全面從嚴治黨視域下推進黨內民主的思考

吳瓊華

習近平總書記在黨的十九大報告中指出要“堅持問題導向，保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展”，這對黨內民主提出了更高要求。管黨治黨過程中，只有黨內民主得到發揚，一些深層次的問題才可能被反映出來，也才有可能讓問題在更大范圍得到討論解決。現實中大量腐敗案例顯示，一些“落馬”干部的問題早已出現，但卻因黨內民主不彰長期得不到正常的組織反映，甚至反映了卻被“壓下來”。可見，黨內民主受到壓制，腐敗問題潛伏就有了溫床，全面從嚴治黨的實效就會受到影響。新時代如何進一步完善黨內民主，對全面從嚴治黨縱深發展而言，乃是一個迫切需要解決的問題。

一、黨內民主在管黨治黨中的重要作用

在中國共產黨建設發展的歷史進程中，管黨治黨始終是其高度重視的問題。發展黨內民主不僅是中國共產黨管黨治黨的重要歷史經驗，也是新時代全面從嚴治黨的應有之義。

（一）發展黨內民主是中國共產黨管黨治黨的重要歷史經驗

在中國共產黨管黨治黨的歷史探索中，既有發展黨內民主的成功體驗，也有黨內民主受挫的失敗經歷。總結正反兩方面的經驗，黨內民主作為黨內健康政治生活的保證，構成中國共產黨管黨治黨的一項重要制度安排。

1．黨內民主是黨內健康政治生活的基本保證

黨內民主具體而言，“就是在黨內一切活動中，都要樹立民主的思想理念，遵從民主的原理原則，建立民主的制度機制，按照民主的程序規則辦事。”發展黨內民主是激發黨內活力的重要手段，也是馬克思主義政黨的生命力所在。回顧中國共產黨建設發展的歷史，黨內民主的發展狀況往往與黨內政治生活的開展水平息息相關。一方面，黨內活潑有序的政治生活局面出現的歷史時期，常常伴隨著黨內民主的蓬勃發展。延安整風運動時期，從1941年5月到1945年4月歷時近4年的時間里，全黨針對學風、黨風、文風的整頓分階段有序開展了熱烈的學習與討論，鼓勵大家敞開言論、深刻批評，不斷深入挖掘同志們思想深處的錯誤根源，整風運動使全黨在政治上、思想上、組織上達到空前團結和統一，隨后修改的七大黨章首次明確系統地規定了黨員參加討論權、黨內選舉權和被選舉權、建議聲明權、批評權等民主權利。另一方面，黨內政治生活表現不正常的歷史時期，往往是黨內民主發展遭到了挫敗和阻滯的時期。黨的八大后的“反右”擴大化導致黨內生活不正常，黨內民主受到挫敗，出現了鄧小平同志所說的“一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象”，與之相應，八大黨章關于黨員權利保障的規定以及對黨內民主所確定的正確路線均未得到實際貫徹。到了“文化大革命”時期，黨員權利保障幾乎消失殆盡，這一時期黨的九大、十大、十一大黨章無一例外不再對黨員權利做出專條規定，黨內民主遭到嚴重破壞，黨內政治生活越來越走向畸形。歷史證明，黨內民主得到發展是政治生活走向健康活潑的基本保證，沒有黨內民主，黨內政治生活就可能步入歧途。

