第一章 民國時期成都房地產管理概況

第一節 成都古代房地產管理述略

按照經濟發展的一般規律，房地產作為商品經濟發展的產物，它的產生和發展一直以來就與城市的出現和城市經濟的興起有著密切的聯系。

房屋成為商品用于交換，在封建社會中也經歷了一定的發展過程。商品房屋的產生是隨著傳統社會生產力水平的提高，社會分工發展到一定程度以后，由于城市工商業進步，商品交換范圍不斷擴大，人們對住房的需求也隨之增加而逐步產生的。中國的封建社會以自給自足的自然經濟為主，商品經濟的發展情況具有較大的地區差異，總體上是城市優于農村。以房地產發展情況來說，當時城市中的住房與生產營業用房不分，房屋主要用于滿足自身居住、生產、經營的需要，與房產相關的經濟活動僅僅停留在出售城市宅基地和房屋的租賃業務等方面。隨著古代城市的發展和城市商品經濟的繁盛，與城市土地和房屋經營相關的經濟活動也會隨之增多，規模逐漸擴大，甚至可能出現房屋的成批建筑和出租。這種為了交換而建造的房屋，便成了商品。這一時期商品房屋經營只是作為城市商人和手工業者正常經營活動之外的一筆投機生意，還沒有出現專門從事房屋生產和住宅經營活動的勞動者。其經營活動投資少、規模小、偶然性強，與近代的房地產經濟是截然不同的。只有當商品房屋的生產和經營以營利為目的，出現專門從事房屋生產和住宅經營的商人及勞動者，出現城市土地和房屋經營活動，才標志著現代意義上房地產產業的產生。而隨之產生的房地產管理，即對城市中與房地產相關的工程、事務及活動的管理，以及因此而產生的法規政令及設立的機構也是在民國時期房地產業興起后才出現的。

成都，作為一座有三千年歷史的古老都市，歷來是四川地區乃至西南政治經濟文化的中心地區之一，商業發達，人文薈萃。在長期的歷史演進和城市建設過程中，清代成都城區形成了大城、滿城、皇城三城“城中城”“城套城”的城市格局。在城市周圍更有廣大豐腴的城市郊區和鄉村，作為傳統城市，有手工制造業和商業繁盛發展的腹地支持。在政治上清末的成都實行城鄉合治，除滿城外，成都大城實行“一城二縣”，在行政上也分屬于成都縣和華陽縣管理。“城外以西、北兩方為成都縣境，幅員較窄，縱橫不及40里，然皆沃土；成都縣在華陽縣界西，三十里交郫縣，南交華陽縣，北交新都界，東南、東北皆與華陽分界，西北交新繁界，西南交溫江界。”成都城外東、南兩方屬華陽縣境，幅員較成都縣幾乎大一倍，地盡膏腴。“華陽縣東四十里交簡州、雙流二界，南八十五里交彭山界，東南七十里又交仁壽界，西南二十里又交雙流界，東北一百里又交簡州界。”

近代以前的成都，雖然歷史悠久且長期作為四川地區政治統治和行政管理的中心，但舊時的中國實行城鄉合治，城鎮和鄉村都統屬于一個單獨的行政管理系統，城市沒有自治地位，沒有專門的市政管理體系。行使城市行政職能的知縣衙署，即成都縣署和華陽縣署，其職責為“平賦役、聽治訟，興教化、厲風俗。凡養民、禮神、貢士、讀法、皆躬親厥職而勤理之”。縣衙的主要任務是征收田賦稅務，維持統治秩序和社會治安，包括維修城垣及主要交通要道，興修衙署及貴族官僚的府第，修建進行封建祭祀及與教化相關的貢院、文廟等建筑。“地方事業，向由兩縣縣令直轄，凡公安衛生及修渠筑道一切工程，則多由市民自行舉辦，政府從未干涉。”所以為普通百姓興建住宅和商業區，進行公共事業建設及管理等這些近代政府的基本職能，在傳統中國基層政府的體系中是不可能出現的。

因為缺乏有效管理，城市處于一種自然發展的狀況之下，而與房地產相關的各種事務，如土地交易、房屋建設、房屋交易，包括房屋的買賣、典押、租佃等皆由民間自由進行，與此相關而產生的管理事務則由當地官府負責處理，其內容主要包括以下幾方面。

