摘要

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題。堅持人人盡責、人人享有，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。目前，雖然我國社會保障制度改革取得了顯著成就，但社保制度改革歷史欠賬和轉軌成本遺留問題、社保基金顯現缺口態勢等不平衡、不充分、不協調、不均等的問題明顯存在，這無疑給我國社會保障制度更高水平的可持續發展帶來了嚴峻挑戰。在經濟新常態下，社保基金必須要進一步“開源”，劃轉部分國有資本充實社保基金即是解決社保基金不足的重要舉措之一。

國有資本劃轉社保基金在推動國有企業股權多元化、優化公司治理結構、提升公司治理水平、促進社保基金可持續發展等方面比國有資本收益上繳財政具有明顯的優勢。但地方國有資本劃轉的理論與政策依據是什么、劃轉過程中中央與地方責任如何明確等問題，都有待進一步探索。特別是地方財政和國有資本劃轉彌補社保基金缺口的能力有多大、地方國有資本劃轉規模和比例應該為多大、地方國有資本劃轉的方法和路徑、地方國有資本劃轉中央與地方責任劃分以及劃轉后的利益協調機制等關鍵問題亟須得到有效解決。

本書研究國有資本劃轉社保基金以彌補當前社保基金政策缺口目標和立足解決長遠基金缺口目標相結合，以一種機制化、長期性的制度安排為邏輯起點，通過對相關理論的闡釋和多元互動關系的分析，構建了國有資本劃轉社保基金的理論分析框架，并選擇典型地區，運用精算平衡模型設計了是否延遲退休情況下多種方案組合，測算了2020—2050年社保基金收支及缺口等，對彌補社保基金缺口的地方財政能力、國有資本劃轉方法與能力進行了研究；在此基礎上重點研究和提出了中央與地方責任劃分的依據和方法；立足理論分析和實證研究結果，設計了國有資本劃轉社保基金各方利益協調機制建設的思路，并提出了促進地方國有資本有效劃轉的政策性建議。

本書的主要研究內容如下：

第1章 導論。本章闡述了本書的研究背景和主要范圍，綜述及評價了國內外相關研究動態，闡明了研究的價值與意義、主要研究方法、研究思路與邏輯架構以及可能的主要創新點。

第2章 國有資本劃轉社保基金的一般理論分析。本章通過基礎理論和互動機理對國有資本劃轉社保基金的一般理論進行了探索和分析。研究結果顯示：一是基礎理論表明社會保障作為一種社會公共政策，其制度具有收入再分配功能，而國有資產也屬于全民所有，劃轉國有資本充實社保基金符合社會公平和社會分紅的理論要求，同時也體現了“共建共享”要求的社會保障責任分擔與互助共濟的內涵。二是互動機理分析表明：①從公平視角來看，社保歷史欠賬造成了代際不公，劃轉國有資本有利于代際公平；省級統籌并不利于地區公平，劃轉國有資本可能加劇省際的不公平。②從治理現代化視角來看，劃轉國有資本有利于國企股權多元化改革以及完善公司治理結構，同時股權多元化以及完善公司治理結構有利于提升承接主體參與公司治理的專業能力和水平。③從可持續視角來看，劃轉國有資本的短期主要目的不是降低企業負擔，但長期而言可能是劃轉帶來的結果之一，劃轉國有資本與社保基金來源結構相互影響。④從多元聯動視角來看，劃轉國有資本與資本市場完善是相互作用、相互影響的。⑤從包容性發展視角來看，劃轉國有資本短期是共建社保基金責任的“延期支付”，長期則是“應盡義務”；國有資本劃轉是社保制度成為包容性公共政策的外源動力。