2．黨內民主是管黨治黨的重要制度安排

中國共產黨提出的黨內民主一直代表著一種制度主張，“無論是黨章還是黨的代表大會的報告中，‘黨內民主’都是指一系列制度安排。”這一系列制度安排主要包含了黨的代表大會制度、黨的委員會制度、黨員權利保障制度、黨內民主監督制度等等。管黨治黨離不開黨內民主的重要制度安排，這已成為中國共產黨高層一個重要的組織信念。首先，它蘊含著深刻的歷史原因，其一，延安時期的黨內民主輝煌未能持續下去的歷史表明，缺乏完備制度設計的黨內民主或許有一時的靈光乍現，卻無法積淀成長久的政治秩序。其二，“八大”后黨內民主挫敗停擺的歷史顯示，缺乏制度落實的黨內民主就像沒有動力的玩具汽車，只能用來做擺設，卻無法真正用于長途跋涉。其次，它體現了中國共產黨的馬克思主義價值追求。黨內民主歷來是馬克思主義政黨重要的政治追求和制度主張，馬克思、恩格斯早在改組正義者同盟時就確立了無產階級政黨的黨內民主原則，列寧則將黨內民主原則具體化，在共產黨組織建設中首次采用民主集中制的提法，特別強調了民主集中制對黨的建設的重要性，他認為“黨組織應當是統一的，但是，在這些統一組織里，應當對黨內的問題廣泛地展開自由的討論，對黨內生活中各種現象展開自由的同志式的批評和評論”，民主集中制由此成為發展黨內民主的一個根本組織原則。最后，它直接源于“文革”時期黨內民主被嚴重破壞的慘痛教訓。對于“文革”，鄧小平同志在制度層面做了深刻反思，他指出其爆發原因在于：“民主集中制被破壞了，集體領導被破壞了”。因此，在中共十一屆三中全會召開前的中共中央工作會議上，鄧小平同志明確提出“必須使民主制度化、法律化”。自此，中國共產黨以“文革”為警醒，始終將民主集中制作為牢不可破的根本組織原則，黨的十六大報告更首次提出“黨內民主是黨的生命”，黨的十八大報告則再次強調了這一提法，并提出健全黨內法規民主制度體系。黨的十九大提出“把黨的政治建設擺在首位”，并重點強調了黨內民主的重要內容—民主集中制，指出要“完善和落實民主集中制的各項制度，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，既充分發揚民主，又善于集中統一”。

（二）發展黨內民主是新時代全面從嚴治黨戰略的應有之義

新時代全面從嚴治黨強調思想建黨、紀律強黨、制度治黨三者的有力融合，強調依規治黨與依法治國的統一，并以提高黨的依法執政能力為最終目的。發展黨內民主不僅是思想建黨、紀律強黨的有效途徑，也是加強制度治黨、提高黨的依法執政能力的有力保證。

1．黨內民主倡導批評自由，它是思想建黨和紀律強黨的有效途徑

黨內民主是激發黨內活力的源泉，是黨內開展批評與自我批評、探討思想問題、凝聚思想共識的重要方式。思想問題是深層次問題，不從認識根源、信念本源上查找問題癥結，就難以真正解決問題，思想建黨就可能浮于表面。十八大以來一些黨的干部的“落馬”案例顯示，在被黨紀國法追究前，他們往往是先在思想深處出了問題，理想信念松動，才有了后來一系列逐漸背離黨的宗旨的違紀乃至違法犯罪的活動。延安整風的歷史經驗表明，只有牢牢抓住批評與自我批評這一開展黨內民主的法寶，思想深處的問題才可能得到徹底解決，思想建黨才會落到實處。面對新時代黨內一些干部思想不統一的新情況，習近平總書記特別強調：“要發揚黨內民主，營造民主討論的良好氛圍，鼓勵講真話、講實話、講心里話，允許不同意見碰撞和爭論……”黨內民主倡導批評與自我批評，這是一種能夠激發思想碰撞、促進深度共識達成的有效途徑，有助于思想建黨取得實效。

