引言

2019年5月，在中美貿(mào)易談判中斷時(shí)，美國(guó)商務(wù)部以華為違反伊朗制裁、危害美國(guó)國(guó)家安全為由，將華為列為禁售對(duì)象。在5G通信這個(gè)搏擊場(chǎng)上，華為雖然掌握了先進(jìn)技術(shù)，卻在進(jìn)軍西方市場(chǎng)之路上飽受狙擊。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭如此迅猛之時(shí)，美國(guó)已經(jīng)將中國(guó)當(dāng)作一個(gè)強(qiáng)大的威脅，試圖遏制其影響力。

同時(shí)發(fā)生的是華為及其首席財(cái)務(wù)總監(jiān)孟晚舟被美國(guó)司法部指控這一事件。2018年12月1日，孟晚舟在加拿大被捕，美國(guó)啟動(dòng)引渡程序。很多人的猜測(cè)是：這些案件是美國(guó)司法部門為了配合美國(guó)政府在全世界打壓華為而設(shè)的欲加之罪。被問得最多的問題是：“為什么被捕的不是違反美國(guó)制裁的銀行負(fù)責(zé)人，而是孟晚舟？”

這個(gè)問題之所以被反復(fù)提及，是因?yàn)樗隽艘粋€(gè)重要話題：在美國(guó)的制裁等法律的實(shí)施過程中，銀行等金融機(jī)構(gòu)到底扮演什么角色？

銀行監(jiān)控扮演的角色

在美國(guó)的反洗錢法律和特定的制裁法律體系下，由于銀行間美元傳輸理論上都會(huì)經(jīng)過美聯(lián)儲(chǔ)或美國(guó)境內(nèi)的清算機(jī)構(gòu)，這就建立起了“美國(guó)境內(nèi)聯(lián)系”（US Nexus），將涉及美元傳輸?shù)膫€(gè)人或?qū)嶓w置于美國(guó)法院的管轄之下。例如，近年來的判例中，非美國(guó)人/實(shí)體因“導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)為伊朗被制裁對(duì)象輸出美國(guó)的金融服務(wù)”被認(rèn)定為違法的案例不少，無論美元的清算支付始發(fā)于美國(guó)境內(nèi)的銀行，還是通過中國(guó)香港、新加坡等地的離岸美元清算中心。

雖然美國(guó)的制裁通常跟聯(lián)合國(guó)和歐盟的制裁有重合之處，但是也保留著多個(gè)單邊制裁項(xiàng)目。這些單邊制裁常常更加嚴(yán)苛，但極有爭(zhēng)議性。有的學(xué)者為美國(guó)的單邊制裁正名，有的學(xué)者認(rèn)為多個(gè)美國(guó)單邊制裁法有違國(guó)際法和多個(gè)國(guó)際組織公約。歐盟曾經(jīng)針對(duì)美國(guó)的單邊制裁制定過封鎖法條（Blocking Statue）并于最近更新，試圖阻止美國(guó)單方面制裁在歐盟生效。但是因?yàn)槊绹?guó)金融制裁的致命性后果，這些法條往往流于形式，形同虛設(shè)（第一章會(huì)詳細(xì)論述）。

孟晚舟案中涉及伊朗制裁的指控，就觸及了美國(guó)的單邊制裁，重要的幾項(xiàng)還有金融詐騙和洗錢，而受害人包括多家金融機(jī)構(gòu)。美國(guó)檢方指控，賣給伊朗美國(guó)技術(shù)產(chǎn)品的公司Skycom是華為的子公司。這是華為案中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。為了試圖證明Skycom是華為的子公司，美國(guó)檢方聲稱，他們拿到了來自匯豐銀行的證據(jù)。

且不說美國(guó)檢方的證據(jù)是否真實(shí)，先來看看匯豐銀行的情況。作為一個(gè)總部在英國(guó)、地處中國(guó)境內(nèi)的銀行，匯豐銀行在美元金融系統(tǒng)中有一個(gè)獨(dú)特的地位。跨境美元清算中95%的交易量經(jīng)由美國(guó)境內(nèi)的主要清算系統(tǒng)CHIPS（The Clearing House Interbank Payments System，銀行間清算系統(tǒng)）來清算；而匯豐銀行是為數(shù)不多的有美元清算系統(tǒng)的離岸金融機(jī)構(gòu)之一，具有一定的獨(dú)立性。對(duì)于這個(gè)地處中國(guó)香港的英國(guó)銀行，美國(guó)的法律對(duì)它的管轄權(quán)更具爭(zhēng)議性。

