第一章　導論

第一節(jié)　研究背景與意義

一、中國產業(yè)轉型升級的背景

（一）對中國產業(yè)結構進行優(yōu)化調整已成為重大任務

根據世界銀行的數據，2017年中國人均GDP為8690美元，達到當年世界銀行劃定的上中等收入國家的標準。(1)然而第二次世界大戰(zhàn)結束以來，眾多國家在這一階段陷入了所謂“中等收入陷阱”。在1960年被世界銀行列為中等收入國家的101個經濟體中，后來真正成為高收入經濟體的只有13個國家。這一狀況的原因是多重的，有國際大環(huán)境的影響，更有這些國家經濟和政治體制改革滯后，沒有在經濟發(fā)展進入新階段以后及時推進體制機制創(chuàng)新和改革等內部因素。此外，絕大部分國家在進入中等收入階段以后，未能及時采取有效的政策對產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略進行重大調整，推動產業(yè)成功轉型升級，從而喪失了在國內外市場的競爭能力，也成為這些國家陷入“中等收入陷阱”的重要原因。

經濟結構優(yōu)化調整一直是中國經濟發(fā)展的一個重大命題。2015年5月27日，習近平總書記在東部七省市黨委負責人座談會上對產業(yè)結構優(yōu)化升級作出了重要指示。(2)在現代化的進程中，順利實現產業(yè)轉型升級，使中國從制造大國轉變成為制造強國，已經成為歷史的必然選擇。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。黨的十九大報告明確提出全面建設社會主義現代化國家新征程的兩個階段：“第一個階段，從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年基本實現社會主義現代化。”“第二個階段，從二〇三五年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。”為了實現兩個階段的發(fā)展目標，黨的十九大報告提出要“著力加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現代金融、人力資源協同發(fā)展的產業(yè)體系”。對中國產業(yè)結構進行優(yōu)化調整成為一項重大任務。

（二）產業(yè)轉型升級是中國轉變經濟發(fā)展方式的必然途徑

產業(yè)轉型升級是中國轉變經濟發(fā)展方式的必然途徑，是中國全面建成小康社會和全面深化改革的新要求，是確保區(qū)域經濟實現持續(xù)健康發(fā)展的重要前提，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措。

2009年，中國成為世界第一制造大國。然而近年來，中國鋼鐵、有色金屬等傳統重化工產業(yè)的下行壓力不斷加大，導致第二產業(yè)增長出現顯著下降趨勢，增加值從2011年的10.8%下降到2015年的6.0%，對GDP的貢獻也從51.5%下降到34.2%。未來幾年，部分傳統產業(yè)仍將面臨深度的結構性調整，而新興產業(yè)暫時難以對經濟形成規(guī)模帶動作用。進一步分析，中國部分傳統產業(yè)占比明顯偏大，其中資源型產業(yè)、加工貿易、房地產業(yè)等是經濟增長的主要推動力。在推動力減弱的情況下，工業(yè)整體增速和貢獻率出現趨勢性下降有著客觀必然性，這種結構性變化符合國際產業(yè)變遷的基本規(guī)律。進入“十三五”時期，中國產業(yè)由大變強、由中低端向中高端轉型發(fā)展也成為必然趨勢。在中高端產業(yè)加快發(fā)展的引領下，中國產業(yè)定將成功實現轉型升級。(3)

（三）中國產業(yè)轉型升級面臨的突出問題亟待解決

從國內環(huán)境來看，主要存在以下幾個方面的問題：第一，產業(yè)結構亟待優(yōu)化。農業(yè)基礎相對薄弱，現代農業(yè)發(fā)展相對滯后；工業(yè)科技含量不足，高新技術產業(yè)發(fā)展相對較慢；服務體系尚不完善，生產性服務業(yè)發(fā)展相對滯后。第二，創(chuàng)新能力和核心競爭力相對偏弱。中國在關鍵、核心技術設備上儲備不足，與美歐國家在尖端技術、核心零部件制造上存在顯著差距。第三，產業(yè)發(fā)展不協調。中國農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)聯動不足，同一產業(yè)內、上下游產業(yè)、大中小企業(yè)之間缺乏科學協調機制。第四，產業(yè)發(fā)展不可持續(xù)。中國產業(yè)發(fā)展的能源資源消耗強度明顯偏大，其中鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產品能耗高出國際先進水平10%～20%。對化石能源持續(xù)上升的剛性需求，使生態(tài)環(huán)境的約束不斷加劇。第五，發(fā)展環(huán)境亟待改善。中國政務、商務、法律、輿論、信用等環(huán)境未能適應經濟持續(xù)發(fā)展的需要，流通、物流、資金、信息和交易成本較高。