黨內民主還是馬克思主義政黨紀律構成的重要方面。列寧第一次鮮明提出了無產階級政黨紀律的概念：“行動一致，討論和批評自由——這就是我們明確的看法。”習近平總書記指出：“堅持民主集中制，開展批評與自我批評，嚴格黨內生活，加強黨的團結統一……這是我們黨長期堅持的優良傳統，也是我們黨區別于其他政黨的鮮明標志。”這些表述反映了馬克思主義政黨在紀律認識上的辯證思維：行動一致、團結統一并不排斥批評自由，批評自由也絕不妨礙行動一致、團結統一。關于紀律的這一辯證認識正如恩格斯在《反杜林論》中闡述的：“每一種事物都有它的特殊否定方式，經過這樣的否定，它同時就獲得發展……”馬克思主義政黨正是在對“行動一致”的紀律認識的辯證否定中獲得了“批評與自由批評”這一紀律發展的法寶，并形成了馬克思主義政黨紀律的鮮明特色。概言之，馬克思政黨紀律本身就包含了鮮明的黨內民主意識，即要開展討論、批評和自我批評。事實證明，黨組織只有在充分討論、自由批評的基礎上，才能確保最終決策的行動更加趨于科學，唯其如此，行動一致、團結統一的要求才能夠發揮最大的現實威力。質言之，黨內民主本身就是馬克思政黨的內在紀律要求，發展黨內民主是紀律強黨的重要體現。

2．黨內民主推動制度治黨，它是增強黨的依法執政能力的有力保證

黨內民主作為一種制度安排，最能夠直觀反映黨的制度建設水平和黨的政治生活狀況，也最易形成制度建設的波及效應。自1978年以來“以制度推動黨內民主發展的思想在黨內形成共識后”，黨的各項制度建設紛紛跟進。1980年2月《關于黨內政治生活的若干準則》、1990年6月《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》、2004年9月《中國共產黨黨員權利保障條例》等一批對黨的各項工作開展帶來深遠影響的黨內法規制度在此階段陸續出臺。新的歷史時期，為了開拓黨的制度建設新局面，黨的十八大首次提出黨內民主制度體系觀點，隨后，2013年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》、2015年8月《中國共產黨巡視工作條例》、2015年12月《中國共產黨地方委員會工作條例》等一大批黨內法規制度相繼出臺，黨內法規的制定日益趨向規范化、程序化、科學化。可見，黨內民主是黨的制度建設的重要推動力量，能夠極大促進制度治黨的局面形成。制度的本質是規則，制度治黨與“規則之治”的法治核心要義內在吻合。推進制度治黨，能夠提高黨在執政領導中的法治思維。同時，黨內民主的開展以黨員權利保障為基礎，只有微觀層面的黨員民主參與權、民主決策權、民主監督權、民主選舉權等各項權利得到了具體落實，宏觀的活潑有序的黨內民主局面才能逐步形成。注重權利保障本身是一項基礎法治觀念，因此，發展黨內民主的過程實際是增強黨的“規則之治”的法治思維以及促進全黨權利保障法治觀念形成的過程。顯然，它能夠培養各級黨組織以及全體黨員的規則思維和權利意識，促進黨內“依規治黨”氛圍的形成，促進黨組織自覺保障黨員民主權利以及黨員規范行使黨員民主權利的習慣，這無疑有助于各級黨組織和黨員領導干部提升依法執政的意識和能力。

二、全面從嚴治黨視域下黨內民主存在的問題

（一）黨委決策中的民主集中制貫徹不足

民主集中制是黨內民主的重要內容。黨委會議在進行集體決策時要貫徹民主集中制，這一直是中國共產黨的優良傳統。毛澤東在1948年9月《關于健全黨委制》中明確指出：黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。1956年9月16日鄧小平在黨的八大作《關于修改黨章程的報告》時強調：在我們黨內，長時期以來，由黨的集體而不是由個人決定重大的問題，已經形成一個傳統。黨委集體決策貫徹民主集中制體現了馬克思主義政黨工作方式上的辯證思維，能夠最大限度發揮黨委集體領導的優勢。民主就是要加強討論、征詢意見、吸納不同觀點，集中則要求少數服從多數，匯總意見、形成決議、統一行動。歷史證明，民主集中制是科學決策的有效保障。然而現實中，一些地方黨委在重大問題決策中由“一把手”專權的問題仍然比較突出。據近年來有關調查數據顯示，“一些地方黨委決策權力過分集中于主要負責人，個人說了算的現象較突出”的問卷選擇比例高達75.86%，一些地方重大問題由個人拍腦袋簡單決策而導致執行漏洞頻發的現象時有發生，顯然，黨委決策民主化不足已成為阻礙黨委決策科學性的主要障礙。另一方面，還有個別地方黨委存在問題久議不決、黨委成員各自為政而架空黨委組織工作運行的現象，這種集中乏力的現象嚴重影響了黨委領導權威性，對黨委決策效率和黨委領導質量造成了一定危害。總之，黨委決策貫徹民主集中制流于形式、走走過場的情況在一定范圍內仍然嚴重存在，對此，習近平總書記曾批評道：“有的領導班子既有民主不夠、個人說了算問題，也有集中不夠問題，班子里各自為政，把分管領域當成‘私人領地’，互不買賬，互不服氣，內耗嚴重”。正是如此，黨的十九大報告專門強調了政治建設中民主集中制度的落實問題，特別指出要解決好民主不足以及不善于集中等兩方面的問題。