然而，為什么匯豐銀行對(duì)美國(guó)司法部和法院的調(diào)查如此配合？

首先，這不是匯豐銀行第一次和美國(guó)司法部打交道。由于輸出美國(guó)的金融服務(wù)，匯豐銀行處于美國(guó)相關(guān)法律的管轄之下。匯豐銀行曾因違反美國(guó)金融制裁和反洗錢法律而被美國(guó)司法部刑事指控，并被處以19億美元的巨額罰款和5年延遲起訴。自此，匯豐銀行加大了對(duì)制裁和反洗錢監(jiān)控的投入。

對(duì)于匯豐銀行這樣的國(guó)際性大銀行來說，比罰金更具災(zāi)難性的是被美國(guó)金融機(jī)構(gòu)切斷美元交易賬戶，甚至被直接制裁。9·11事件以后，美國(guó)《愛國(guó)者法案》的311條款賦予美國(guó)財(cái)政部權(quán)力，即可在無須通過法庭證明“犯罪事實(shí)”的前提下，將世界上任何國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“主要洗錢網(wǎng)點(diǎn)”，命令美國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)之采取一系列措施，甚至不得與之進(jìn)行美元交易。由此，美國(guó)財(cái)政部實(shí)施的雖然是國(guó)內(nèi)的管理措施，卻達(dá)到廣泛的域外管轄效果。他國(guó)的銀行擔(dān)心跟這個(gè)“主要洗錢網(wǎng)點(diǎn)”交易會(huì)陷入連環(huán)套，而卷入洗錢案，進(jìn)而被美國(guó)指定為下一個(gè)洗錢網(wǎng)點(diǎn)，因此也會(huì)停止與這個(gè)“主要洗錢網(wǎng)點(diǎn)”的交易。可見，被指認(rèn)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上被排除在美元的交易系統(tǒng)之外。后來美國(guó)國(guó)會(huì)干脆將此舉擴(kuò)展成更直截了當(dāng)?shù)亩?jí)制裁方案，本書第一章會(huì)詳細(xì)論述。

這就是美國(guó)財(cái)政部發(fā)明的新型金融武器。自9·11事件以后，美國(guó)財(cái)政部將反恐怖主義和核擴(kuò)散戰(zhàn)場(chǎng)的重心搬到了金融領(lǐng)域。因?yàn)閲?guó)際大宗經(jīng)濟(jì)交易都需要以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)算，金融領(lǐng)域成為制裁與禁運(yùn)監(jiān)控和實(shí)施的核心渠道。而美元和美國(guó)金融系統(tǒng)在全球的中心地位，為美國(guó)的金融制裁在全世界實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

另外，《愛國(guó)者法案》也賦予美國(guó)財(cái)政部權(quán)力——可傳喚非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，索要與美國(guó)銀行的關(guān)系銀行賬戶（Correspondent Bank Account，也稱代理銀行賬戶）的交易所涉及的客戶信息。只要一個(gè)非美國(guó)銀行在美國(guó)有關(guān)系銀行賬戶，就必須提交這些客戶信息。注意，這些客戶是非美國(guó)銀行的服務(wù)對(duì)象，通常不是美國(guó)銀行的直接客戶。如果非美國(guó)銀行在被傳喚時(shí)不配合提供相關(guān)客戶信息，美國(guó)銀行必須切斷和這家非美國(guó)銀行的交易賬戶，這樣的后果也是災(zāi)難性的。過渡性的懲罰措施包括罰款。例如，2017年三家中資銀行涉及一個(gè)朝鮮制裁案件而被美國(guó)財(cái)政部傳喚。這三家銀行由于擔(dān)心違反中國(guó)的相關(guān)銀行保密法律，而對(duì)美國(guó)法庭的要求提出抗訴，沒有上交信息。這些銀行于2019年被美國(guó)地區(qū)法院下令強(qiáng)制執(zhí)行，每天罰款5萬美元，直到上交信息為止。該案的主法官Beryl A. Howell認(rèn)定這些銀行故意不執(zhí)行美國(guó)法庭的傳喚，這就給美國(guó)財(cái)政部足夠的理由執(zhí)行更嚴(yán)厲的懲罰手段，包括切斷其在美國(guó)的關(guān)系銀行賬戶。

最后，在華為/孟晚舟案件中，匯豐銀行本有共謀嫌疑，但是在經(jīng)過美國(guó)司法部調(diào)查人員的100多次訪談、3萬多封電子郵件的審查以及4次聽證會(huì)以后，美國(guó)司法部撤銷了對(duì)匯豐銀行的刑事指控。