一、征收捐稅

捐稅是封建社會政府統治的基礎，征收捐稅是地方官府“代天巡牧”的主要職責。雖然封建社會以農村經濟為統治的基礎，但對于城市中的房地產管理也要征收相應捐稅，這類捐稅在各朝代的名目大同小異。到清代，城市房地產管理中與賦稅相關的捐稅主要即是契稅和房捐兩種，如涉及城市周邊農村之耕地的，則以征收田賦為主。契稅是所有權發生轉移后，以目標物的不動產為征收對象，向產權承受人征收的一種財產稅。有清一代四川契稅歷為定額解繳，清初全省征契稅銀為21380兩，至嘉慶十六年（1811年）加征64780兩，光緒二十年（1894年）又“酌征”10萬兩，1901年又新加征30萬兩，共48萬兩。全省規定的解繳稅額，按縣地的貧富分攤，各縣按分攤稅額上繳，余額則地方官用以“養廉”。由此卻弊端叢生，如成都的華陽縣“每契價一兩，征銀不過三分。倘值交替，即縣官卸任之年，則減至一二分”。以此招徠未投稅者踴躍投稅，當年可收銀一萬余兩，依例縣官在解繳布政司的契稅額后，其盈余全歸知縣所有。民間稱降率收契稅的辦法為“放炮”，所繳之稅為“炮稅”。所以當時民間在買賣田房后多暫隱不投契稅以待“放炮”，以減少稅金，由此造成大量稅金流失。清代的契稅包征包解的征稅方式已經到了弊大于利的地步，不但不能達到官員“養廉”的目的，反而造出更多更貪的官吏。光緒三十四年（1908年），四川總督趙爾巽為堵流失、清吏治，將契稅提歸國有，各縣設經征分局，四川省在成都設經征總局，以征收契稅。當時稅率一律按契價銀征收6%以上，即契稅一兩征銀5分8厘8毫，盡征盡解，嚴禁“放炮”。1911年，成都征收總局規定賣契按9%、典契按6%征收。改制以后歸公的契稅額大增。此前全省僅報解40余萬兩，歸公后，經征局當年征收契稅銀270余萬兩，第二年300余萬兩，第三年280余萬兩，改章以后契稅“遂逾三倍有余”。

二、契證地籍管理

傳統房地產交易，一般是通過中介人，即傳統的房牙、掮客介紹，雙方協商一致后訂立契約，成交先交納一定數額的定金，在所訂契約上寫明與交易相關的各項內容，一般包括：買賣雙方姓名、房地產所在地址、房屋結構、四至、面積等內容，邀請鄉族中長者、保甲、四鄰及中證人等參加，交易雙方在契約上簽字，眾人簽章作保。在這以后交易雙方要設宴請客，向參與公證之人眾送紅封以示酬謝。待雙方交清房款后，立掃盤契，上報所屬地方政府辦理“公告”或“宣告”。經“公告”后若無異議，雙方應會同四鄰清界，再次邀請族中長者、保甲、近鄰、中證等人參宴并告知，交易雙方正式簽訂“杜賣”或“摘賣”文契。此后，買方憑契約到地方官府主管稅收的機關上稅、加蓋官印并張貼印花，憑此“紅契”管業。這種房地產交易形式雖儀式繁瑣，但體現了傳統封建宗法社會習俗對房地產管理的影響，其由來已久，在民間相沿成習，影響深遠。

在傳統房地產交易中，雙方訂立買賣或典當房地產契據時，未經官府驗證，不具備法律效力，叫作“白契”，也叫“草契”。房地產買賣雙方當事人經過向官府呈報、備案、納稅后，官方在“白契”上加蓋官印，加有大紅印章，故稱“紅契”。

清代房地契約是在明代房契的基礎上發展而來的，傳統契證制度在清代逐漸發展完善，形成于清嘉慶年間的《寫契投稅章程》，歷代以來通過房屋契證對房地產交易進行管理，是政府進行房地產管理的主要手段之一。成都府屬各縣在光緒十年（1884年）前后開始自印契式，以某縣契式為名稱，自行統一編以某地縣宗第某號等，并注明“別州縣不許借用”等字樣。凡買賣田地者須到縣田房申請，照格式書寫契文，內容與民契無大異，是為官契。1908年，四川總督府宣布廢除了沿用多年的契尾及之前各縣自印的“小官契”，改用藩署統一制發的“正契格”，規定民間買賣田地，一律以正契格書寫契約，每申購正契格一張，繳工本銀二兩，一兩歸藩司，一兩歸總督署。后四川布政司及經征局規定凡賣款十千錢以下者，免用正契格，只領執據一紙粘于自書契約之后，經蓋官印后作管業憑證。執據名為“小契”，每千錢交小契工本費五十文。