（二）黨內監督中的民主參與不足

黨內監督是黨內民主的內在要求，黨內民主是黨內監督順利進行的重要基礎。為此，《中國共產黨黨內監督條例》第五章特別強調了在黨內監督中要發揮黨的基層組織和黨員的監督作用，其中第35條要求基層黨組織要保障黨員權利不受侵犯，要“了解黨員、群眾對黨的工作和黨的領導干部的批評和意見，定期向上級黨組織反映情況，提出意見和建議”。其中第36條將黨員行使權利與黨員履行黨內監督義務充分結合，對黨員積極發揮民主監督作用做了四個方面的規定：一要加強對黨的領導干部的民主監督，及時向黨組織反映群眾意見和訴求；二要在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，揭露和糾正工作中存在的缺點和問題；三要參加黨組織開展的評議領導干部活動，勇于觸及矛盾問題、指出缺點錯誤，對錯誤言行敢于較真、敢于斗爭；四是向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，堅決反對一切派別活動和小集團活動，同腐敗現象作堅決斗爭。現實中，十八大以來的黨內監督通過創新巡視、巡察制度加強了自上而下的上級組織政治監督，取得了明顯成效；通過創新紀檢體制完善了橫向的同級組織專責監督規定，具體實踐還有待探索；在自下而上的黨內民主監督方面，雖然有一定的要求，但還缺乏有效的制度創新，基層黨組織在黨內監督中實際發揮作用比較薄弱。現實中，不少基層黨組織的具體工作大量圍繞“下達”上級通知和要求在進行，對于黨員群眾的批評建議則“上傳”熱情不高，有的基層黨組織甚至認為這是在給上級“添麻煩”，這一態度和做法嚴重挫傷了黨員群眾反映問題的積極性。同時，關于黨員權利的具體保障還做得不夠充分，黨員參與黨內監督存在一定程度畏難情緒，積極性和主動性都還不夠高。這些問題導致現行黨內監督的民主參與力度不足，一些群眾身邊的地方黨委領導工作不力和黨的領導干部不作為等問題還不能較快地得到監督和糾正。

（三）黨內民主生活的深入程度不足

黨內民主生活是黨內民主的綜合體現，它是“黨內政治生活、組織生活中的民主理念、民主規則、民主形式、民主程度、民主效果的整體風貌與具體實踐的總稱”。具體而言，黨內民主生活涵蓋了黨的選舉、議事、學習、評價等方方面面的活動。歷史上，黨內民主生活對于肅清錯誤路線、凝聚戰略共識等重大問題起到了至關重要的作用。同時，黨內民主生活也對糾正階段工作錯誤、協調具體紛爭等細節問題發揮了積極作用。總之，黨的生機與活力的保持離不開黨內民主生活的深入開展。十八大以來，習近平總書記高度重視黨內民主生活的正常進行，他曾參加河北省委黨內民主生活會親自示范，并在會上要求不要“講鶯歌燕舞，要有真正的批評和自我批評”。在中央的率先垂范下，黨內民主生活的開展的確在全國各級黨組織活動中日益被重視起來。特別是“兩學一做”和“三會一課”活動的常態開展，它極大增強了全體黨員的黨內民主生活意識和習慣。但目前來看，這種重視更多凸顯在形式上和數量上，在內容和質量上，黨內民主生活的實質進展還不十分明顯。其中的問題主要表現為：一些基層黨組織開展選舉工作時對黨員權利缺乏實質尊重，組織形式主義現象還在一定范圍存在；一些黨組織進行組織學習時的任務應付心理沒有徹底消除，學習不能入腦、入心的現象仍然存在；一些黨組織民主生活會的批評與自我批評的深入開展還沒有打開局面，走過場的老問題仍然沒有根本解決；一些地方一直以來存在的對黨委及黨的領導干部的民主評價浮于形式的情況沒有得到根本扭轉，等等。總之，黨內民主生活常態化雖然已經取得一定成效，但黨內民主生活形式主義的問題仍然一定程度存在，黨內民主生活在內容上的深入程度還存在明顯不足。