不止匯豐銀行，美國(guó)乃至全球的金融機(jī)構(gòu)將金融制裁和反洗錢監(jiān)控的法律義務(wù)看得十分嚴(yán)肅，花費(fèi)巨資打造監(jiān)控體系。在美國(guó)嚴(yán)密的法律和機(jī)構(gòu)設(shè)置、巨額罰款和管制、內(nèi)部監(jiān)督、同業(yè)監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等多種力量的威懾制約之下，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)趨于保守，交易稍有嫌疑便立即上報(bào)，以免除責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)在金融制裁和反洗錢中的“探頭”角色

孟晚舟案反映的只是美國(guó)金融制裁和反洗錢監(jiān)控的冰山一角。本書將會(huì)詳細(xì)介紹金融機(jī)構(gòu)在金融制裁和反洗錢監(jiān)控中扮演的關(guān)鍵角色。他們不僅僅只是金融制裁的配合調(diào)查者，更是在美國(guó)金融制裁和反洗錢實(shí)踐中，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、復(fù)雜系統(tǒng)來監(jiān)控可疑行為并主動(dòng)出擊的巡警，是這些法律法規(guī)賴以實(shí)施的金融探頭和中堅(jiān)力量。

美國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易禁運(yùn)的實(shí)施延伸至世界各地，最終依靠的是這些分散在各地的金融機(jī)構(gòu)。使金融制裁和反洗錢監(jiān)控從操作上成為可能的主體，并非處于清算中心位置的美聯(lián)儲(chǔ)，也不是任何政府組織，而是分散的、無處不在的、與客戶直接打交道的銀行和證券、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)。因?yàn)樗麄冏盍私饪蛻簦仓挥兴麄冊(cè)诰€下處理客戶的原始信息時(shí)有極大的操縱空間。一旦信息上線進(jìn)入交易系統(tǒng)，便成為金融系統(tǒng)內(nèi)的公共信息。連最主要的美元清算中心CHIPS也是依靠參與清算的金融機(jī)構(gòu)各自對(duì)客戶進(jìn)行監(jiān)控。

美國(guó)財(cái)政部在全球金融領(lǐng)域主動(dòng)出擊，需要具體實(shí)施者金融機(jī)構(gòu)有效及時(shí)地發(fā)現(xiàn)、阻止和擊潰對(duì)方的資金流動(dòng)。有趣的是，至少?gòu)亩唐趤砜矗鹑谥撇煤头聪村X監(jiān)控是金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而西方的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)大都是私有性質(zhì)，與美國(guó)國(guó)家或政府的利益遠(yuǎn)非完美契合。反洗錢在世界范圍內(nèi)具有正義性，然而金融制裁則具有巨大爭(zhēng)議。為什么美國(guó)政府和法院能夠驅(qū)使美國(guó)乃至全世界的大的金融機(jī)構(gòu)花費(fèi)巨資來做這些工作呢？

美國(guó)財(cái)政部的初衷是，被制裁對(duì)象本身的恐怖主義行為、核擴(kuò)散運(yùn)作或者有組織犯罪行為會(huì)讓私有銀行對(duì)他們退避三舍，以保全自身的聲望和合法性。但事實(shí)遠(yuǎn)沒有這么簡(jiǎn)單。歷史上被重罰的多個(gè)銀行的行為都不能在這個(gè)框架中被解釋清楚，其案發(fā)也是其他的監(jiān)控措施起了關(guān)鍵性作用。撇開極具爭(zhēng)議的“正義性”不說，金融機(jī)構(gòu)受到下列因素的約束。

機(jī)構(gòu)設(shè)置

受制于美國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)，金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)設(shè)置專門的合規(guī)官、建立透明通天的合規(guī)報(bào)告體系、培訓(xùn)員工、建立合規(guī)文化，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部自我評(píng)估機(jī)構(gòu)，來審查制裁和反洗錢監(jiān)控的實(shí)施情況和有效性。多機(jī)構(gòu)設(shè)置使對(duì)問題和數(shù)據(jù)的知情者眾多，如果一方有意隱瞞，則要面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，這些機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求不管制定得多嚴(yán)密，不能實(shí)施就是紙上談兵。

