五、我國“救市”舉措之政府與市場(chǎng)關(guān)系的思考

2015年股市危機(jī)中，我國政府的“救市”歷程堪稱是證券市場(chǎng)發(fā)展中危機(jī)處置的一個(gè)經(jīng)典樣本。通過對(duì)這個(gè)樣本的分析可知，我國未來政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚有以下幾個(gè)方面需要我們認(rèn)真反思：

（一）堅(jiān)定市場(chǎng)決定的理念，明確政府干預(yù)的目標(biāo)

在本輪“救市大軍”中，各部門各顯神通，有直接改變交易規(guī)則的，有直接進(jìn)入市場(chǎng)買入股票的，有禁止減持股票的，有要求增持股票的，有暫停新股發(fā)行的等，干預(yù)措施可謂多種多樣。然而，各部門的“救市”舉措所堅(jiān)持的理念是否清晰、“救市”目標(biāo)是否明確，是存在很大疑問的。中共十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確了政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，市場(chǎng)是決定性的，政府干預(yù)只能在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。因此，政府“救市”的目標(biāo)非常清晰，就是通過有效果、有效率的適度干預(yù)，將市場(chǎng)從失靈狀態(tài)調(diào)整恢復(fù)至正常運(yùn)行狀態(tài)，然后政府干預(yù)退出。換言之，不能因?yàn)槭袌?chǎng)失靈的出現(xiàn)就將市場(chǎng)調(diào)節(jié)的決定性地位拋棄，選擇政府全方位的干預(yù)，扭曲市場(chǎng)本身的供求機(jī)制，甚至取代市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而應(yīng)該以市場(chǎng)決定的理念，明確政府干預(yù)的目標(biāo)是恢復(fù)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；否則，會(huì)給證券市場(chǎng)遺留下很多問題，阻礙我國證券市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革，導(dǎo)致證券市場(chǎng)呈現(xiàn)顯著的“政策市”特征，股價(jià)跟隨市場(chǎng)消息、政策暴漲暴跌，偏離市場(chǎng)本身的價(jià)值規(guī)律。可以借鑒的是，美國政府在干預(yù)中就十分強(qiáng)調(diào)政府“救市”的目標(biāo)是恢復(fù)市場(chǎng)的功能。例如，2008年的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》（Emergency Economic Stabilization Act of 2008）就開宗明義地指出，政府采取“救市”措施的目的是恢復(fù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和流動(dòng)性。^[27]所以，通過反思本次政府對(duì)證券市場(chǎng)危機(jī)處置的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們應(yīng)該更加堅(jiān)定市場(chǎng)決定的理念，政府的介入與干預(yù)是有限的，其作用和效果也是有限的。在市場(chǎng)正常運(yùn)行的情況下，應(yīng)盡量少地動(dòng)用政府的資源，盡量少地運(yùn)用政府的權(quán)力。政府雖然無時(shí)不在，但是在市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行時(shí)，要讓市場(chǎng)主體感覺不到政府的存在。^[28]在市場(chǎng)功能出現(xiàn)失靈的情況下，政府干預(yù)也要適度，所采取的干預(yù)措施要堅(jiān)持市場(chǎng)思維，明確以恢復(fù)市場(chǎng)的正常功能為政府干預(yù)的目標(biāo)，切忌以干預(yù)取代市場(chǎng)。

（二）注重政府干預(yù)措施的間接性

政府干預(yù)市場(chǎng)的方式可以分為直接干預(yù)和間接干預(yù)兩種。政府的干預(yù)直接作用于市場(chǎng)交易主體的為直接干預(yù)，政府從較為宏觀的角度調(diào)節(jié)供需的干預(yù)方式為間接干預(yù)。我國早在黨的十五大就已提出要使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，十八屆三中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也主張政府要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行“適度”干預(yù)，以克服市場(chǎng)失靈、恢復(fù)市場(chǎng)功能為取向。這就要求政府對(duì)市場(chǎng)實(shí)施的干預(yù)以宏觀角度的間接干預(yù)為主，通過市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)信號(hào)，從經(jīng)濟(jì)利益上影響和引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為而進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。其主要方式應(yīng)是通過市場(chǎng)參數(shù)和經(jīng)濟(jì)杠桿，如利率、稅率、匯率等方式，影響市場(chǎng)的運(yùn)行和發(fā)展。在這方面，我們可以參考和借鑒世界其他國家歷史上應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)所采取的一些措施。例如，1929—1933年大蕭條和2008年次貸危機(jī)中，美國政府通過對(duì)金融業(yè)進(jìn)行緊急救助，推行積極的財(cái)政政策減稅退稅，實(shí)行擴(kuò)張性的貨幣政策多次降息，還推行了一些宏觀經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的“救市”舉措，積極從間接的宏觀角度為市場(chǎng)提供流動(dòng)性，預(yù)防銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)市場(chǎng)信心，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，并進(jìn)一步阻止經(jīng)濟(jì)陷入衰退。反觀我國2015年股市危機(jī)中政府眾多的“救市”舉措，以央行為代表的宏觀間接干預(yù)市場(chǎng)的措施較少，而以各個(gè)部門為代表的直接干預(yù)市場(chǎng)的舉措較多，如限制上市公司控股股東及董監(jiān)高減持股份；股市異常波動(dòng)期間，財(cái)政部在履行出資人職責(zé)時(shí)，承諾不減持所持有的上市公司股票；要求中央管理的國有金融企業(yè)不減持所持有的控股上市公司股票；支持國有金融企業(yè)在股價(jià)低于合理價(jià)值時(shí)予以增持；限制指數(shù)期貨客戶日內(nèi)單方向開倉交易量，公安部會(huì)同證監(jiān)會(huì)排查惡意賣空股票與股指的線索等。政府干預(yù)直接作用于市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體的交易自由被限制，干擾了市場(chǎng)正常運(yùn)行的基本供求機(jī)制，這樣的政府干預(yù)就有“過度”之嫌了。因此，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，從長期發(fā)展的角度出發(fā)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)該以宏觀性、間接性的調(diào)節(jié)措施為主，以保護(hù)和恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制為目標(biāo)，使政府和市場(chǎng)真正都能各司其職、各揚(yáng)所長。

