三、中國政府購買社會組織服務過程中遇到的問題與挑戰

在十幾年的政府購買社會組織服務的實踐過程中，一些制度性及操作性的短板已經逐漸顯現出來，只有直面這些問題與挑戰，并針對性的完善措施，我們才能在今后的實踐道路走得更順利更遠。

（一）政府面臨的問題和挑戰

在購買社會組織服務的過程中，政府所面臨的問題和挑戰大致可以分為兩個層面：制度層面和操作層面。其中，制度層面是指政府制定的政策、法規以及對購買標準程序做出的規范上的缺陷；操作層面是指在政府向社會組織購買服務的實踐過程中因人為的操作不當出現的問題。

1. 制度層面

（1）缺乏相應的法律保障體系，配套政策不完善

關于政府購買社會組織服務，中央與省級政府出臺了各種指導意見，特別是2013年9月30日國務院辦公廳出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，更是為政府購買社會組織服務制定了頂層設計。然而，從“指導意見”到法律條文還有很長的一段距離。到目前為止，我國在政府購買社會服務領域還沒有形成一套完善的法律體系。

同時，相應的配套政策與措施也不夠完善。某些政府部門常常將培育社會組織片面理解為資金投入，而忽略外部制度環境的改善和組織自身能力的建設。如社會組織登記管理制度、草根組織的孵化機制、與新政策相適應的財稅制度、靈活的項目管理制度等。由于配套政策不具備，政策在推行一段時間后就會遇到“天花板”，使其發展方向出現偏離。

（2）資金來源不穩定，未納入財政預算體系

當前，政府購買社會組織服務的財政資金沒有全部納入公共財政體制，資金來源不固定，特別是財政部門，政府購買公共服務在大部分地方沒有專項科目，未成為經常性預算，嚴重制約了政府購買社會組織公益服務工作的開展。而納入公共財政體制，意味著進入政策議程，處在政府監督之下。資金使用的正當性與合法性也具有了切實保證。如果缺乏固定周期性和持續性，公共服務提供的質量也會受到很大的影響。

另外，根據“項目單項金額在50萬元以上實行政府采購”的規定，現階段社區公益服務項目招投標平臺，僅作為政府采購的有益補充，一般只對應50萬元以下項目，但長此以往不利于項目規模化和社會組織的做大、做強。

（3）購買標準不夠清晰，權責劃分模糊

購買標準不夠清晰，主要是指政府對于自己在購買過程中必須購買哪些服務、不需要購買哪些服務，尚缺乏明確的標準和規范。即使像上海這樣走在全國前列的城市，在政府購買社會組織服務實踐中也對服務購買種類具有較大的偶然性。在摸索實踐的過程中，他們常常會困擾哪些是地方該做的，哪些是不該地方做的，搞不清楚界限到底在哪里。地方政府期待中央層面的頂層設計能夠盡快完善，盡早確立政府向社會組織購買服務的基本原則和方向，規范購買服務方式、范圍和程序，明確購買服務的資金來源、監督評估制度等事宜。2013年9月30日國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》在一定程度上彌補了這一方面的不足，但是還需要有更加詳細的章程對購買標準給予明確劃分。

權責劃分不明確還會導致不恰當的風險轉移。調研中發現，如果政府不能很好地應對服務項目運作的風險，就可能會通過將風險轉移給社會組織來解決問題。許多政府領導都認為這是不合適的。如果在簽署合同前不能提供常年資金或者確定合適的受益人，就會發生風險轉移。而對組織而言，無法獲得政府的長期固定資助對組織的發展是極為不利的事情，也是其風險所在。

（4）缺乏一套成熟的監管評估機制

與直接的政府管理相比，政府間接的監督調控形式對行政管理機制提出了更深入細致的要求。目前關于政府購買公共服務的規定在監管評估方面大多以原則性要求為主，且數量比較少，尚無翔實、具體的實施細則和分工安排，就會導致監管工作在實施過程中出現“有法難依”的問題。同時，對評估機構的指定也有很大的隨意性，對第三方評價機構的資格沒有條文規定。從前有些事情在政府直接管理下可以做內部變通處理，而在政府間接管理的情況下，則需要明確的法規條例及合同條文給予約束。因此，急需建立一套完整成熟的監管評估體系，明確規定出“誰來做”“何時做”“如何做”。