美國(guó)政府機(jī)構(gòu)對(duì)金融制裁和反洗錢監(jiān)控的實(shí)施進(jìn)行密集管控，定期對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部合規(guī)系統(tǒng)進(jìn)行嚴(yán)格而全面的檢查。例如，銀行內(nèi)部評(píng)估——“評(píng)估監(jiān)控系統(tǒng)有效性”非常重要。美國(guó)財(cái)政部不惜花費(fèi)大量的人力和時(shí)間，對(duì)之進(jìn)行徹底的審查和獨(dú)立的驗(yàn)證，常常提出極其嚴(yán)苛的要求。如果內(nèi)部評(píng)估方法達(dá)不到既定標(biāo)準(zhǔn)，或者方法達(dá)標(biāo)但評(píng)估結(jié)果達(dá)不到風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)將受到懲罰和管制，包括勒令雇用有評(píng)估資質(zhì)的員工、使用獨(dú)立的外部評(píng)估機(jī)構(gòu)、限時(shí)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、威脅吊銷執(zhí)照，甚至轉(zhuǎn)交美國(guó)司法部提起刑事指控等。

可見，要讓利益與其不一致的全世界的金融機(jī)構(gòu)為了美國(guó)的意志去實(shí)施制裁和反洗錢監(jiān)控，美國(guó)政府也算是竭盡所能，力圖削尖這一“國(guó)之重器”。

在此壓力之下，金融機(jī)構(gòu)不得不嚴(yán)肅對(duì)待金融制裁和反洗錢的監(jiān)控工作。很多大的金融機(jī)構(gòu)先發(fā)制人地使用先進(jìn)的軟件、人工智能系統(tǒng)監(jiān)控客戶的交易活動(dòng)，花重金聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)、建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估隊(duì)伍、訓(xùn)練一大批調(diào)查人員，來扮演有效的金融探頭角色。

面臨同業(yè)監(jiān)督的囚徒困境

美國(guó)政府機(jī)構(gòu)不可能每時(shí)每刻監(jiān)視金融機(jī)構(gòu)工作，如果金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題不上報(bào)，政府有何應(yīng)對(duì)措施呢？美國(guó)的相關(guān)法規(guī)有“客戶盡職調(diào)查”的硬性規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)必須對(duì)客戶做極為詳細(xì)的調(diào)查，并且對(duì)交易牽涉到的關(guān)系銀行的客戶也進(jìn)行監(jiān)控和調(diào)查。正如前面說到的，關(guān)系銀行的客戶通常屬于間接性客戶，但是金融機(jī)構(gòu)仍然有義務(wù)了解這些間接性客戶，一旦發(fā)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)，則需要采取手段避險(xiǎn)。

簡(jiǎn)單地說，如果他行發(fā)起一項(xiàng)違法交易，最終需要使用本行的關(guān)系銀行賬戶（或者其他交易賬戶）的情況下，本行必須識(shí)別交易中的個(gè)體是否有問題。如果沒能識(shí)別和制止，并成為可疑交易的一分子，本行需要負(fù)責(zé)任。因此很多銀行在發(fā)現(xiàn)關(guān)系銀行的客戶中有違反制裁、禁運(yùn)或洗錢的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)選擇切斷關(guān)系銀行賬戶。

這就是“同業(yè)監(jiān)督”的重要部分。

根據(jù)美國(guó)司法部文件，2018年結(jié)案的法國(guó)興業(yè)銀行違反制裁案件，其案發(fā)就是因?yàn)檫`反制裁的交易被另一個(gè)銀行所揭發(fā)。迄今為止最大規(guī)模的洗錢案件——丹麥銀行愛沙尼亞分行洗錢案中，最先發(fā)現(xiàn)其有洗錢嫌疑、切斷與該行的交易賬戶的是美國(guó)的摩根大通銀行。本章提到的諸多案例在后面的章節(jié)中會(huì)有更精彩詳細(xì)的描述。

內(nèi)部舉報(bào)人

同業(yè)監(jiān)督有一個(gè)巨大的局限性：金融機(jī)構(gòu)間的交易信息雖然是共享的，對(duì)客戶的信息收集和建構(gòu)卻是在發(fā)起行底層發(fā)生的。金融機(jī)構(gòu)通過多國(guó)多層代理銀行賬戶在美元系統(tǒng)中交易，參與交易的其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)于顧客的了解受到發(fā)起行的限制。

這個(gè)時(shí)候內(nèi)部舉報(bào)人的重要性就凸顯出來了。

在歷史上違反金融制裁罰金最高（高達(dá)89億美元）的案件——法國(guó)巴黎銀行案，以及正在審理中的丹麥銀行愛沙尼亞分行洗錢案中，內(nèi)部舉報(bào)人都非常關(guān)鍵。

