五、特區危機反應計劃的實施

1．基本情況

一旦危機發生，特區警察、消防和緊急醫療部門首先進行常規處理，隨著危機狀況上升到要求更全面支持的情況，特區內的其他政府部門、組織都應該參與其中，即動用本市的所有資源對抗危機。如果情況十分嚴重或進一步惡化，以至用盡特區所有資源，超出本市的承受能力，特區政府必須求助鄰接的管轄區在原有互助協議的基礎上提供適當的幫助。當然，特區政府也可以直接請求聯邦政府提供本市缺乏的各種物資和援助。

特區的危機反應計劃采用既定的國家突發事件管理系統和命令系統（ICS）的原則（ICS的運行模型還運用于國家消防部門的活動之中），這些原則可以應用于不同規模和種類的危機，控制反應人員、設施和裝備。ICS的原則包括：統一的術語和定義；模式化的組織；有效的通信；統一的命令結構、行動計劃；易管理的控制措施；事先指派的人員和設施；以及完善的資源管理。ICS基本的運行模式可以擴展或壓縮，以適應各種事件處理的需要。特區危機后果管理隊（Consequence Management Team，CMT）的組織結構正是依據ICS系統，并按照其統一命令的原則，在協同危機執行中心EOC處理危機時解決平行和層級權力的關系。特區市長在特區危機反應計劃中是最重要的領導者，承擔核心任務，負責指導和管理所有參與到危機反應中的部門和人員。

特區危機反應計劃主要有以下基本措施：（1）除非市長有例外的指令和通知，要求所有政府部門和組織參與危機管理的命令不得因任何事件更改；（2）任一政府部門或組織的主管有權對自己的部門或組織下達命令；（3）運用互助協議協同對抗危機；（4）危機期間，頻道必須最大范圍和最大程度地使用，以確保正常通訊，在商用通訊系統中斷、飽和或失效的情況下，危機通訊系統必須保證能夠完全正常地運作；（5）特區政府部門必須保持工作的連續性，在危機期間，根據特殊時期的工作計劃保證所有主要的服務持續進行；（6）在危機期間，如果日常的工作已經不能滿足處理危機的需要，必須延長工作時間，努力達到解決危機的目標。

2．危機反應的行動等級

特區政府劃分了四個危機應對的行動等級：一般行動等級、行動等級1、行動等級2、行動等級3，不同程度的危機采用對應級別的行動措施。

危機管理局首先確定危機反應的行動等級，隨著進一步危機信息的搜集以及對危機狀況的了解，管理局會相應地調整行動級別。

（1）一般行動等級。一般行動等級的行動包括了管理局的日常工作內容，即使沒有災難的威脅，也應該做好日常防范工作。在一般行動等級的持續期間內，管理局主要負責危機管理的準備、訓練和演習，并不斷回顧和完善行動計劃，檢查各項設備的使用情況，確保各種硬件設施始終處于準備就緒的狀態。

（2）行動等級1。如果有發生危機的可能，行動等級便上升為等級1。危機管理局應該通知相關部門（包括承擔危機管理支持職能的15個部門）承擔它們各自應當承擔的責任，還應向特區執行中心派遣人員。等級1的行動大都還處于監控階段，不涉及直接的行動。

（3）行動等級2。當危機或災難極有可能發生并對生命財產造成潛在威脅的時候，危機反應行動上升成第2等級。等級2的行動包括：將危機后果管理部隊部分動員起來；通知所有承擔危機管理支持職能的部門；危機管理局和危機管理支持職能部門都要向執行中心派駐人員。

（4）行動等級3。當嚴重的危機或災害已經發生或者正在迫近，危機反應的行動上升到第3個等級，即最高等級。在此等級中，危機后果管理部隊完全行動起來，所有主要的危機管理和支持機構都應得到確切通知，執行中心24小時不間斷地采取具體的危機反應行動。

