第二節(jié) 財(cái)政的職能

所謂財(cái)政職能，就是財(cái)政所固有的功能或潛在能力。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家職能規(guī)定著財(cái)政職能的范圍，財(cái)政職能是國(guó)家職能的主要體現(xiàn)，貫穿于一國(guó)政府各部門、各職能之中，是國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的財(cái)力保證。財(cái)政的職能是指財(cái)政固有的功能，是由財(cái)政的本質(zhì)決定的。其主要表現(xiàn)在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)方面。

一、資源配置職能

全社會(huì)資源不足與人類需求的無(wú)限性之間的矛盾是經(jīng)濟(jì)學(xué)永恒的問(wèn)題，也是核心問(wèn)題。怎樣將有限的資源盡可能地滿足人類需要就是資源配置問(wèn)題。

（一）資源配置的含義與目標(biāo)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是社會(huì)資源的主要配置者，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是自發(fā)的，是一只看不見(jiàn)的手。政府干預(yù)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助手段，在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，發(fā)揮財(cái)政的調(diào)節(jié)作用是必要的。

財(cái)政的資源配置職能是指通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)及相應(yīng)財(cái)政政策的制定、調(diào)整與實(shí)施，對(duì)現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的合理調(diào)配，使其在不同用途、不同使用者之間進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)資源結(jié)構(gòu)的合理化，使資源得到最有效的使用，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

對(duì)同一種資源的不同配置，其效果必然存在巨大差異。資源配置的最高目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)分配，取得最大效益。因此可以說(shuō)資源配置的目標(biāo)是追求最大效益，即我們常說(shuō)的效率。

（二）資源配置的途徑

財(cái)政對(duì)資源的有效配置主要是通過(guò)稅收、國(guó)債、政府投資、國(guó)家補(bǔ)貼等具體的財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。從直觀來(lái)看，財(cái)政配置的資源似乎只涉及財(cái)政擁有的資源本身，實(shí)際上財(cái)政能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的資源要比這個(gè)內(nèi)容廣泛得多。如果把整個(gè)社會(huì)劃分為政府和非政府兩個(gè)部門，這兩個(gè)部門支配的資源份額大體上體現(xiàn)了財(cái)政支配資源與市場(chǎng)支配資源的份額，那么財(cái)政配置資源實(shí)際要涉及兩方面的內(nèi)容。

1.調(diào)節(jié)資源在地區(qū)之間的配置

由于歷史的、地理的和自然條件方面的差異，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是一種常見(jiàn)現(xiàn)象，有的地區(qū)發(fā)達(dá)，有的地區(qū)落后。而市場(chǎng)配置資源的結(jié)果，使得社會(huì)資源總是流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣會(huì)造成發(fā)達(dá)地區(qū)更發(fā)達(dá)，落后地區(qū)更落后，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)均衡穩(wěn)定的發(fā)展。而通過(guò)稅收、財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)家投資等財(cái)政手段的有效配合，可以引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)流動(dòng)，從而最終實(shí)現(xiàn)資源在不同地區(qū)之間的合理配置。

2.調(diào)節(jié)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間的配置

國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門必須按比例、協(xié)調(diào)地發(fā)展，市場(chǎng)總是把資源配置到那些能給微觀經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)豐厚利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)部門，從而造成各部門發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。對(duì)此國(guó)家可以通過(guò)兩條途徑予以解決：一是調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，通過(guò)增加或減少對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的投資，從而加快或延緩其發(fā)展；二是調(diào)整現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)方向，即調(diào)整資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)，促使一些企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)。在這兩方面，財(cái)政都能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。例如，在一國(guó)工業(yè)化初期階段，調(diào)整國(guó)家預(yù)算支出中的投資結(jié)構(gòu)，增加能源、交通和原材料等基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，加快其發(fā)展，有利于解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“瓶頸制約”；在工業(yè)化中后期則利用稅收優(yōu)惠或貼息等財(cái)政政策引導(dǎo)企業(yè)投資方向，鼓勵(lì)企業(yè)向朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)部門流動(dòng)，改變企業(yè)的投資方向。