另外，清代的地方房地管理又通過縣署對地方的產權產籍進行管理，以便征田賦。對地籍的管理編為保、區、圖、圩、號五級，號內分戶，并以圖為單位編制魚鱗冊。在編定地籍的基礎上，確認每一地塊的所有權人，核發產權憑證。舊式的田地產憑證為田單，單上注明某保、某區、某圖、某字圩、某號、畝數、原糧、客戶姓名等信息。

至清末，由于地方上地籍資料殘缺，認定權屬的歷史依據已名不符實，造成了賦稅征收困難和房地產糾紛理斷不清等各種社會問題。

三、民間基層管理——房牙

房地乃萬民之所產，萬民之所依，房地產交易很大程度上是一種民間產權被國家法律制度認可的行為。除了中央和基層官府的直接管理之外，清代城市房地產交易管理中，民間機構與勢力也占據了相當的份額。以房牙、中人、親鄰、宗族、會館、行會等組成的中介與民間機構，在日常的房地產交易管理中起到了相當的作用，保證了清代城市房地產交易的有序進行。

房牙是牙行中的一種，是牙行在房地產管理具體事務中的派生。牙行又稱牙行經紀，是中國封建社會經濟發展到一定階段的產物。牙行的最初職責，是提供市場指導價和評議物價，即所謂“同度量而評物價，憊遷有無，民用故賴”。后來，牙行還代替官府征收營業稅或契稅，并從中抽取一部分傭金。牙行一般都具有半官方身份，由官府“例給官帖”，方準營業，因此又稱“官牙”。牙行是世襲的，“祖父相傳，認為世業；有業無業，概行充當”。牙甲在房地產交易中，都起協助官府監督管理的作用，他們的職責不同，作用也不相同。清初房契官文書中，往往還牙甲并提。如官稿示文中所謂“住房人戶隱匿不報，中牙不稅者，查出牙甲一體坐罪”。“成交房屋土地俱要按時報縣。逾期投稅者，牙甲聽此。”契尾中也有“嚴令各屬責成甲里牙行凡遇置房產田地等項，須印給契尾與受業人”等。保甲是基層行政機構，職責側重于行政管理；房牙作為房屋交易中介人，職責偏重于經濟方面。房牙稱官房牙或房行經紀，在民間俗稱地保。清代房牙在城市房地管理中的主要職責是辦理日常的房地買賣、典押事務，依照朝廷規定處分本圖土地之權，包括對房屋和土地的丈量、核準、繪制地塊圖等。

順治時期，人們買賣房地，交辦手續和立契，都要請房牙、保甲等簽字畫押。官府規定，牙行每五年編審的自由度雖較前有所擴大，私人對房屋擁有自主權，但是，這種自主權仍然不是西方“近世”那種完全、自由的財產所有權。房屋買賣仍然不能完全地受價值規律支配，國家和宗族仍然公開或隱蔽地制約著房地產交易，體現了中國傳統封建房地產交易管理的特點。

咸豐九年（1859年），清政府頒布了《寫契投稅章程》，共17項條款，其中8條專對房牙而設。這些條款涉及房牙職責、獎罰辦法等，內容周到細致。除了職責之外，《寫契投稅章程》還規定了房牙的提成。“布政司頒發的契紙每張由雍正時期的五文增至一百文，二十文房牙提成。房牙、中人、代筆等費，準按百分之五提成。”咸豐《寫契投稅章程》集清歷代房牙管理之大成，顯示出清政府對房牙管理的重視，也體現了房牙在房地產交易管理中的重要性。

到了清朝末年，房牙對于房地產管理的作用更加突出。民間訂立契約，須得請房牙簽字畫押，而這一時期的官文書，更有大段內容是針對房牙的。宣統年間頒布《買賣房產正契》附《買契投稅章程》共22條，有7條涉及房牙，把咸豐年的《寫契投稅章程》更加法律化和細致化。

