持之以恒做好秦嶺生態環境保護不斷完善秦嶺生態環境保護的法律機制

宦潔

秦嶺是我國重要的生態安全屏障，也承載著中華兒女的精神情懷。加強秦嶺生態環境保護，是陜西義不容辭的重大責任。習近平總書記先后6次對秦嶺北麓西安境內違規建別墅、嚴重破壞生態環境問題和秦嶺生態環境保護作出重要批示指示，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對生態文明建設的高度重視，體現了黨中央解決突出環境問題的堅定決心和實現中華民族永續發展的責任擔當。

加強秦嶺生態環境保護，既要自覺提高政治站位，牢固樹立綠色發展理念，解決好突出生態環境問題，也要從做好秦嶺生態環境保護的地方立法工作、制定秦嶺生態環境保護的具體規劃、追究破壞秦嶺生態環境的法律責任等方面，不斷完善秦嶺生態環境保護的法律機制。

做好秦嶺生態環境保護的地方立法工作

為保護秦嶺生態環境，陜西省及西安市較早進行了地方立法，分別出臺了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》《西安市秦嶺生態環境保護條例》。其中，在2007年審議通過的《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，是我國首次為一條山脈所進行的地方立法。2017年1月5日，該條例經陜西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂通過，自2017年3月1日起施行。

這兩部地方立法，立足于保護秦嶺生態環境，維護水源涵養、水土保持功能，保護生物多樣性，促進人與自然和諧相處，推進生態文明建設，實現經濟與社會可持續發展，在秦嶺生態環境保護的范圍、責任等方面作了嚴格規定，是持之以恒加強秦嶺生態環境保護的重要依據。在此基礎上，我們要進一步完善保護秦嶺生態環境的相關細則和辦法。

其一，除西安市，涉秦嶺各市也可以依據國家相關法律和《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，結合當地實際出臺秦嶺生態環境保護立法規定，形成秦嶺生態環境保護法律法規體系；其二，涉秦嶺各市應制定和完善具體的秦嶺生態環境保護規劃，對生產空間、生活空間和生態空間等進行劃分和限定，形成科學完善、統一權威、總分結合的規劃體系；其三，對于如何保護好植被、水資源和生物多樣性，如何進行交通設施建設、城鎮鄉村建設、旅游開發建設等方面的工作，相關政府職能部門要進一步出臺更為具體的標準和要求；其四，應成立專門的秦嶺生態環境保護組織管理機構，進一步對其職能任務、工作機制等作出明確規定，使之更好進行工作統籌、形成工作合力。

依法落實秦嶺生態環境保護的禁止性規定

《陜西省秦嶺生態環境保護條例》對禁止開發區、限制開發區和適度開發區的范圍進行了嚴格劃定和要求。其中，自然保護區核心區和緩沖區，飲用水水源地的一級和二級保護區，秦嶺山系主梁兩側各1000米以內、主要支脈兩側各500米以內或者海拔2600米以上區域，自然保護區實驗區中珍稀瀕危野生動物棲息地與其他重要生態功能區集中連片、需要整體性及系統性保護的區域，應當劃為禁止開發區，要嚴格依法予以保護，不得進行與保護、科學研究無關的活動。

同時，《陜西省秦嶺生態環境保護條例》要求，秦嶺范圍內設區的市根據省秦嶺生態環境保護總體規劃的要求，結合實際組織編制本行政區域秦嶺生態環境保護規劃，經本級人民政府批準后公布實施；設區的市人民政府負責按照省秦嶺生態環境保護總體規劃確定的分區規劃，設置禁止開發區、限制開發區和適度開發區的保護標志、標牌、界樁。

《西安市秦嶺生態環境保護條例》對該市秦嶺生態環境保護范圍等相關要求作了進一步細化，明確西安市人民政府要根據秦嶺生態環境保護范圍內的區域生態環境承載能力，劃定生態敏感區和生態脆弱區。在秦嶺生態敏感區、生態脆弱區，要采取封閉保護措施，禁止與生態環境保護無關的人員進入。