內(nèi)部舉報(bào)人的重要性跟國(guó)家法律有很大關(guān)系。美國(guó)的法律給予內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)比歐洲強(qiáng)得多，還給予舉報(bào)人高額的獎(jiǎng)金激勵(lì)。美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）自2011年以來共獎(jiǎng)勵(lì)了8名舉報(bào)者，累計(jì)獎(jiǎng)金高達(dá)1400萬美元。相較之下，歐洲的內(nèi)部舉報(bào)人受到保密性法律的牽制更多，保護(hù)則更少，而中國(guó)的銀行隱私保密法律跟美國(guó)的調(diào)查傳喚權(quán)恰恰是相抵觸的。

巨額罰款、量刑和其他損失

對(duì)違反制裁法律和反洗錢法律的金融機(jī)構(gòu)，美國(guó)法院和政府得之則重罰，這起到很大的威懾效應(yīng)。歐洲多國(guó)政府以及亞洲一些國(guó)家政府也都在調(diào)查并懲罰違反相關(guān)制裁法律和反洗錢法律的行為。

有研究發(fā)現(xiàn)，在世界范圍內(nèi)，由于美國(guó)主導(dǎo)，因違反制裁法律的罰款比違反反洗錢法律的罰款的總額高，占總體的56%；然而在歐洲和亞洲，則是對(duì)違反反洗錢法律的總罰款更高。這是源于美國(guó)與亞歐國(guó)家在政治立場(chǎng)和外交關(guān)系上的差異。因違反制裁而被罰款89億美元的法國(guó)巴黎銀行，其主要罪名是為被制裁國(guó)家蘇丹轉(zhuǎn)移資金。而蘇丹是法國(guó)在東非的第三大貿(mào)易伙伴，法國(guó)和蘇丹在科學(xué)研究和農(nóng)業(yè)上有多項(xiàng)合作。因此多家法國(guó)的銀行明知故犯，被美國(guó)政府視為嚴(yán)懲重罰的對(duì)象。

有機(jī)構(gòu)研究估計(jì)，金融機(jī)構(gòu)因被起訴和調(diào)查而遭受的股票市場(chǎng)損失巨大，而之后被勒令改善合規(guī)體系所需花費(fèi)常常是罰金的數(shù)十倍。另外，最近的判例中，對(duì)于違反制裁和反洗錢法律的個(gè)人責(zé)任追究開始成為一個(gè)趨勢(shì)。而在有的案例中，名譽(yù)損失可以將一個(gè)銀行徹底擊垮。

最具災(zāi)難性的懲罰莫過于二級(jí)制裁，將金融機(jī)構(gòu)排除在美元交易系統(tǒng)之外，這將嚴(yán)重影響國(guó)際性銀行的生存。

無處不在的媒體

除了金融系統(tǒng)自身的監(jiān)督以外，媒體和獨(dú)立記者調(diào)查機(jī)構(gòu)也充分挖掘和揭發(fā)違反制裁法律和反洗錢法律的事件。一個(gè)典型的例子是歐洲一個(gè)記者行動(dòng)組織OCCRP（the Organized Crime and Corruption Reporting Project，有組織犯罪和腐敗行為報(bào)告機(jī)構(gòu)）和一家丹麥媒體Berlingske對(duì)丹麥銀行愛沙尼亞分行洗錢案件的揭發(fā)，直接導(dǎo)致了丹麥政府和美國(guó)政府的介入。

一向以廉潔著稱的丹麥因?yàn)閻凵衬醽喎中卸砣肓似駷橹挂?guī)模最大的洗錢案件。愛沙尼亞曾經(jīng)是蘇聯(lián)在東歐的一個(gè)加盟國(guó)家；該分行2007年被丹麥銀行收購(gòu)。在此后的8年間，2300億美元價(jià)值的俄羅斯資金在這家小銀行被非法騰挪到歐美國(guó)家。令人震驚的是，這家銀行每年卷入洗錢案件的資金大于愛沙尼亞整個(gè)國(guó)家的GDP。

愛沙尼亞分行涉案的賬戶都是非居民賬戶，很多是注冊(cè)在英國(guó)的空殼公司，英國(guó)法律允許注冊(cè)公司時(shí)不提供受益擁有者（Beneficiary Owner）信息，因此英國(guó)成為空殼公司的好去處。愛沙尼亞分行在2011年作為只占丹麥銀行資產(chǎn)0.5%的分行，貢獻(xiàn)了整個(gè)丹麥銀行11%的利潤(rùn)。

