記賬利率水平更低。我國基本養老保險基金以“安全性”為主的原則限制了投資渠道、領域和范圍，大量的基金“躺臥”在銀行，流動性較差，進而造成了基金抵御通貨膨脹的應變能力較弱、抵御支付風險的安全系數較低，同時也增加了基金保值增值的壓力，影響了基金有效運營和可持續發展。

上述問題無疑給我國社會保障制度向更高水平的可持續發展帶來了嚴峻的挑戰，但同時也表明：在經濟新常態下，社保基金進一步“開源”的必要性和重要性。目前，我國國有資本和國有企業改革已取得重要進展，在老齡化社會快速到來和基金缺口逐漸加大的雙重壓力下，國有資本理應成為社保基金的重要補充和支付“穩定器”，為退休人員和在崗職工提供當前與未來基本的生活待遇保障和穩定的預期。2017年11月18日，國務院公布了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》(國發〔2017〕49號文) (以下簡稱《實施方案》)，在四大“基本原則”框架下，從劃轉范圍、對象、比例、承接主體、劃轉程序、承接主體方面對國有資本的管理、劃轉步驟、配套措施和組織實施等內容就劃轉部分國有資本充實社保基金進行了明確的規定，旨在進一步推動國有企業深化改革，使全體人民共享國有企業發展成果，增強我國基本養老制度的可持續性。在當前我國人口老齡化逐步加速、養老保險制度并軌、退休待遇逐步提高帶來的基金支付壓力巨大的背景下，不論是為彌補退休職工的歷史欠賬和支付社保制度變革的轉軌成本的現實需求，抑或為社保基金尋找一個新的有保障的資金來源渠道，國有資本劃轉社保基金均是首要和必要之選。

1.1.3 研究的概念界定

(1) 國有資產：屬于國家所有的一切財產和財產權利的總和，包括國家以各種形式投資及其收益、撥款、接受饋贈、憑借國家權力取得，或者依據法律認定的各種類型的財產或財產權利等，有廣義和狹義之分。廣義的國有資產包括經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產；狹義的國有資產特指經營性國有資產，即國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及其權益。本書所稱國有資產是指狹義的國有資產。

(2) 國有資本：國家直接和間接出資形成的資本，以及憑借資本所有權享有的權益。簡言之，國有資本就是在國有資本投入的企業中屬國家所有的所有者權益。本書所稱國有資本特指國家以各種形式對中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構等 (公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外) 投資及其收益等形成的經營性國有資產。

(3) 國有實收資本：實收資本是指投資者作為資本投入企業的各種財產，是企業注冊登記的法定資本總額的來源，它表明所有者對企業的基本產權關系。國有實收資本是指有權代表國家投資的政府部門或機構以國有資產投入企業形成的資本。本書所稱國有實收資本特指國家及其相關部門投入中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構等 (公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外) 形成的資本。

(4) 國有股所有者權益：本書所稱國有股所有者權益特指國家及其相關部門對中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構 (公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外) 各種形式的出資及所形成的權益。

(5) 社保基金：社保基金有社會保障基金和社會保險基金之分。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集的資金構成，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。社會保險基金是指國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利而多渠道籌措的資金，由各地方政府進行管理，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金。本書所稱的社保基金如無特別注明均特指社會保險基金中的城鎮企業職工基本養老保險基金。

1.1.4 研究的主要范圍

本書以國發〔2017〕49號文的出臺實施為研究基點，在統籌考慮全國的情況下，將實證研究的范圍界定在地方國有資本劃轉社保基金。這主要是基于以下考慮：一是中央層面從2001年開始進行劃轉，取得了較為豐富的劃轉經驗。國發〔2017〕49號文規定劃轉比例統一為國有股權的10%，但各地國企改革和社保基金情況不盡相同，可劃轉的規模存在較大的差異，以致劃轉比例可能會突破10%，選擇典型地區進行實證研究并進一步提煉一般經驗、總結一般規律使研究更具普適性。二是國發〔2017〕49號文規定地方層面由省級人民政府設立的國有獨資公司或具有國有資本投資運營功能的公司持有劃轉股權。當前，國有資本劃轉社保基金主要集中在中央層面，地方層面雖有個別省份進行了探索和試點，但地方國有資本究竟該不該劃轉、如何劃轉、劃轉的理論與政策依據是什么、劃轉過程中中央與地方的責任如何明確等問題，都有待進一步探索。特別是地方財政和國有資本劃轉彌補社保基金缺口的能力有多大、地方國有資本劃轉規模和比例究竟有多大、地方國有資本劃轉的方法和路徑、地方國有資本劃轉中央與地方責任劃分以及利益協調機制如何構建等關鍵問題亟須得到解決，且國發〔2017〕49號文規定的承接主體的功能定位與試點省份存在差異，尚未形成完整的治理體系，并無較為成熟的經驗可資借鑒。

因此，為推動劃轉政策實施具有可持續性和社會保障可持續發展，本書依據國發〔2017〕49號文相關內容將研究范圍界定在地方國有資本劃轉社保基金的理論和方法，包括系統論述和探索劃轉的理論依據和互動機理、以典型地區為例研究地方財政補貼和國有資本劃轉社保基金的能力、中央與地方責任劃分的方法研究、地方國有資本劃轉社保基金的方法以及從制度化的視角研究國有資本劃轉社保基金的利益協調機制建設等方面。