從國際環(huán)境來看，主要存在以下幾個方面的問題：第一，貿易摩擦和壁壘問題突出。隨著中國的不斷發(fā)展，部分國家已不再將中國的發(fā)展視為機遇，而是作為一種威脅。中國已連續(xù)21年成為遭受全球反傾銷調查最多的WTO成員。部分發(fā)達國家通過技術壁壘，嚴格控制高端技術出口。(4)第二，國際市場競爭日趨激烈。美國大力扶持制造業(yè)出口，通過貿易保護，限制國外產品對美國產品的沖擊；日本將擴大對新興市場的出口作為制造業(yè)振興的戰(zhàn)略重點；德國將增加出口競爭力作為國家優(yōu)先戰(zhàn)略；英國將鼓勵出口當作實現經濟更平穩(wěn)發(fā)展的途徑，通過進軍主要新興市場，實現“英國制造”國際化；法國通過擴大出口信貸、放松出口管制、推動對外投資等措施，增強工業(yè)品的競爭力。第三，面臨發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙重擠壓。發(fā)達國家已在一些戰(zhàn)略性產業(yè)上取得重大突破，占據了國際競爭的制高點。其跨國公司已主導全球供應鏈，掌控著全球價值鏈的高端。而東南亞、南亞等國家和地區(qū)則依靠廉價勞動力、土地、環(huán)境等優(yōu)勢，承接大量勞動密集型產業(yè)。中國存在陷入“三明治陷阱”（高端技術不如人，低端市場被人搶）的風險。(5)

二、貴州省產業(yè)轉型升級的背景

（一）貴州省的經濟整體發(fā)展相對落后

自明永樂十一年（公元1413年）貴州建制為省以來，貴州的經濟整體發(fā)展長期滯后于全國平均水平，地方財力入不敷出。(6)因此，明朝一直對貴州實施“協濟”政策，將周邊經濟基礎較好省份（四川、云南、湖廣等）的部分錢糧直接轉運到貴州。由于落后的經濟基礎以及龐大的財政壓力，是否繼續(xù)保留貴州省級建制在歷史上曾出現過較大的爭議。(7)明萬歷二十八年（公元1600年），明神宗平定播州世襲土司楊應龍的叛亂后，在原播州之地分別設立遵義軍民府和平越軍民府，并將平越軍民府劃歸貴州布政司管轄。

清朝建立后，延續(xù)并完善了明朝對貴州的“協濟”政策，既包括朝廷對貴州的“協濟”，又包括臨近省份（主要是四川）對貴州的“協濟”。(8)清雍正五年（公元1727年），為了進一步改善貴州經濟發(fā)展落后于全國的狀況，緩解貴州地方財力壓力，時任云貴總督鄂爾泰奏請雍正帝，將經濟發(fā)展基礎較好的遵義府劃歸貴州管轄。

中華人民共和國成立后，中國開始大規(guī)模推進工業(yè)化進程。然而，由于貴州省原有基礎相對較差，加之在“三線”建設時期過分強調國防建設，經濟投資效率相對較低，始終未能從根本上改變其經濟社會落后的面貌。(9)改革開放以來，尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，黨中央、國務院對貴州經濟發(fā)展給予了大力支持。黨的十九大報告明確提出：“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）正式印發(fā)。作為全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，貴州省委、省政府早在2012年便提出了貴州要在2020年實現與全國同步全面建成小康社會的目標。為了實現這一宏偉目標，貴州大力實施工業(yè)強省戰(zhàn)略，強力推進新型工業(yè)化進程，經濟增速在2011—2018年連續(xù)八年保持全國省區(qū)市前三名，實現了人均生產總值“增比進位”的突破（從全國倒數第一到全國倒數第三）。然而，由于自身基礎相對薄弱，貴州與全國其他省區(qū)市相比仍然存在較大的差距（見圖1-1）。

（二）工業(yè)對全省經濟的帶動能力較弱

受歷史、地理環(huán)境和國家政策等的影響，貴州走了一條重型工業(yè)化道路。在貴州工業(yè)化發(fā)展的進程中，重化工業(yè)對工業(yè)產值的貢獻一直在上升，從20世紀80年代的62%增加到21世紀初期的72.6%；同期，輕工業(yè)對工業(yè)產值的貢獻從38%下降到27.4%。值得關注的是，目前貴州的重化工業(yè)中，依然有2/3來自原材料工業(yè)，來自加工工業(yè)的僅占1/3左右。從工業(yè)化發(fā)展的進程來看，重化工業(yè)的產業(yè)鏈條很短，附加價值較低，不僅占用了大量資金，還會在很大程度上制約輕工業(yè)的正常發(fā)展。(10)