然而這些驚人的事實(shí)沒有受到任何重視，直到2013年美國(guó)的摩根大通銀行發(fā)現(xiàn)愛沙尼亞分行的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，切斷和愛沙尼亞分行的資金往來。2014年1月，愛沙尼亞分行內(nèi)部出了一個(gè)舉報(bào)人——Wilkinson，他向丹麥銀行高層內(nèi)部審計(jì)署揭發(fā)愛沙尼亞分行的洗錢嫌疑，但丹麥銀行高層置之不理，隨后當(dāng)他威脅將向警署報(bào)告時(shí)，丹麥銀行飛來一位高級(jí)律師，讓W(xué)ilkinson簽訂一個(gè)旨在阻礙司法的《不揭露協(xié)議》。如果Wilkinson泄露了某些信息，將受到雇主的報(bào)復(fù)，還會(huì)以違反丹麥的銀行保密法和歐洲的數(shù)據(jù)保護(hù)法為由被刑事起訴。

直到2017年，丹麥媒體Berlingske和記者行動(dòng)組織OCCRP聯(lián)合調(diào)查了愛沙尼亞分行，并將此丑聞見報(bào)于Berlingske，該案才進(jìn)入丹麥和美國(guó)司法機(jī)構(gòu)的視野，調(diào)查程序隨即展開。

金融監(jiān)控的挑戰(zhàn)、成本、效果和代價(jià)

對(duì)于金融制裁和反洗錢監(jiān)控的看門人來說，他們面對(duì)來自違法者的挑戰(zhàn)——各種規(guī)避制裁和反洗錢的手段層出不窮，也必須應(yīng)付美國(guó)政府的要求——政府對(duì)監(jiān)控的要求逐年提高、不斷收緊，以及自身規(guī)模和復(fù)雜性的挑戰(zhàn)——銀行及證券交易機(jī)構(gòu)每天要處理巨額交易（譬如，摩根大通銀行2017年大宗交易的日平均值是5萬億美元）。諸多挑戰(zhàn)對(duì)監(jiān)控系統(tǒng)提出了極高的要求。

如果這些挑戰(zhàn)還不算什么，近年來“加密幣”（Cryptocurr-ency）對(duì)美元的金融支配地位發(fā)起了前所未有的沖擊，甚至被美國(guó)多個(gè)官員和議員認(rèn)為挑戰(zhàn)美國(guó)“國(guó)家安全”。華爾街的“國(guó)王”、摩根大通銀行的CEO Jamie Dimon曾說過：“有人會(huì)死在比特幣上。”的確有很多人因?yàn)楸忍貛派嫦酉村X和規(guī)避金融制裁而鋃鐺入獄。但有趣的是，2019年，摩根大通銀行成為第一個(gè)發(fā)行加密幣的國(guó)際性大銀行。而俄羅斯、委內(nèi)瑞拉和伊朗都在試驗(yàn)主權(quán)性質(zhì)的加密幣，只是其所期望的規(guī)避金融制裁的夢(mèng)想?yún)s一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。

在快速變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)在制裁和反洗錢監(jiān)控上的成本一路飆升，到2018年，美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)付出的成本超過253億美元，這是一筆很大的開支，尤其是對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)而言，將近占其總資產(chǎn)的1%。

漸漲的監(jiān)控合規(guī)成本或不作為帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使得諸多金融機(jī)構(gòu)望而生畏，有的干脆切斷高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)所有的關(guān)系銀行賬戶，停止與之的任何美元匯款交易。世界銀行2015年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75%的國(guó)際性大銀行在關(guān)閉與風(fēng)險(xiǎn)性高的金融機(jī)構(gòu)之間互設(shè)的代理銀行賬戶。

即使不算潛在風(fēng)險(xiǎn)這一項(xiàng)，監(jiān)控合規(guī)本身的高昂成本讓市場(chǎng)上的一些金融服務(wù)提供商不戰(zhàn)自退。例如，2016年中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行紐約分行因?yàn)檫`反反洗錢和制裁法律而被處以2億美元的罰款，同時(shí)被責(zé)令完善合規(guī)監(jiān)控系統(tǒng)。由于后者成本高昂，農(nóng)業(yè)銀行決定放棄直接的美元清算業(yè)務(wù)，從2016年11月到2018年8月經(jīng)由其他中國(guó)銀行的清算賬戶來為客戶提供銀行間美元轉(zhuǎn)移服務(wù)。

國(guó)際性大銀行斷絕特定的美元交易來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)有匯款需求的平民和以人道主義援助為宗旨的組織造成負(fù)擔(dān)。例如，2012年到2013年，因?yàn)槔壤飦喌你y行在了解客戶和反洗錢反制裁的監(jiān)控上乏力，花旗、渣打以及多家銀行將之歸為高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象，紛紛關(guān)閉他們?cè)诶壤飦喌拇磴y行賬戶，撤出利比里亞的美元交易市場(chǎng)。這對(duì)利比里亞的經(jīng)濟(jì)重振帶來了巨大的負(fù)面影響，也影響了平民的美元匯款。尤其具有諷刺意義的是，這個(gè)結(jié)果跟美國(guó)官方宣稱的幫助利比里亞民選政府的努力背道而馳。