二、收入分配職能

國(guó)民收入的分配過(guò)程分為初次分配和再分配。初次分配是在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行的要素分配，再分配是在初次分配基礎(chǔ)上進(jìn)行的各種分配。財(cái)政參與初次分配過(guò)程主要表現(xiàn)為國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份參與國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配和以社會(huì)管理者身份通過(guò)財(cái)政取得的各種間接稅收入。財(cái)政參與再分配過(guò)程是通過(guò)取得各種直接稅、國(guó)債和財(cái)政支出等進(jìn)行的。

（一）收入分配職能的含義與目標(biāo)

財(cái)政的收入分配職能，是指政府通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)收入在全社會(huì)范圍內(nèi)的公平分配。公平分配包括兩個(gè)層次：一是經(jīng)濟(jì)公平，強(qiáng)調(diào)要素收入和要素投入相對(duì)稱，這可以通過(guò)在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，由市場(chǎng)的等價(jià)交換機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)將各階層之間個(gè)人收入的差距維持在社會(huì)居民所能接受的合理范圍之內(nèi)，但社會(huì)公平不等于社會(huì)平均，它只是避免貧富懸殊或貧富差距過(guò)大。市場(chǎng)機(jī)制是“按要素貢獻(xiàn)分配”，人們所提供的資本、能力等生產(chǎn)要素不同，貢獻(xiàn)不同，收入也不同。由于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在，還會(huì)使人們的要素收入與要素投入不對(duì)稱，這都會(huì)拉大人們之間的收入差距。另外，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法照顧那些無(wú)能力或能力較弱的群體，這些群體包括：收入在貧困線以下的個(gè)人和家庭、殘疾人、失業(yè)者、貧病交加者、老年人等，這無(wú)疑都會(huì)拉大這些群體與其他群體的收入差距。

政府在這方面的作為也可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，為市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮提供良好的道德、法律等公平環(huán)境，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制不起作用時(shí)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平；通過(guò)財(cái)政二次分配的調(diào)節(jié)作用對(duì)弱勢(shì)群體給予必要的傾斜，縮小人們之間的收入差距，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。財(cái)政收入分配職能的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配，包括經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平兩個(gè)層次。本書(shū)財(cái)政收入分配職能主要探討的是怎樣實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（二）收入分配職能的途徑

財(cái)政對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)主要是通過(guò)稅收、財(cái)政支出（包括財(cái)政補(bǔ)貼）、政府管制、國(guó)債等措施實(shí)現(xiàn)的。

1.通過(guò)稅收實(shí)現(xiàn)對(duì)收入的調(diào)節(jié)

最重要的稅收工具是累進(jìn)所得稅，意在通過(guò)對(duì)高收入者征收較高稅率的稅收來(lái)縮小收入差距，另外還可以通過(guò)確定免征額等方式對(duì)那些低收入者進(jìn)行照顧，通過(guò)征收財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)的分配狀況。

2.通過(guò)財(cái)政支出改變收入分配格局

如通過(guò)社會(huì)救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移性支出向那些處境困難的人們提供現(xiàn)金和實(shí)物救濟(jì)，以保證其最基本的生活保障；通過(guò)社會(huì)保障支出對(duì)喪失勞動(dòng)能力的人和失業(yè)的人等提供補(bǔ)償性支出，以改變低收入者的生活狀況；通過(guò)對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行投資，可以增加一部分人的就業(yè)，通過(guò)加大義務(wù)教育投入，可以提高低收入階層的掙錢能力等。

3.通過(guò)政府管制對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行直接干預(yù)

如規(guī)定企業(yè)必須向雇員支付最低工資，實(shí)施使低收入者受惠的價(jià)格管制政策，制定法律法規(guī)嚴(yán)禁對(duì)婦女等特定群體進(jìn)行工資歧視等。