三、新時代全面從嚴治黨視域下完善黨內民主的路徑

（一）改善思想建設方式，讓黨內民主信念深入全黨

面對新時代全面從嚴治黨向縱深開展的巨大挑戰，黨內民主的進一步發展刻不容緩。觀念是行動的先導，發展黨內民主，先要在全體黨員、干部的思想上樹立起“黨內民主是黨的在生命”的強大信念，具體的工作開展才會有內在推動力。當前一些黨內民主開展不足的問題，內在原因就是一些黨的干部黨內民主信念不強。“內信”的問題沒有解決，對外才會出現“不正確理解和執行民主集中制，搞家長制、一言堂或自由主義、分散主義、宗派主義”的行為。要改變這一局面，需要改善黨的思想建設方式，打破傳統單純宣講的思想教育形式，遵循信念生成規律去進行思想建設。眾所周知，信念是不能被告知的，它只能在理性與情感的綜合體驗中被感悟。因此，單純的講道理并不能使人真正將道理付諸實踐，只有融入了實踐情感的體驗感悟，知曉的道理才可能轉化為主體內心的信念，從而在實踐中知行合一。因此，思想建設新方式首先要從動人情、入人心上下功夫，要善于將傳統資源與新技術、新話語、新視角結合，講活黨內民主的真理性；其次還要在具體的體驗活動組織上下功夫，不斷豐富全黨對黨內民主的實踐感受。這可以通過有意識地開展一些黨內民主示范性活動來進行，借助于實踐體驗，不斷增強全黨對黨內民主的情感認同。比如黨的十九大以史無前例的新聞公開的多種方式展現了中國共產黨開放執政的新形象，這樣的示范活動就有效激發了全黨全社會對開放、民主的現實認同感。

（二）加強組織責任要求，科學設計黨委主體責任考核

黨委決策的民主集中制貫徹問題直接決定了黨委決策領導的科學質量和綜合社會效果，要改善現實中一些黨委在民主集中制上貫徹不徹底的問題，僅解決思想問題還不夠，因為人的思想、信念還會在未來新的實踐體驗中發生變化和動搖。因此，必須在責任考核上加強組織標準，提高對黨委發展黨內民主的主體責任落實要求，讓其實踐始終在正確的軌道上運行。有考核才會有壓力，適當的壓力也是正確行動的動力來源之一。在對黨委主體責任考核的具體設計中，除了重點考核的意識形態主體責任、黨風廉政建設主體責任外，還應當將黨內民主實施主體責任列為特別考核內容之一。在具體的指標設計中，應結合《中國共產黨黨務公開條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內民主法規的具體規定，對黨內民主實施尤其是民主集中制實施情況進行分項考核，讓考核能落實在具體的工作環節中。顯然，這樣的設計更能反映黨委主體責任的全貌，也更順應新時代全面從嚴治黨縱深發展對黨內民主的更高要求。它對各級黨委尤其是基層黨委的黨內民主開展工作必將形成必要的組織壓力，對黨委工作深入黨員群眾以及激發黨員群眾參與政治的積極性也將大有益處，同時還有利于增強黨員群眾對黨的政治信賴和內心擁護。