3．特區危機反應計劃與其他危機反應計劃的關系

由于危機反應中時間緊迫，特區危機反應計劃應該作為唯一的行動計劃來遵循，即使有其他的行動計劃，也應該與特區計劃保持一致。以下內容具體說明特區危機反應計劃應當如何實施：

（1）特區危機反應計劃的唯一性。特區危機反應計劃的組織構架和行動內容已經為特區各部門所諳熟，并始終處于就緒狀態。當公共危機發生時，特區危機反應計劃有一整套成形的實施細則，以此規定各個職能部門如何配合危機管理局的反應行動，這些細則明確了執行中心和其他協助部門的主次關系，協調了人員分配，在總統進行災難宣布前是特區危機反應行動最高、最有效的計劃。

（2）特區危機反應計劃和其他聯邦計劃。即使沒有總統級的災難宣布，特區危機反應計劃也應該適當地同其他聯邦計劃結合起來。例如，“聯邦石油及危險物質污染事故計劃”、“聯邦放射物質危機反應計劃”規定：無需總統宣布，一旦危險物質泄漏或放射性物質泄漏這樣的危機發生，上述兩個計劃分別自動生效。在這樣的情況下，特區必須將自己的危機反應行動計劃同聯邦計劃結合起來，并且協助聯邦的高級官員，保證行動計劃有效實施。

另外，在一些特定情況下，聯邦政府部門依據法定的權利和義務可以直接采取反應行動，而無需事先征得特區地方政府的同意，但是行動開始之后，有關的聯邦政府部門必須盡快同特區危機管理局取得聯系，并且尋求特區的協作。

（3）特區危機反應計劃和聯邦危機反應計劃。由于制定特區危機反應計劃的前提同聯邦危機反應計劃是一致的，因此它們的原則都大體相似。它們的關系正如法律規范中一般法同特殊法的關系，特區危機反應計劃是聯邦危機反應計劃的具體化和細節化。聯邦計劃在特區危機反應行動中處于輔助地位，如果危機上升到總統級別宣告的程度，聯邦政府部門則依據聯邦危機反應計劃對特區進行援助。

（4）特區危機反應計劃和首都地區反應計劃。如果恐怖襲擊發生在“首都地區”，聯邦危機管理局和聯邦政府可以動用國家級別的危機反應隊開展危機反應行動。“首都地區”包括：哥倫比亞特區、馬里蘭州蒙哥馬里縣、普林斯喬治縣、弗吉尼亞州的阿林頓縣、懷爾福克斯縣、盧頓縣、普林斯威廉縣以及上述縣所涵蓋的所有地區。

4．災民救援工作及其援助資金

災后恢復工作是危機管理過程中很重要的一環，雖然損失已經造成，危害不可逆轉，但是良好而有效的恢復工作依然可以減少進一步的損失，盡快恢復城市正常功能和市民日常生活。在災后恢復工作中，最重要的莫過于對災民的安置和救援。

（1）災民援助機構和組織。為了動員各種社會力量參與到危機處理過程中，華盛頓特區成立了各種形式的災民援助機構和組織：

①災難恢復中心（Disaster Recovery Center）。災難過后，為了對已經申請援助的市民提供更多、更詳細的救災資訊，特區和聯邦的危機管理局將一同在受災地區設立災難恢復中心。市民可以到災難恢復中心與特區或聯邦官員面對面的交談，提出更具體的要求，排疑解惑。

②城市與聯邦協同組（City/Federal Team）。設立CFT的目的在于為市民提供救災咨詢和登記受災記錄，消除市民對恢復行動的疑問。如要申請援助，市民首先應撥打聯邦危機管理委員會設立的特定免費電話，電話持續大約20分鐘，工作人員將詢問市民一些基本的信息，包括個人的收入狀況、撤離過程中住房的花費、個人購買的保險種類和賠償范圍，以及在災難過程中的各項損失等等。為了使CFT的工作更具效率，申請援助的市民在撥打電話之前最好準備好回答以下細節性的問題：申請者的姓名、申請者的社會安全保障號、目前的聯系電話、目前的和災前的住址、保險號碼和保險公司的名稱、居住證明以及損失的簡單說明。申請者還應當盡快通知自己投保的保險公司，根據保險公司的工作程序獲得保險賠償。即使災民有個人商業保險也可以同時向聯邦危機管理局申請援助，以補償保險未涵蓋的損失。登記申請后，申請者依然可以撥打該免費電話查詢申請的處理狀態，詢問援助程序和具體金額。