2. 操作層面的問題

（1）政府管理理念落后，與規范的政府購買社會服務程序脫節

政府購買服務在我國一些地方探索的成功經驗有目共睹，但要將試點推開，依然有很長的路要走。調查了解到，當前政府購買服務在實踐當中還存在政府轉變觀念不到位的問題，如，有的政府部門出于本部門的利益，或對社會組織不信任，而不愿主動將有關的職能轉移出去。即使政府部門愿意主動購買服務，也會出現如購買行為“內部化”“暗箱操作”“權力尋租”等問題。政府向社會組織購買服務，是一種新型的公共服務方式，各地政府部門對此接受程度不一致，認識程度不一致，是這項工作進度不一的重要原因。

政府在向社會組織購買服務時出現的購買行為“內部化”的現象，使得社會組織無形中演變為政府部門的延伸。接受調研的相關社會組織負責人反映，很多政府機構在購買社會組織服務時，主要考慮的并不是專業和能力，而是各種行政羈絆。一些有官方背景的社會組織與政府部門有著深厚關系，加上其主管部門還提供相應的配套資金，在申請過程中，處于明顯優勢地位，導致購買行為內部化，這無疑對尋求“招安”的草根組織形成擠壓。

同時，在公開招投標環節缺失的情況下，會出現“暗箱操作”的現象。在實踐中，一些社會組織和基金會獲得預算資助的方法和實際報告的過程大相徑庭。當政府僅僅通過委托授權的方式尋求購買對象時，我們就不得不警惕暗箱操作的出現。廣東佛山市順德區容桂街道鵬星社會工作服務社負責人舒志勇說：“政府購買服務是新生事物，不排除有些人渾水摸魚，如果出現太多丑聞，會影響人們對改革的信心。希望政府以后在購買服務的審批過程中，對社會組織的資質有更多更完善的考核評定，讓足夠優秀的社會組織進入這門檻，確保公益服務的純潔氛圍。”^[1]

權力尋租，又稱“權力設租”，指國家公務員以手中握有的行政權力作為籌碼，向企業或者個人出租權力，索取高額回扣，獲得暴利。^[2]政府購買社會服務的過程中應當警惕權力尋租的介入，以及個別機構利用政府項目不當獲利的行為。在購買服務時，由于對服務質量和資金的使用都沒有硬性的、量化的規則和指標，同時由于制度的不健全，整個過程還未完全做到公開、透明、公正、公平，就有導致權力尋租介入的可能，利用政府項目不當獲利。比如安排跟自己部門有關系或直屬的社會組織承接項目，或是在接到購買任務后，安排相關人員專門成立社會組織套取政府資金等，催生“官社勾結”的狀況。購買服務變成“出售權力、利益輸送”，其中的問題就會復雜化。

（2）需求評估缺失，購買服務的供給與需求出現錯位

在當前社會管理中，制定民生政策“自上而下”帶行政命令的多，“自下而上”體現居民實際需求的少；政策設計中“一刀切”的多，體現中心城區、郊區和農村不同區縣，按照實際情況“分類實施”的少；政策實施中又遇到“人少事多”的居（村）委會，導致很多服務沒有也無力真正宣傳、落實到每家每戶每一位社區居民身上；且大多數政策一旦實施，則“只進不退”，沒有自然淘汰機制，合適不合適、需要不需要，政府都在不斷的投入資金。同時，一些社區居民急需解決的多樣化需求無法得到解決，一些熱忱于為社區公益服務的社會組織社會工作者及志愿者也因缺乏公益實踐平臺，空有一身武藝，卻無大展身手的舞臺。由于缺乏一種有效的公益項目發現機制，一方面政府做不到對社區需求的全問診、全覆蓋，另一方面有的企事業和社會組織，它們有錢或有能力，想為社會盡點力、做點公益事業，但苦于沒有好的、合適的項目，不知道、不放心把錢投向哪里。

盡管購買服務是將政府原來直接提供的服務項目交由社會組織來承接，但其政策出發點卻不是政府的需求，而應是公眾的需求。但是在實踐中，購買服務的項目大都沒有進行充分的需求評估，而是政府根據地區發展水平和轉移職能的要求，考慮自身的中心工作和財力水平而編制的項目類別。在項目執行過程特別是監督和評估中也缺乏服務受眾的有效參與。這種情況下，購買服務項目的激增只是公共服務在數量上的增長，在種類的多元化、服務的專業化、服務的目標定位上都與實際需求有一定的距離。

（二）組織面臨的問題

近年來各類社會組織發展較快，它們在承接政府職能轉移、建立新的社會管理體制、完善社會服務體系、激發社會活力方面起到了重要作用。但與當前社會建設發展的需要相比，社會組織建設和管理還存在著很大差距，直接影響了社會組織承接政府購買公益服務項目的能力，成為制約政府購買社會組織公益服務的重要因素。