第3章 彌補社保基金缺口的地方財政能力研究——以Y省為例。本章運用精算平衡法、預測分析法、多方案比較分析法等多種方法，并選擇中西部典型地區為樣本對彌補社保基金缺口的地方財政能力進行了考察和實證研究。結果發現：一是典型地區人口老齡化高峰期出現在2035年前后，而財政收入和財政補貼在當前增速（低低增長方案）的基準情況下，基金出現缺口（累計結余耗盡）的時間在2033年前后，要早于人口老齡化高峰期；二是從中長期來看，在保持現有經濟、財政及補貼增長速度的基準情況下，基金缺口規模將占當年GDP的70%左右，是當年財政收入的5.51倍，是當年基金收入的6.41倍，僅依靠地方財政無法彌補基金缺口；三是延遲退休有效縮小了基金缺口規模，有助于緩解地方財政的壓力。上述結論提供了一些啟示：第一，與典型地區類似的省份（地區）面臨著較大的基金缺口彌補壓力，地方財政支撐能力有限。第二，在相同的人口結構情況下，經濟發展較好、財政收入和財政補貼增速較快地區基金缺口規模相對較小，但可能也會占當年GDP和財政收入的較大比重，地方財政能力仍然會受到嚴峻考驗。實證研究表明，即使在財政收入和財政補貼均高速增長的情況下，基金缺口占當年GDP、財政收入和基金收入的比重仍分別達到41.83%、316.04%和315.69%，超出了地方財政承受能力。第三，經濟發展、財政收入和財政補貼增速較慢的地區將面臨極大的財政補貼壓力。實證研究表明，在財政收入低水平增長、財政補貼高水平降低的情況下，基金缺口占當年GDP、財政收入和基金收入的比重分別達到90.77%、685.82%和856.67%，基金缺口規模將同等甚至超過地區GDP規模，嚴重超出地方財政的承受能力。總體而言，不同地區中長期的社保基金缺口均會對地方財政造成一定的壓力。在地方經濟發展、財政補貼能力有限的情況下，需要地方國有資本劃轉來緩解地方財政補貼的壓力，增強社保基金運行和發展的可持續性。

第4章 彌補社保基金缺口的地方國有資本劃轉方法與能力研究——以Y省為例。本章對基金缺口年度彌補法、國有資本收益額充實法（大小口徑）和國有資本劃轉平衡模型進行了探討和設計，并將國有資本收益設定為三種不同的增長率情況，對地方國有資本劃轉社保基金的能力進行實證研究。結果顯示：一是在典型地區地方財政收入、財政補貼、國有資本收益率正常增長（低低增長方案）的基準情況下，彌補社保基金缺口需要劃轉地方國有股所有者權益額（大口徑）的比例為124.17%，需要劃轉地方國有實收資本額（小口徑）的比例為1359.11%。這說明，典型地區在地方財政補貼社保基金缺口的基礎上，完全利用地方國有資本充實社保基金，國有資本劃轉比例較高，超出了自身的劃轉能力。二是在國有資本收益高增長的情況下，10種方案的國有股所有者權益的劃轉比例小于100%，而國有實收資本額的劃轉比例均超過了100%，利用國有股所有者權益彌補社保基金缺口存在著一定的可行性；但若國有資本收益低增長，則將存在劃轉能力不足。從上述結論可得到以下啟示：一是與典型地區在經濟體量、財政收入和補貼規模、國有資產規模和收益率增長等方面具有相似水平的省份（地區）利用地方國有資本充實社保基金，需要劃轉國有資本的比例較高，超出了自身的劃轉能力；若是保持財政收入和財政補貼的高水平增長，則可進一步降低國有股所有者權益的劃轉比例，能夠緩解劃轉壓力，本書的研究結果在45%左右。二是在經濟體量、財政收入和補貼規模、國有資產規模和收益率增長等方面，比典型地區具有更高水平的省份（地區）利用地方國有資本充實社保基金，需要劃轉地方國有資本的比例相對較低，在劃轉的能力范圍內。研究結果顯示，劃轉國有股所有者權益的最低比例為24.91%，且多種方案均未超過自身劃轉能力。三是在經濟體量、財政收入和補貼規模、國有資產規模和收益率增長等方面比典型地區水平更低的省份（地區）利用地方國有資本充實社保基金，需要劃轉國有資本的比例相對較高，已超出自身劃轉能力。研究結果顯示，劃轉國有股所有者權益的比例為347.00%。而如果財政收入和財政補貼均高水平增長，則可將劃轉比例降低至劃轉能力的范圍內，但仍然高達86.82%。為此，需要進行中央與地方的責任劃分，中央應根據各地區的實際承擔一定的基金缺口彌補責任。