同時，《西安市秦嶺生態環境保護條例》規定，在限制開發區內，要禁止進行包括開發商品住宅、別墅及其他形式的房地產項目，新建賓館、招待所、培訓中心、療養院、度假山莊等與生態環境保護無關的建筑物，建設其他與限制開發區保護功能不相適應的項目和設施等在內的開發行為；在適度開發區內，要禁止建設有污染的工業項目，嚴格限制房地產開發，控制各類開發建設活動的空間范圍和規模。

切實加強秦嶺生態環境保護的執法管理工作

建立聯合執法機制，推動秦嶺生態環境保護執法規范化、常態化等。根據《陜西省秦嶺生態環境保護條例》規定，省人民政府要設立省秦嶺生態環境保護委員會，負責秦嶺生態環境保護的統籌規劃、綜合協調和監督檢查工作；秦嶺范圍內設區的市、縣（市、區）人民政府在省秦嶺生態環境保護委員會的協調和指導下，建立區域協作、信息共享、預警應急、聯合執法、交叉執法等機制，共同做好秦嶺生態環境保護工作。同時，根據秦嶺生態環境保護工作的需要，秦嶺范圍內設區的市、縣（市、區）人民政府可以設立秦嶺生態環境保護管理機構；縣（市、區）人民政府可以建立綜合執法機構，也可以由縣級行政執法部門在鄉（鎮）派駐執法人員組成聯合執法機構，或者依法委托有關保護管理機構進行執法。

推廣網格化管理經驗，動員和組織更廣泛的秦嶺生態環境保護力量。去年以來，西安市全面建立了市、區（縣）、鎮（街道辦）、村“網格化”管理體系，并將秦嶺生態環境保護區內所有企業和事業單位、村、社區全部納入網格監管。這一“網格化”管理體系，就是將保護區劃細劃小，明確權責邊界，形成主動發現問題和解決問題的管理模式。對此，可以進一步推廣，將我省秦嶺生態保護區內所有企事業單位、村組、社區等納入網格監管，合理確定各級網格職責和人員責任，探索建立“網格員”與護林員、巡河員、保潔員、綜合執法隊員之間積極配合、高效協作，各專業隊伍巡查相互補位、相互監督的工作體系。

積極做好秦嶺生態環境保護的法治宣傳教育工作。《陜西省秦嶺生態環境保護條例》和《西安市秦嶺生態環境保護條例》的內容涉及面廣、專業性強。涉秦嶺各市和相關政府部門都要專門開展學習宣傳活動，領導干部帶頭，專門機構負責，全社會動員，采取各種生動活潑的方式進行宣傳教育，并組織對相關行政執法人員的集中培訓，進一步推動有關秦嶺生態環境保護的法律、法規和制度深入人心、有效落實。

嚴格追究破壞秦嶺生態環境的法律責任。我們要聚焦徹底查清、徹底排查、徹底整治、徹底查處，集中時間、精力和力量推進分類處置，嚴肅查處各類破壞秦嶺生態環境的行為和問題，嚴查各類違紀違法行為，嚴格追究違法者的法律責任，以嚴明嚴密的法律機制為秦嶺生態環境保護營造良好的法治環境。

（原載于《陜西日報》2018年10月9日）

作者簡介：

宦潔，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）副校（院）長，碩士研究生導師，校學術委員會常務副主任。兼任陜西省法學會常務理事，省憲法研究會、省警察法研究會副會長，西安市法學會副會長。受聘為省委宣傳部、省社科聯理論專家，正高級政工師，黨的十八大、十九大精神省委專家學者宣講團成員。長期以來專注于法學理論和中國特色社會主義理論研究，在習近平法治思想、依法治國與依法執政、法治政府建設、市場經濟法律機制等方面有較深研究。先后承擔和主持多項國家和省部級社科規劃課題，出版專著教材和發表文章40余項。