1. 社會組織自身無力承接政府項目

政府購買服務意識的覺醒，并不能掩蓋購買量的不足。調研中，屢有政府部門負責人反映，難以找到合適的社會組織購買服務，這也道出了當前政府購買公共服務的現實——雖然有些政府部門購買服務的積極性提高，但是社會組織發育程度較低，承接服務的能力尚待提升。廣東省政協社法委2011年的調研報告指出，大部分社會組織得不到政府職能部門的購買服務，如某一成立10年的5A級省行業協會至今仍未能接到一單政府購買服務的項目。廣東全省社會組織能夠承擔政府轉移職能的僅占15%，已接受政府購買服務的僅有9%^[3]。

2. 社會組織自身定位出現混淆

實踐中，大量良莠不齊的社會組織加入到購買服務的隊伍中，一些組織將購買服務視為一個“生意”而紛紛成立，另一些組織則為了獲得購買服務的“名聲”，或是為了與相關政府部門建立良好關系，去承接一些與組織自身的核心使命及其之前服務的受益人群不符的政府購買項目，從而出現盲目承接現象。

在政府購買的過程中，一些社會組織的特殊性可能會喪失。非營利組織與政府的廣泛合作會導致非營利部門的特殊作用或功能削弱或喪失，特別是其作為社區建設者和表達社區需求和無代表群體的橋梁作用。外包也一定程度上限制了非營利組織的代表性和主倡性活動，其結果可能會改變社會組織的使命和特色。

3. 社會組織資金來源不足

調研中發現，政府購買服務提供的資金額有限，一個項目的資金預算通常為3—4萬元，并且不包含人員工資和行政管理費用。有限的資金額不僅會限制服務項目的受益范圍，也會制約社會組織的發展。政府購買社工崗位僅依托于街道、社區的社會工作事務所，基本不涉及社會組織，很難解決社會組織的人力資源成本問題。政府購買社會組織服務缺乏長效機制，項目周期通常為一年，使得項目也缺少可持續性。

4. 社會組織與政府合作中地位不平等

理論上講，在政府購買社會服務的過程中，社會組織與政府部門應當是一種平等的合作伙伴關系。調研發現，草根組織在招投標中經常處于劣勢，而官方或半官方社會組織則往往享有優先權，其原因不僅在于官方組織更容易滿足購買服務的“資格要求”，更重要的則是因為它們擁有與政府的天然聯系。

在北京市的實踐過程中，由于項目總數較多，盡管購買服務的資金總額很大，但平攤到每一項的資助額不高。以2011年民政局以390萬元的福彩金購買的101個項目來算，攤到每項不到4萬元。^[4]而在國際上，政府資助一般占到社會組織年收入的比例36%。^[5]同時在訪談中，多位社會組織負責人都曾表示，購買服務資金的到位時間很模糊，沒有書面協議，讓人很忐忑，這給項目的實施帶來了很大的困難。

在這種狀況下，購買方與承接方的合作便建立在一個不平等的基礎上。對于一些資金充足的社會組織而言，這種購買的政治意義大于現實意義；而對于那些剛起步、資金困難的新興社會組織來說，這筆資金對組織的運轉基本無濟于事，承接了項目還要貼錢更是雪上加霜。另外，購買服務政策的出臺沒有配套相應的稅收優惠或減免政策，社會組織接到的政府購買資金還需納稅，本來不多的資助就更少了。而由于制度的不健全，不同區域之間的購買審核和評估執行標準也不同，不同身份背景的社會組織也會得到不同的待遇。

[1] 半月談，《政府購買服務成共識地方經驗完善頂層設計跟進》，http://politics.people.com.cn/n/2013/0708/c70731-22114748-3.html，2013年7月8日。

[2] 李澤中：《診治腐敗追本溯源——行政管理中的尋租行為分析》，《中國行政管理》1995年第5期。

[3] 雷輝、趙進：《政府花錢購買服務，八成社會組織無力接》，《南方日報》2011年8月13日。

[4] 于娜：《官方與民間各有短板，政府購買“提速”考驗社會組織》，http://finance.sina.com.cn/stock/t/20120317/082511613437.shtml，《華夏時報》2012年03月17日。

[5] 利昂·E.艾里什、萊斯特·M.薩拉蒙、卡拉·西蒙：《政府向社會組織購買公共服務的國際經驗》，2009年6月，第8頁，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/05/10/000334955_20100510081835/Rendered/PDF/503850CHINESE0Box349414B00PUBLIC0.pdf。