4.通過(guò)發(fā)行國(guó)債增加國(guó)家收入

通過(guò)發(fā)行國(guó)債將居民手中的剩余資金集中起來(lái)，可以增加國(guó)家收入，并將其運(yùn)用到需要的地方。由于國(guó)債是政府財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源，是政府財(cái)政分配的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所以，國(guó)債歸根結(jié)底也是屬于財(cái)政分配的范疇。

三、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能

1.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的含義與目標(biāo)

所謂財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，就是通過(guò)不同時(shí)期財(cái)政政策的制定、實(shí)施和調(diào)整，使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)、國(guó)際收支平衡的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。可見(jiàn)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能主要包括四個(gè)方面的目標(biāo)：

（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是指經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，即要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并不是不要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我們所講的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，是經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)中的穩(wěn)定。一個(gè)停滯不前的經(jīng)濟(jì)體是很難言及穩(wěn)定的，一個(gè)國(guó)家要想保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，首先必須保證較適合的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

（2）物價(jià)穩(wěn)定。物價(jià)穩(wěn)定是指不使物價(jià)出現(xiàn)持續(xù)全面的上漲，貨幣購(gòu)買力不發(fā)生劇烈變動(dòng)。在紙幣流通條件下，隨著商品經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，物價(jià)有不斷上升的趨勢(shì)，但只要上漲幅度人們可以容忍，都可視為物價(jià)穩(wěn)定。物價(jià)穩(wěn)定并不等于物價(jià)上漲率為零，一般認(rèn)為物價(jià)上漲率保持在3%左右即可。

（3）充分就業(yè)。充分就業(yè)是指整個(gè)社會(huì)的人力、物力、財(cái)力的充分利用。一般以勞動(dòng)力的充分就業(yè)來(lái)代替。充分就業(yè)并不是指有工作能力而且愿意工作的人百分之百的就業(yè)，而是指就業(yè)率達(dá)到某一社會(huì)公認(rèn)的比較高的比率，一般認(rèn)為失業(yè)率在5%以下就算充分就業(yè)。

（4）國(guó)際收支平衡。國(guó)際收支平衡是指一國(guó)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往時(shí)，其經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的收支合計(jì)大體保持平衡。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的日益加深，各國(guó)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益緊密，一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)要受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)往來(lái)的多方面影響。因此，國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定客觀上要求國(guó)際收支不要出現(xiàn)大的逆差和順差。

2.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的途徑

財(cái)政作為政府重要的宏觀調(diào)控手段之一，要通過(guò)多種財(cái)政手段，有意識(shí)地影響和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。概括來(lái)說(shuō)，財(cái)政實(shí)現(xiàn)該職能的內(nèi)容和手段主要有以下幾個(gè)方面：

（1）“自動(dòng)”穩(wěn)定作用。財(cái)政系統(tǒng)本身具有“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用，因此利用財(cái)政系統(tǒng)本身固有的一些制度可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，例如累進(jìn)稅制度、轉(zhuǎn)移支付制度等。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，累進(jìn)稅制度可以自動(dòng)多征稅，轉(zhuǎn)移支付制度可以自動(dòng)減少轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的目的；反之，當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，累進(jìn)稅制度可以自動(dòng)減少征稅，轉(zhuǎn)移支付制度可以自動(dòng)增加轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的目的。

（2）運(yùn)用財(cái)政政策，逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會(huì)總供求的平衡。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)集中體現(xiàn)為社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的大體平衡。財(cái)政政策是維系總供求大體平衡的重要手段。當(dāng)總需求超過(guò)總供給時(shí)，財(cái)政可以實(shí)行緊縮政策，減少支出或增加稅收或兩者并舉，一旦出現(xiàn)總需求小于總供給的情況，財(cái)政可以實(shí)行適度放松政策，增加支出或減少稅收或兩者并舉，由此擴(kuò)大總需求。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政收支發(fā)生不平衡是可能的而且是允許的。針對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而靈活地變動(dòng)支出和稅收，被稱為“相機(jī)抉擇”的財(cái)政政策。