第5章 地方社保基金缺口的中央與地方責任劃分方法研究——以Y省為例。本章重點研究了中央與地方責任劃分的主要依據、方法并以典型地區為例實證研究了責任劃分的可行性，考察了中央分擔相應責任后地方國有資本劃轉的能力，得出如下結論：第一，本書以社保制度轉軌初期中央與地方國有企業離退休金占比、就業人員占比、企業資產額占比等為指標對責任劃分方法進行研究，得出中央與地方責任劃分比例為40∶60，從當前企業退休人員養老金待遇調整時中央與地方財政補助比例的實際看，本書以社保制度轉軌初期中央與地方國有企業離退休金占比為主要指標劃分中央與地方責任的責任劃分方法具有一定的科學性和合理性。此外，本書還拓展了中央與地方責任劃分的比例，以更加真實地反映我國不同省份（地區）的實際。第二，中央分擔相應責任后，地方國有資本劃轉的比例有較為明顯的下降。以中央與地方責任50∶50劃分為例，經濟發展、財政收入和財政補貼以及國有資本規模和增長較快省份（地區）國有股所有者權益劃轉比例為12.46% ～49.26%，增長中等省份（地區）劃轉比例為22.99%～91.32%，增長相對滯后省份（地區）的劃轉比例為43.41%～173.50%。第三，中央分擔相應責任后，地方國有資本劃轉社保基金的壓力得以緩解，劃轉的能力得到提升。

第6章 地方國有資本劃轉社保基金的利益協調機制建設研究。本章討論了國有資本劃轉特定目標和長期制度安排之間的銜接機制、中央與地方利益劃分之間的均衡機制、國有資本劃轉監管與社保基金監管之間的協調機制、國有資本劃轉與國資國企改革發展之間的統籌機制、國有資本劃轉與資本市場穩定完善之間的聯動機制、國有資本劃轉與社保制度完善優化之間的平衡機制等重要的利益協調機制建設，以推動劃轉工作長期化、制度化、規范化。

第7章 促進地方國有資本有效劃轉社保基金的政策性建議。本章從兩大方面提出了政策建議，一是中央政府應加強國有資本劃轉的規劃布局、責任劃分、要求地方建立風險預警機制、建立國有資本運營效率評價體系等宏觀規劃和指導；二是地方政府應注重組織保障、分步驟推動劃轉工作的實施、提升劃轉國有資本的質量和強化社保基金監管等國資劃轉方案的科學制訂和全面實施。

第8章 結論與展望。本章對本書研究的主要內容和主要研究結論進行了梳理總結。

本書主要在三個方面作了創新性探索和研究：

一是在國有資本劃轉社保基金的理論基礎和互動影響機理方面作了理論探索和創新性研究。研究認為社會公平理論、收入再分配理論及共建共享、社會分紅等理論共同構成了國有資本劃轉社保基金的重要理論基礎，并圍繞國有資本劃轉與社保公平性的實現、國資國企改革、社保制度優化、資本市場完善和共建共享發展等之間的內在邏輯關系和互動機理進行了分析和討論，從而進行了“外部理論基礎+內在互動機理”的國有資本劃轉社保基金的理論探索，為國有資本劃轉社保基金提供了一種新的理論分析框架。

二是對地方國有資本劃轉社保基金的方法進行了創新性設計。研究設計了基金缺口年度彌補法、國有資本收益額充實法（大小口徑）等地方國有資本劃轉社保基金的方法，探索構建了地方國有資本劃轉社保基金的平衡模型，并在是否延遲退休、不同國資增長速度、不同劃轉方式等不同組合假設條件下，對國有實收資本額和國有股所有者權益兩種口徑國有資本劃轉的比例和能力進行了實證研究，形成了多種可供選擇的地方國有資本劃轉方案組合。

三是探索和研究了中央與地方政府共同分擔地方社保基金缺口的必要性和依據，創新性地提出了中央和地方責任劃分的具體方法，實證研究了中央和地方應該承擔和可承擔的國有資本劃轉規模和比例，并通過比較分析法研究了地方完全承擔社保基金缺口彌補責任和中央分擔責任后地方承擔社保基金缺口彌補責任兩種情境下國有資本劃轉社保基金的能力。

關鍵詞：地方國有資本劃轉 社保基金缺口 基本養老保險責任劃分方法 利益協調機制