世界銀行估計(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的資金支持中，官方資助的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及這些國(guó)家的人民從發(fā)達(dá)國(guó)家寄回去的匯款數(shù)額。而后者卻因?yàn)楸緡?guó)脆弱的金融系統(tǒng)和被切斷的美元匯兌渠道而變得艱難。

本書的意義和結(jié)構(gòu)

意義

過去的20年間，美國(guó)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和政府部門使用環(huán)環(huán)相扣的立法、嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)設(shè)置、多面的激勵(lì)措施，將全世界的大銀行調(diào)動(dòng)起來，為美國(guó)崇尚的所謂正義和利益服務(wù)。從某種意義上說，這是美國(guó)“世界警察”的另一種具體運(yùn)作方式，它已在世界各個(gè)角落免費(fèi)征召了無數(shù)維護(hù)某些核心價(jià)值的“金融警察”，正通過影響經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易來達(dá)到最終目的。

本書旨在剖析美國(guó)金融制裁的政策設(shè)計(jì)和操作，講述美國(guó)政府如何調(diào)動(dòng)金融力量為美國(guó)的金融制裁和反洗錢的精準(zhǔn)實(shí)施而效力，重點(diǎn)介紹了美國(guó)的金融力量是如何延伸到世界各地的，以及實(shí)施中的各種玄機(jī)。在資本高度國(guó)際化的今天，世界各國(guó)企業(yè)和資金都已大規(guī)模跨國(guó)流動(dòng)和交易，越來越多的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，都可能不自覺地成為美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控的對(duì)象，因此了解其實(shí)施方式、剖析對(duì)自身的潛在影響意義十分重大。

2001年9·11事件以后，美國(guó)已經(jīng)逐漸拋棄以克林頓為代表的反冷戰(zhàn)反越戰(zhàn)那一代主導(dǎo)的“理想主義”外交，這些理想主義外交包括在全球做“西方民主”的傳教士，毛遂自薦領(lǐng)頭解決世界和平、環(huán)境問題等諸多非經(jīng)濟(jì)核心利益的問題。美國(guó)現(xiàn)在在全世界范圍內(nèi)削減自己的社會(huì)責(zé)任，但在涉及核心利益的經(jīng)濟(jì)問題上毫不含糊。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，搶占領(lǐng)土之于經(jīng)濟(jì)利益已無多大意義，真正有價(jià)值的是掌握具有最高生產(chǎn)力的先進(jìn)科技，以及控制世界的經(jīng)濟(jì)命脈。

資本無國(guó)界，流通性強(qiáng)的儲(chǔ)值貨幣成為現(xiàn)代世界貿(mào)易的血脈。控制了這個(gè)血脈就有能力控制相關(guān)的貿(mào)易活動(dòng)，以致影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在2014年全球地區(qū)間貿(mào)易結(jié)算中，美元占到81%，這個(gè)比例在2012年以后呈上漲趨勢(shì)。美元在國(guó)際貿(mào)易中的支配性地位，美元的世界儲(chǔ)備貨幣地位，加上美國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和巨大的市場(chǎng)空間，賦予了美元特殊的力量。然而，美元力量要施展到世界各地必須得到散布在全球的金融機(jī)構(gòu)的支持和配合。美國(guó)是如何通過一系列越旋越緊的法律和機(jī)構(gòu)設(shè)置來實(shí)現(xiàn)對(duì)全球金融機(jī)構(gòu)的支配呢？金融機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)格的監(jiān)控要求呢？這些監(jiān)控措施的效果如何呢？當(dāng)事人和機(jī)構(gòu)付出了什么樣的代價(jià)？

本書用清晰的法律政策介紹、全面而豐富有趣的案例講述、信得過的研究成果展示以及理性深刻的評(píng)論來探討這些問題。希望向讀者展示美國(guó)金融制裁和反洗錢監(jiān)控的機(jī)構(gòu)設(shè)置和具體執(zhí)行，其正義性與殘酷性、成功與失敗、獨(dú)立性與相互依存、似天羅地網(wǎng)般的無處不在性，與嚴(yán)哨重崗之下令人咋舌的疏忽與漏洞。