③志愿者服務隊伍。除了專業救災人員和災民自身外，每次災難發生后都會有人數不等的志愿者投身于災難恢復工作。志愿者往往都在救災的最前線，運送物資、提供服務，在整個救災過程中起到了重要作用。大部分志愿者來自非營利組織，如紅十字會、地方教會等，很多人都接受過危機管理課程的培訓，熟悉救災的工作事項。另外一些志愿者隊伍是由市民自發組成的，應對災民的一些特殊需要，如有建筑經驗的人可以幫助災民修繕房屋，年輕力壯的市民可以幫助政府救災隊搬運沙袋，有一定醫療知識的市民可以幫助災民處理輕微的擦傷、碰傷等問題。從特區的歷次救災工作來看，志愿者的作用不可低估，他們不僅用自己的切實行動搶險救災，而且營造出互幫互助的良好氣氛，使災民緊張的心理得以緩解。

（2）災民資金援助計劃。為了幫助災民成功地應對危機，度過難關，特區制定了一系列災民援助計劃。

①緊急食品計劃（Emergency Food Stamp Assistance）。緊急食品計劃由美國農業部批準，通過特區公共事業部和收入維持管理局（Income Maintenance Administration）具體操作援助細則，一般維持一周，根據災情的實際需要可以延長。援助資金視災情而定，分發給已經領取到食品援助憑證的市民，這些市民大多在災難中失去了食品來源。對于低收入的市民，該計劃不要求其事先領取食物援助憑證，可以憑低收入證明直接獲得援助食品。持有食品援助憑證或者低收入證明的災民應該到市區設立的公共事業部的7個服務中心之一領取所需救濟金，一般一次性可以自動領取憑證上所載的等同于一個半月食品的救助資金。那些在災難中有很大收入損失或者急需資金購買救急物資的市民應當申請特殊的額外援助資金，用以單獨購買食品。

②災難失業援助（Disaster Unemployment Assistance）。災難失業援助是聯邦資助的項目，由特區就業服務局負責實施，幫助那些因災難失業，不符合一般失業救濟資格的市民。需要領取災難失業援助的市民應當到特定的辦公地點親自填寫申請表格，申請的同時應該提供上年度的收入證明。

③住宿補償（Lodging Reimbursements）。許多災難的發生都導致災民流離失所，只有在臨時避難所或其他安全的地方暫時居住，對這部分的住宿花費，特區的危機管理政策規定可以在災后全部或部分補償給災民，作為危機管理恢復工作的一部分。要獲得該項援助，需要具備以下條件：撤離災區后住宿在旅舍或汽車旅館的市民；住房受災難威脅而需加固或建立臨時庇護所的市民；申請者必須保存好住宿的收據，并提供給危機管理局。申請的過程同樣是撥打危機管理局設立的特定免費電話，由工作人員進行申請登記。

縱觀華盛頓特區的危機管理體制，有兩個顯著特點：絕對的權力集中和高效的信息交流，也是通過這兩個手段最大程度地避免了政府各部門“各自為政”的弊病，使應急反應各事項可以協調進行。作為危機管理工作中的最高指揮官和總控室，市長及危機管理局要提高危機決策能力，在日常的政策管理、項目管理、資源管理中，全面實行危機風險管理。

各職能部門要在其指導下，開展各項危機管理工作。聯邦政府是地方政府應對危機時的最后依靠，在不干涉地方政府實施正當權力的同時，協助解決危機。只有明確了危機管理的目標、危機管理的權力中心、危機管理的資源調配決策者、危機管理的各項職能分工，才能充分發揮社會各方面的能力，共同抵抗危機。