（三）相對落后的產業(yè)結構加劇了“營改增”對地方財力的沖擊

貴州省在實施“大扶貧、大數據、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略行動的過程中，首先要求政府自身有可持續(xù)的財力保障。發(fā)改部門能夠通過國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，為實現產業(yè)轉型升級、推動經濟社會發(fā)展設計藍圖，卻不能為預算資金的來源問題提供解決方案。地方政府雖然可通過財政投融資（如政府和社會資本合作）、政府性基金等方式為產業(yè)轉型升級助力，但必須以地方稅作為最后的抵押與擔保。因此，地方稅在貴州省實施“大扶貧、大數據、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略行動中發(fā)揮著至關重要的作用。

雖然貴州省的經濟社會發(fā)展取得了令人矚目的成績，但相對落后的產業(yè)結構加劇了“營改增”對地方財力的沖擊，貴州地方稅收增長在短期內面臨巨大的下行壓力。首先，貴州的產業(yè)結構滯后于全國平均水平。2017年，貴州省的第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)增加值占比為15.0∶40.1∶44.9，而同期全國第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)增加值占比為7.9∶40.5∶51.6。(11)其次，貴州省三大產業(yè)的“含金量”不足，第二產業(yè)和第三產業(yè)主要提供的是低附加值的產品和服務。一方面，貴州省的第二產業(yè)主要為上游產業(yè)，加上煤、煙等傳統支柱產業(yè)發(fā)展緩慢，產品和勞務的附加值相對較低。另一方面，以批發(fā)和零售業(yè)為代表的生活性服務業(yè)構成了貴州省第三產業(yè)的主要稅源。2017年，貴州省批發(fā)和零售業(yè)的稅收收入占整個第三產業(yè)的30.1%，而生產性服務業(yè)的占比顯著偏低（見圖1-2）。中國全面實施“營改增”，必然會增加貴州地方稅稅收收入的下行壓力，進而給地方財政運行帶來巨大的壓力。2016年，貴州省第二產業(yè)稅收收入為861.14億元，較2015年下降4.2%。其中，采礦業(yè)和制造業(yè)稅收收入分別為68.89億元和400.44億元，較2015年分別下降了19.5%和7.1%。(12)2017年，貴州省第二產業(yè)稅收收入為961.91億元，雖然較2016年上升11.7%，但是電力、燃氣及水的生產和供應業(yè)以及建筑業(yè)的稅收收入分別為71.93億元和286.18億元，較2016年分別下降了17.4%和6.2%。(13)

三、貴州省地方稅體系的背景

（一）貴州省地方稅收入增速下滑

為了緩解企業(yè)重復納稅的現象，減輕企業(yè)的宏觀稅負，進而推動企業(yè)與產業(yè)轉型升級，財政部、國家稅務總局于2011年11月16日印發(fā)《營業(yè)稅改征增值稅的試點方案》（財稅〔2011〕110號），于2012年1月1日起正式開啟“營改增”改革試點。2016年3月24日，財政部、國家稅務總局印發(fā)《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號），標志著中國全面推開“營改增”試點。建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)等全部營業(yè)稅納稅人納入試點范圍，由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅。2017年10月30日，國務院常務會議通過《國務院關于廢止〈中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國增值稅暫行條例〉的決定（草案）》，曾作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅被正式廢止。

對地方政府而言，“營改增”的實施如同一把“雙刃劍”。從長期來看，“營改增”的實施可以為地方稅收收入進一步增長積蓄更大的潛能。然而從短期來看，“營改增”的實施加大了地方稅收收入增長的下行壓力。根據新形勢下地方稅體系及財源建設研究課題組（2016）的預測，貴州省在全面實施“營改增”后，2016—2020年全省的稅收收入相較改革前將分別減少69.1億元、78.5億元、87.8億元、97.2億元、106.6億元。貴州省的財力缺口在2016年為2683.98億元，而到2020年這一缺口估計將上升到3647.32億元。(14)

為了減緩“營改增”在短期對全國地方稅收入的沖擊，國務院于2016年4月發(fā)布了《關于印發(fā)全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號），明確要求“中央分享增值稅的50%”。盡管中央增加了地方在增值稅的分享比例，貴州稅收總收入仍然在2016年出現了負增長，省級、地級、縣級的稅收都出現了不同程度的下滑（見表1-1）。

2017年，貴州稅收總收入雖然較2016年有所增加，但省級、地級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的稅收收入均未能超過2015年的水平。與貴州等欠發(fā)達地區(qū)的情況形成鮮明對比的是，以上海、廣東、浙江等省份為代表的發(fā)達地區(qū)在全面實施“營改增”的2016年，稅收收入不僅沒有大幅下滑，反而出現了較高的增長勢頭（見圖1-3）。