本書涵蓋的金融制裁和反洗錢是兩個(gè)不同卻緊密相連的主題。雖然目的不盡相同，但是二者分享同樣的法律基礎(chǔ)——《愛國(guó)者法案》。由于支持核擴(kuò)散和恐怖主義的銀行多涉嫌洗錢行為，美國(guó)財(cái)政部希望利用洗錢在世界范圍內(nèi)的“普遍有罪性”來孤立和打擊這些機(jī)構(gòu)。另外，違反制裁的案件多因涉及非法資金轉(zhuǎn)移，而構(gòu)成洗錢事實(shí)。從歷史上被曝光的多個(gè)案例來看，違反制裁和洗錢常常并發(fā)。有的公司使用洗錢策略，就是為了避免被金融機(jī)構(gòu)的制裁監(jiān)控系統(tǒng)截獲。美國(guó)政府和金融機(jī)構(gòu)也意識(shí)到，金融制裁在操作上必須和反洗錢監(jiān)控結(jié)合起來，才能有效防范各種規(guī)避手段。事實(shí)上，美國(guó)的制裁法律也擴(kuò)大了反洗錢法律實(shí)施的邊界。而美國(guó)的反洗錢法律則借由美元的支配性，又為其他美國(guó)法律——譬如《海外反腐敗法》——原本無權(quán)管轄的對(duì)象找到了指控的依據(jù)。

在金融制裁和反洗錢的工作中，美國(guó)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的要求有很多相通的地方，包括嚴(yán)格的盡職調(diào)查、對(duì)客戶身份的識(shí)別和認(rèn)證。例如，根據(jù)2016年制定、2018年正式實(shí)施的反洗錢“客戶盡職調(diào)查”的新規(guī)，金融機(jī)構(gòu)須查清楚所有持有25%以上股份的“受益擁有者”（Beneficiary Owner）的身份，而對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)外銀行，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)提到10%。而金融制裁的合規(guī)要求則規(guī)定對(duì)被制裁者“總共加起來”股份占有量達(dá)到50%的實(shí)體進(jìn)行制裁處置。為保險(xiǎn)起見，很多金融機(jī)構(gòu)收集公司里占有10%以上股份的所有者信息。道·瓊斯公司還專門開發(fā)了一個(gè)數(shù)據(jù)庫，收集被制裁對(duì)象占有10%以上股份的實(shí)體名單。

結(jié)構(gòu)

第一章將介紹銀行等金融機(jī)構(gòu)在美國(guó)金融制裁和反洗錢的法律法規(guī)中的角色和期望，以及這些設(shè)置如何約束金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)控行為。

第二章著重介紹在法律制度設(shè)置以外的制約金融機(jī)構(gòu)的各方力量，包括不合規(guī)的代價(jià)、有力的媒體監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)間的同業(yè)監(jiān)督，以及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部揭發(fā)的作用等。

第三章著重介紹銀行等金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行金融監(jiān)控過程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)環(huán)境、遭遇的挑戰(zhàn)、高昂的成本，以及從微觀層面到宏觀層面的效果分析。

第四章簡(jiǎn)單介紹美國(guó)在使用金融監(jiān)控這個(gè)大規(guī)模殺傷性武器的同時(shí)，“金融遺棄”對(duì)無辜平民造成的負(fù)擔(dān)。

最后一章是結(jié)語。

讀者對(duì)象

本書的讀者對(duì)象是執(zhí)行金融政策操作的專業(yè)群體，正在和計(jì)劃要走出國(guó)門的企業(yè)和個(gè)人，以及關(guān)心國(guó)際關(guān)系的理性閱讀者。

中國(guó)的金融制裁文獻(xiàn)大多偏向于法律和宏觀效果研究，對(duì)于關(guān)鍵的看門人和操作者——金融機(jī)構(gòu)的角色研究和介紹很少。本書作者用其行業(yè)內(nèi)部人士的視角來解析政策執(zhí)行和具體操作，揭開美國(guó)金融武器的神秘面紗。

本書精準(zhǔn)的法律和政策介紹為出口公司設(shè)計(jì)和評(píng)估合規(guī)體系提供大量資源。有助于他們了解美國(guó)的制裁框架體系、運(yùn)轉(zhuǎn)形式，還有直接可用的資源——全面的制裁和禁運(yùn)名單、進(jìn)出口貨品分類，以及關(guān)鍵性法律條文。

在中美關(guān)系緊張的局勢(shì)中，關(guān)心國(guó)際關(guān)系的理性閱讀者希望了解美國(guó)的金融制裁如何將管轄權(quán)和實(shí)際效力伸展到全世界。本書中豐富有趣的故事和精彩的評(píng)論給讀者提供了一個(gè)很好的窗口和國(guó)際視野。