（三）政府與市場(chǎng)互動(dòng)的法治化

在中共十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國”的背景下，政府對(duì)市場(chǎng)的任何介入干預(yù)都應(yīng)于法有據(jù)。但是，反觀我國本次股市危機(jī)處置，政府各個(gè)部門實(shí)施干預(yù)措施的隨意性很大。例如，證監(jiān)會(huì)在沒有完全掌握市場(chǎng)配資真實(shí)狀況的情形下出臺(tái)清理配資的措施；國資委和財(cái)政部要求中央企業(yè)不得減持所控股上市公司股票；中金所大幅提高賣出持倉的交易保證金，限制指數(shù)期貨客戶日內(nèi)單方向開倉交易量，提高各個(gè)合約品種的保證金和平倉手續(xù)費(fèi)等直接干預(yù)市場(chǎng)的舉措，都在提出政府與市場(chǎng)互動(dòng)的法制依據(jù)問題。

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，絕對(duì)的權(quán)力意味著絕對(duì)的腐敗。所以，在政府與市場(chǎng)互動(dòng)的過程中，必須遵循相應(yīng)的法律制度，以法律制度有效制約權(quán)力。要解決政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)權(quán)力濫用問題，避免政府“救市”中的隨意性，我們需要通過立法明確界定政府干預(yù)的權(quán)源、范圍、手段以及法律責(zé)任等，由法律來劃分政府與市場(chǎng)的邊界。市場(chǎng)從來不缺乏交易參與者，而是缺乏游戲規(guī)則的制定與遵守，所以確保市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行的法治建設(shè)非常重要。為此，我們可以借鑒國外一些國家干預(yù)金融市場(chǎng)危機(jī)的法律成果，如美國20世紀(jì)30年代大蕭條中的立法《格拉斯—斯蒂格爾法案》，日本在20世紀(jì)80年代金融市場(chǎng)危機(jī)救助中通過的《金融再生法》和《金融健全化法案》，美國2008年次貸危機(jī)后出臺(tái)的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等。我們可以在處置市場(chǎng)危機(jī)后，及時(shí)反思政府危機(jī)干預(yù)中遇到的問題和危機(jī)處置中汲取的經(jīng)驗(yàn)，制定如《金融市場(chǎng)緊急狀態(tài)法》或《金融市場(chǎng)危機(jī)干預(yù)法》等法律法規(guī)，在對(duì)“股災(zāi)”的認(rèn)定，對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性危機(jī)或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定，政府干預(yù)市場(chǎng)的目標(biāo)、方式、政策工具及退出程序，采取何種級(jí)別的救助舉措，采取救助舉措的程序，如何對(duì)救助舉措實(shí)施進(jìn)行必要的監(jiān)督和效果評(píng)估，后期如何退出等方面進(jìn)行立法規(guī)范，完善政府與市場(chǎng)互動(dòng)的法律制度，為預(yù)防和處置未來可能再次發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，避免政府再次陷入救與不救、如何施救、救助的邊界等問題的困境提供法制依據(jù)。