（三）完善制度體系，加快補齊黨內民主法規制度短板

黨內民主法規是依規治黨的重要制度依據，也是發展黨內民主的關鍵制度保障。自黨的十八大提出健全黨內民主制度體系以來，各項黨內民主法規陸續修訂或制定出臺。尤其隨著全面從嚴治黨的不斷開展，相繼頒布了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等重要的黨內民主法規，為黨內民主發展做了重要的制度儲備。黨的十九大之后頒布的《中國共產黨黨務公開條例》又是一部和黨內民主密切相關的黨內法規，作為十九大后出臺的首部黨內法規，它對發展黨內民主的昭示意義非常明顯。這些黨內民主法規對發展黨內民主形成了一定的制度合力，為進一步發展黨內民主奠定了一定的制度基礎。但目前黨內民主法規制度體系的結構和內容還急需更大完善，其中主要涉及的是基層民主選舉工作的黨內法規制度和黨員權利保障的黨內法規制度，這些部分相對比較薄弱，有待進一步增補修訂。以1990年出臺的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》為例，這部條例以暫行方式已運行近30年，其中一些規定已經不能適應新時代發展黨內民主的需求，它和其他一些近年來出臺的黨內民主法規在理念和機制銜接上都存在著較大的時代差異，急需對其進行修訂完善。再就是2004年頒布的《黨員權利保障條例》，這是2016年12月出版的《中央黨內法規和規范性文件匯編》中唯一的一部專門進行黨員權利保障的黨內法規制度，目前已運行14年，其中也存在一些與時代發展要求不相適應的內容。黨員權利保障作為黨內民主發展的基礎，是其他黨內民主法規相關內容得以有效落實的關鍵。因此，目前該項黨內法規的修訂也迫在眉睫。總之，進一步發展黨內民主，完善黨內民主法規制度體系是重要的保障，當前應加快補齊上述制度短板。

（四）創新實施機制，不斷增強黨內民主制度執行的現實操作性

黨內民主雖然是重要的制度主張，但最終還要表現為具體的實踐活動。現實中黨內民主發展中存在的問題有些是由于黨內民主法規制度本身的一些內容對實施操作的規定比較原則和模糊造成的。解決這一問題需要各級黨組織尤其是基層黨組織發揮工作機制創新主動性，在具體制度的執行中，根據具體情況設計實施步驟和辦法，明確實施程序和評價標準，增強相關工作的可考核性和受檢測度。比如前述《中國共產黨黨內監督條例》第五章關于基層黨組織和黨員發揮黨員監督作用的規定，其雖然體現了很好的民主理念，但卻缺乏具體的民主程序規定，其具體實施還需要相關黨組織進一步加以程序設計，需要對條文中諸如“定期”等表述做出具體的量化標準規定等等。再比如關于黨委主體責任落實的民主監督規定，在一些黨內法規原則規定下還需要進行更加細致的可操作程序設計，可以考慮設計類似民主問詢程序等，將黨員具體的批評建議權利行使與開展黨內民主監督的具體環節有機結合在一起。對待上述問題，地方黨內法規制定工作應進一步加強地方實施機制創新力度，避免中央規定與地方工作之間“兩張皮”現象。總之，黨內民主法規作為主要的黨內民主制度，其具體實施還需要各級黨組織加強工作機制創新，細化一些黨內法規的具體工作程序規定，不斷增強黨內民主制度執行的現實操作性。

（原載于《理論導刊》2018年6月）

作者簡介：

吳瓊華，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）法學與社會治理教研部副教授。兼任陜西省法學會黨內法規研究會副秘書長，陜西省政法委特約研究員，陜西省社科院政治與法律研究所特邀研究員，陜西省“七五”普法講師團成員，陜西省廣播電視臺新聞部今日點擊等新聞時評節目特邀嘉賓。參與國家課題2項，主持或參與省部級課題3項；主編或參編著作3部，發表論文30余篇；獲得省部級獎勵3項。