五、深化“放管服”改革，助推養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展

在全面深化改革的總方向下，中央政府正在積極推進簡政放權、放管結合和優(yōu)化政務服務的綜合改革。在此強大推力與壓力下，相關職能部門已經(jīng)認識到養(yǎng)老服務領域“放管服”改革的重要性與緊迫性，并密集出臺了相關政策，如2016年12月國務院辦公廳頒布的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（以下簡稱《意見》），2017年1月民政部、發(fā)改委等13個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》）。這意味著養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革開始正式部署與推進，各地的改革亦相繼展開。鑒于此，這里將結合相關政策內(nèi)容，從學理上進一步剖析深化改革的可為空間，以期為相關政策優(yōu)化完善與改革實踐探索提供一定的參考，進而助推養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展、早日破解中國式養(yǎng)老“難”與“貴”的問題。

（一）推進簡政放權

綜合上述政策內(nèi)容看，《意見》主要強調(diào)通過降低準入門檻、放寬外資準入、精簡行政審批環(huán)節(jié)和營造公平競爭的市場環(huán)境等具體措施來推進養(yǎng)老服務市場的全面放開，《通知》則從養(yǎng)老服務投資項目審批報建手續(xù)和養(yǎng)老機構審批手續(xù)兩個方面對簡政放權作了具體部署。總體而言，兩份文件的思想解放程度和改革力度都是前所未有的，充分體現(xiàn)了“非禁即入”的基本原則，而且提出的具體措施亦切中要害，其中包括推行養(yǎng)老機構申辦一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺。這些措施如果能落到實處，將有助于激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務的活力。盡管如此，仍然還有進一步可為的空間，具體來說起碼包括：（1）取消養(yǎng)老機構設立的行政許可制，實行注冊備案制，因為許可制下的關鍵審核內(nèi)容是對床位數(shù)的具體要求，這既無必要，也不利于推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；（2）盡快確定社會企業(yè)的合法地位與行業(yè)規(guī)章，簡化社會服務機構的注冊登記程序，整合不同類型養(yǎng)老機構的注冊登記機關，并強化信息公開與社會監(jiān)督，同時將精簡的經(jīng)辦力量用于加強監(jiān)管；（3）在廣泛調(diào)查微觀主體需求的基礎上，進一步精簡優(yōu)化審批體制與程序，著力解決證、照等行政程序不同步問題，節(jié)約社會資本的投資成本。

（二）強化監(jiān)督管理

《意見》中強調(diào)各地要建立健全民政部門和相關部門協(xié)同配合的監(jiān)管機制，加強對養(yǎng)老機構運營和服務的監(jiān)管；《通知》中則進一步提出要從提升行政監(jiān)管能力、規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立社會評估機制和暢通投訴渠道等方面強化監(jiān)管能力，并倡導推行“雙隨機、一公開”^[II]監(jiān)管模式。監(jiān)管涉及供需兩側，包括行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管兩方面內(nèi)容，這在上述兩份文件中均有所體現(xiàn)。但深入分析可以發(fā)現(xiàn)仍然還有進一步深化改革的空間，特別是在監(jiān)管體制機制與方式方法方面。在上述文件提及的監(jiān)管部門中，民政部門主要擅長社會福利事業(yè)管理，在其他方面則缺乏核心內(nèi)容與監(jiān)管能力，食品、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、環(huán)境、規(guī)劃建筑、土地、產(chǎn)權等諸多方面的監(jiān)管皆非其所能勝任的，即使是注冊登記，工商行政管理部門的網(wǎng)絡覆蓋和執(zhí)行能力都比它更強。因此，可以借鑒一些地方的實踐探索與改革創(chuàng)新做法，整合包括民政、老齡辦在內(nèi)的相關監(jiān)管力量，形成綜合性監(jiān)管機構，全面行使包括養(yǎng)老服務行業(yè)和市場兩方面在內(nèi)的監(jiān)管職能，而民政部門的養(yǎng)老服務管理職能與機構人員也可以被劃轉到相關部門，進而規(guī)避其監(jiān)管力量單薄、核心能力欠缺、管理專長主要限于社會福利事業(yè)等諸多方面的問題，真正構建大部制式的綜合監(jiān)管部門。在監(jiān)管機制與方式方法上也需要不斷改革創(chuàng)新，一方面改變主要依靠政府部門監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，充分發(fā)揮行業(yè)自治作用和社會力量的監(jiān)督作用；另一方面則可積極探索激勵性治理方式方法，如2017年8月江蘇省政府發(fā)布的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的實施意見》，即允許經(jīng)營良好的民辦非營利性養(yǎng)老機構從結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，進而增強社會資本投身養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的積極性。

（三）優(yōu)化政務服務

政府職能必須通過具體的政務服務工作才能實現(xiàn)，因此，政務服務水平直接關系到政府職能發(fā)揮的績效，同時還影響著市場環(huán)境的優(yōu)劣。《通知》主要強調(diào)從政府信息公開和政府精準推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展能力兩方面來提升政務服務水平。政府信息公開做得好，不僅有助于投資經(jīng)營者適時抓住養(yǎng)老服務領域的發(fā)展機會，而且可以充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。精準推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，則是強調(diào)政務服務工作方式方法要不斷創(chuàng)新，以提高政策效果。除此之外，優(yōu)化政務服務還要特別關注激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務的具體方式：（1）政府為經(jīng)濟困難家庭提供保障性公共養(yǎng)老服務可以采取向社會購買服務的方式，^[10]這既有助于拓展社會資本興辦的養(yǎng)老服務機構的市場空間，又可以通過市場競爭壓力迫使公立養(yǎng)老機構強化經(jīng)營管理、提高服務效率與水平；（2）對非營利性養(yǎng)老服務機構采取“補人頭”而非“補磚頭”“補床頭”的方式，這樣有助于通過買方競爭壓力促使養(yǎng)老服務機構不斷改善經(jīng)營管理與服務水平；（3）政府對養(yǎng)老服務機構的土地、金融及財政等政策支持要充分考慮機構的性質(zhì)與功能，既不能對不同類型提供同等政策支持，也不能對同一類型給予不同政策支持，要防止引發(fā)不公平競爭；（4）政府主導建立的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金，不僅要著眼于改善養(yǎng)老服務基礎設施，還要發(fā)揮補短板、調(diào)結構等作用，如支持居家、社區(qū)養(yǎng)老模式下社會化服務的規(guī)模化供給和家庭人口結構新變化下需求越來越大的機構養(yǎng)老服務。

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[I] 本文部分內(nèi)容參見：高傳勝．新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略路徑與政策重點［J］．天津行政學院學報，2018（4）．

[II] 所謂“雙隨機、一公開”，即根據(jù)隨機搖號原則，隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員，查處結果及時向社會公開。參見：李松．“雙隨機、一公開”打造“陽光執(zhí)法”——國務院辦公廳“放管服”改革督查見聞［EB/OL］．（2017-05-18）［2018-02-18］．http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/18/content_5194992.htm.