（四）突破路徑依賴，規(guī)范政府失靈

1993年，道格拉斯·諾斯因其“路徑依賴”（Path Dependence）理論成功地闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)而獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。路徑依賴是指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，讓人們難以擺脫，人們的一切選擇都會(huì)受到路徑依賴的影響，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。路徑依賴?yán)碚搶?duì)于正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中的我國來說非常具有現(xiàn)實(shí)意義。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是一個(gè)重大的制度變化過程，這個(gè)過程是具有路徑依賴特征的。自新中國成立至20世紀(jì)90年初的四十幾年間，我國一直施行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都是依靠政府這只“強(qiáng)有力的手”來規(guī)劃和指揮。四十幾年的運(yùn)行實(shí)踐早已使人們對(duì)政府產(chǎn)生了隱性的心理依賴，更使政府堅(jiān)信干預(yù)市場(chǎng)為理所當(dāng)然。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)難以擺脫路徑依賴的特性，所以實(shí)踐中容易產(chǎn)生政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)問題。在2015年股市危機(jī)發(fā)生后政府對(duì)市場(chǎng)的深度干預(yù)舉措中，我們也能感受到歷史路徑依賴的負(fù)面影響。因此，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的反思中，我們必須重視制度轉(zhuǎn)型中的路徑依賴問題，以十八屆三中全會(huì)有關(guān)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的決定為契機(jī)，以20世紀(jì)90年代以來我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的實(shí)踐為基礎(chǔ)，突破原有的政府指揮市場(chǎng)的歷史路徑依賴，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的路徑演化和新型路徑創(chuàng)造。

現(xiàn)階段，要突破原有的政府指揮市場(chǎng)的歷史路徑依賴，實(shí)現(xiàn)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的政府與市場(chǎng)關(guān)系的新常態(tài)，我們必須重視反思理論和實(shí)踐中的政府失靈問題。以2015年股市危機(jī)為例，在“救市”資金入場(chǎng)后，買入標(biāo)的選擇和具體操盤方面所浮出的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，是市場(chǎng)關(guān)注的重要焦點(diǎn)。一方面，本次“救市”進(jìn)程中，證金公司直接買入的對(duì)象并非整個(gè)市場(chǎng)，而是集中在了部分權(quán)重股上，權(quán)重股持有者以大型機(jī)構(gòu)為主，對(duì)于其他非權(quán)重個(gè)股則投入過少。“救市”中不公平的問題顯現(xiàn)，從而引發(fā)了“救市”是“救指數(shù)”還是“救流動(dòng)性”、是救市場(chǎng)還是自己救自己的爭論。另一方面，具體參與“救市”操盤的人員有相當(dāng)一部分來自于各大商業(yè)機(jī)構(gòu)，而這部分“操盤手”對(duì)于“救市”資金的流量、流向有著更為詳細(xì)清晰的了解，這也帶來了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。這部分來自各個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)的“操盤手”對(duì)于“救市”資金的去向，買入個(gè)股的價(jià)格、數(shù)量以及策略都比一般投資者掌握了更多的信息，很有可能存在“操盤手”據(jù)此進(jìn)行其他市場(chǎng)操作或者將信息透露給相關(guān)人員或機(jī)構(gòu)的利益輸送行為，甚至有“操盤手”用“救市”資金大舉買入自己手中所持有的證券，從而拉升其市場(chǎng)價(jià)格，使自己從中獲益。^[29]

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主布坎南曾把政府比喻為“擁有獨(dú)立利益的巨物”，其公共選擇理論就認(rèn)為政府是一個(gè)有自身利益的實(shí)體，政府失敗不可避免。^[30]政府行為本身不但具有自利性，當(dāng)存在信息不對(duì)稱、制度設(shè)計(jì)漏洞或者缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制等問題時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生資源配置低效的政府失靈問題。^[31]因?yàn)檎熬仁小敝械臎Q策、執(zhí)行和監(jiān)督等任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都離不開政府部門中的個(gè)人行動(dòng)，所以政府“救市”的實(shí)際效果很大程度上要取決于具體決策和執(zhí)行者能否超越集團(tuán)利益和個(gè)人利益的影響，否則政府行為一旦為部門利益或個(gè)人利益所左右，就必然要陷入低效甚至失敗的境地?！熬仁小敝谐霈F(xiàn)的利益輸送問題，就促使我們不得不反思政府干預(yù)市場(chǎng)過程中已經(jīng)產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)等政府失靈問題，要盡快通過完善和修補(bǔ)市場(chǎng)的制度漏洞，對(duì)“國家隊(duì)”的“救市”過程進(jìn)行檢查和監(jiān)督，防止個(gè)別機(jī)構(gòu)或個(gè)人以“救市”之名行謀部門私利、個(gè)人私利之實(shí)。法定化的程序控制和有效的監(jiān)督能彌補(bǔ)政府中的制度缺陷和人性弱點(diǎn)，是提高干預(yù)的效率和準(zhǔn)確性的重要手段。^[32]同時(shí)，監(jiān)督也是解決干預(yù)權(quán)越位、錯(cuò)位和缺位的重要措施。2008年美國次貸危機(jī)后通過的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》就確立了政府干預(yù)的監(jiān)督機(jī)制。例如，法案規(guī)定，總審計(jì)長應(yīng)持續(xù)性地對(duì)救援計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督，并要每60天向國會(huì)報(bào)告一次；對(duì)因財(cái)政危機(jī)而動(dòng)用的保證金進(jìn)行管理；為確保財(cái)政部的行動(dòng)不武斷、反復(fù)無常，或者不違反法律規(guī)定等，政府提供標(biāo)準(zhǔn)的司法審查程序，包括指令性政策和其他救濟(jì)政策。^[33]