（二）貴州省的稅制結構尚不合理

在“營改增”試點尚未全面推開的2012—2015年，貴州地方稅以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅為主體稅種。(15)2016年“營改增”試點全面推開后，貴州地方稅稅收結構的變化主要體現為營業(yè)稅占比的減少與增值稅占比的增加，其中增值稅占比增加的絕對值低于營業(yè)稅占比減少的絕對值。(16)此外，對于更能促進社會分配公平的個人所得稅和財產稅，其在貴州地方稅收入的占比仍然顯著偏低（見圖1-4）。城市維護建設稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、車船稅、煙葉稅、耕地占用稅等稅種，由于普遍存在收入不穩(wěn)定、征管難度大的特征，在現行稅制下均難以成為貴州地方稅的主體稅種。

四、研究意義

（一）理論意義

1．進一步充實了稅制改革與地區(qū)產業(yè)轉型升級關系的理論研究

現有的研究主要以全國或個別省區(qū)、地級市為研究視角，對地方稅體系與產業(yè)轉型升級的關系進行研究。然而，針對產業(yè)布局為資源能源生產地的貴州，對地方稅體系與產業(yè)轉型升級的關系、地方稅體系與產業(yè)轉型升級的聯動機制的研究和探索，無論是學術界還是實業(yè)界，都相對單薄。目前學術界的研究主要集中在兩個方面：一是產業(yè)轉型升級對健全地方稅體系的促進作用；二是個別地方稅制改革對產業(yè)轉型升級的促進作用。本書對產業(yè)布局不同的地區(qū)的地方稅體系建設與產業(yè)轉型升級的聯動機制進行了深入研究，可以進一步豐富稅制改革與地區(qū)產業(yè)轉型升級關系的相關理論研究。

2．進一步豐富完善了新市場財政學理論

國內部分學者經常呼吁“厘清政府與市場的邊界”。然而，“厘清政府與市場的邊界”這個命題或許是無解的，單純地將市場失靈理論作為財政學研究的出發(fā)點存在顯著的片面性。國際無產階級革命導師卡爾·馬克思在《哥達綱領批判》中對拉薩爾主義的分配理論進行批判時，不僅明確闡述了社會總產品分配理論，還提出了社會總產品在進行個人分配之前，必須有一部分用于滿足社會共同需要。(17)(18)此外，財政問題早在原始社會的氏族部落時期就已經存在。何振一在《理論財政學》中指出：“隨著氏族社會的生產規(guī)模和生產范圍內容的擴大，部落要解決的共同實務的增加……只有把各氏族的一部分人力和物力動員起來，集中起來，才能保證社會共同需要的滿足。”(19)

黨的十八屆三中全會明確提出，財政問題不只是經濟問題，而應成為“國家治理的基礎和重要支柱”。阿歷克西·德·托克維爾指出：“幾乎所有的公共事務都是產生于捐稅或導致捐稅。”(20)菲利浦·T．霍夫曼等認為：“財政危機帶來國家權力關系的調整，克服危機的嘗試會帶來政體的重構。”(21)朱家勤（2012）更是一針見血地指出：“稅務部門是給政府收錢的部門，但同時，也可能是給政府埋炸藥包的部門。”(22)Piketty（2014）對稅收問題進行了定位，指出稅收不是一個技術問題，它在很大程度上是一個政治和哲學問題，甚至是最重要的政治問題。(23)

本書基于以上觀點，認為“社會共同需要論”才是財政學研究的出發(fā)點。政府作為市場規(guī)則的制定者、維護者，同時也是經濟活動的重要參與者，必須與其他參與者一起共同遵守市場經濟的規(guī)律。

（二）現實價值

本書為貴州省及欠發(fā)達地區(qū)制定相關政策提供了有益借鑒參考。重構地方稅體系與實現產業(yè)轉型升級，是貫徹新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系過程中亟待解決的命題。黨的十八屆三中全會明確提出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系。”黨的十九大報告再次強調：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”并明確提出：“支持傳統產業(yè)優(yōu)化升級，加快發(fā)展現代服務業(yè)，瞄準國際標準提高水平。促進中國產業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業(yè)集群。”全面實施“營改增”，為中國重構地方稅體系，實現產業(yè)轉型升級創(chuàng)造了改革的“窗口期”。

作為欠發(fā)達地區(qū)的貴州省，如何把握改革機遇，實現后發(fā)趕超，采取科學有效的政策舉措，構建起地方稅體系與產業(yè)轉型升級的聯動機制，形成地方稅體系建設與產業(yè)轉型升級良性互動的格局，助推貴州省的產業(yè)發(fā)展盡快邁向中高端，已經成為一個亟待解決的重大現實問題。本書通過深入研究不同地區(qū)地方稅體系建設與產業(yè)轉型升級之間的關系，提出構建起地方稅體系與產業(yè)轉型升級聯動機制的政策建議，為貴州省及欠發(fā)達地區(qū)制定相關政策提供有益借鑒參考，具有重大的現實意義。