房牙制度的建立，是清代對傳統牙行制度的繼承與發展，將牙行與房地產交易管理很好地結合起來，通過房牙這一半官方的民間組織，有力地控制了清代城市房地產交易市場。隨著清代社會經濟的發展，房牙在城市房地產交易中的作用日益重要。房牙已經作為清代城市房地交易管理體系中不可缺少的部分，擔負了房地產管理的重要職責。從順治到宣統，清政府對房牙制度也做了不同程度的調整，完善了房牙管理體系，強化了對民間房地產交易的管理。

四、民間宗法社會對傳統房地產管理的介入——親鄰和宗族

在中國古代社會，封建宗法關系是維系各種社會關系的核心。就私人財產而言，封建國家對私人財產擁有象征性的權力，即所謂的“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。另外，在傳統中國封建社會，以地緣和血緣結合的鄉族共同體在民間的影響力十分深廣，其對私人房屋土地也能進行一定程度的限制和支配。親鄰和宗族在民間管理上起到了一定作用，能較好地協助和彌補房牙的部分職能。

明清時期政府對親鄰在契文上的簽字已經不做硬性規定，出賣房地產已經可以不再“問取親鄰”。但是清代許多房契文約中仍有“自賣之后，如有親族人等競爭者，有賣主一面承管”等字樣，立契亦有“左鄰”“右鄰”簽名畫押。以左右親鄰在契約文書上簽字畫押，表示他們確認契文的效力，并為以后如發生房地糾紛時承擔證明的義務。

下為光緒二年（1876年）成都人文裕順杜賣華邑南門內上池街獨院房契的契尾：

立杜賣瓦房基址契約人文裕順仝子紹雍、紹康、紹福、紹璧情因需銀使用，愿將先年自置華邑南門內上池街坐北向南瓦獨院壹座、叁間土墻、大門道壹道。前與清醮會地基為界，亦與徐姓墻腳為界，又與馮姓墻腳為界，后與黃姓滴水為界，左與李姓巷心為界，右與杜姓竹壁為界，各界分明毫無紊雜，周圍竹墻樹木磚石一并在內門臺扇格均各俱全。先盡鄰族無人承買，自請中證說合，甘愿出賣與李廷楨名下出銀承買管業，比日憑中證置實價紋銀壹百三拾兩整，九九足色兌當日眼同中證銀契兩交，賣主一手收清并無下欠分厘，亦無債務。至于出賣之后任隨買主修造賠補托高填低招佃自住，聽其自便，賣主族鄰不得異言。倘有別情況一力承當，不與買主相涉。比系兩家甘愿，并無套哄逼勒等情，恐口無恁，特立杜賣基址文契一紙，交與買主永遠存據。

清醮首事：劉合順、高怡亭；保正：張敬發、宋天意；甲長：黎三義、陳金盛、易永昌；鄰：黃洪興、李道全；街：譚福玉、劉洪順；中證人：馮正興、徐洪順、饒興順；街約：賀洪興代筆。

光緒二年十二月初六日立杜賣基址契約人文裕順+子紹康、紹璧、紹雍、紹福。

在中國傳統社會，同族人比鄰而居的情況非常常見，所以很大程度上，鄰里居住的多是在不同程度上有血緣關系的親族。此份賣房文契中，亦先確定“先盡鄰族無人承買，再由中證說合”，后又強調出賣之后“任隨買主修造賠補托高填低招佃自住，聽其自便，賣主族鄰不得異言”，都表明了由于傳統的宗法觀念，親族鄰里在購房過程中仍有一定的權力。立契時由左鄰右舍簽字畫押，并有清醮首事、保甲長、街坊、中證人等作證。體現出清代房屋買賣的自由度雖較以前有所擴大，私人對房屋擁有較大的自主權，但是，這種自主權仍然不是西方“近世”那種完全、自由的財產所有權。房屋買賣仍然不能完全地受價值規律支配，國家和宗族仍然公開或隱蔽地制約著房地產交易，體現了中國傳統封建房地產交易管理的特點。

總而言之，由于城市發展程度的局限，民國時期之前的成都城市房地產交易雖有了一定的規模，但并沒有形成以城市土地房屋為商品的生產交易行業及市場，近代意義上的城市房地產業并沒有形成。只有在近代化的成都城市形成的過程中，政府對城市土地的開發及管理才開始由以前的僅以征賦稅為目的的簡單管理，逐步發展到比較專業系統的城市土地及房地產開發及管理。