1.5　城鎮化對區域變化格局的作用

城鎮化是各個國家在實現工業化、現代化過程中一種社會變遷過程的反映，是客觀規律的反映。綜觀世界各國的城鎮化過程無不與它們各自的國情（經濟、社會、歷史、地理、民族、文化等）有關，從而呈現出不同的城鎮化道路和不同的特點。

1.5.1　城鎮化發展方向

著名的社會學家費孝通提出了我國城鎮化發展模式，并預設了中國城鎮化的方向：農村—小城鎮—城市—特大城市。國外城市化進程中，人口的集中過程是“農村—城市—特大城市—小城鎮（逆城市化）”，“人口轉移所帶來的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴張，然后再出現逆城市化現象，周邊衛星城紛紛建立。”這是兩種方向不同的城市化過程。種種爭論更多的是囿于學界。［9］

1.5.2　城鎮化區域變化過程

因此，考察我國城鎮化區域變化格局，可以從改革開放以后開始，大致可分為五個階段：

1.5.2.1　農村城鎮化、城市發展停滯不前階段（1949—1978年）

新中國成立后至改革開放以前，我國的城鎮化基本處于停滯不前的狀態，由于城鄉戶籍的嚴格控制與管理，形成了涇渭分明的城鄉二元格局。新中國成立后，在相當長時間里政府推行的是“積極推進工業化，相對抑制城市化”的方針。1955年9月，國家建委給中央的報告中提到：“原則上以中小城鎮及工人鎮為主，并在可能的情況下建設中等城市。沒有特殊原因，不建設大城市?！币欢冗€確立了“將消費型城市轉變為生產型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費，為工業化進行原始積累。

1.5.2.2　農村城鎮化迅速發展，城市停滯不前階段（1978—1984 年）

該階段的城鎮化以農村改革產生的“推力”為主要動力；以家庭聯產承包責任制為代表的農村經濟體制改革有力地調動了農民的生產積極性，促進了農村經濟的繁榮發展；鄉鎮企業成為推動城鎮化發展的重要力量。到1984年，全國鄉鎮企業實現產值1245.4億元，占全國工業總產值的16.3%，吸收非農產業的就業人數達5208萬人，占全國非農產業就業比重的30.1%；在城鄉二元分割體制下，農民自發建設小城鎮的積極性空前高漲，誕生了一大批以浙江龍港鎮等為代表的明星小城鎮。

1.5.2.3　農村城鎮化、城市迅速發展階段（1984—1992年）

該時期的城鎮化以城市改革產生的“拉力”為主要動力；中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，標志著國家將經濟體制改革的重點轉向城市；對國有企業全面推行“撥改貸”，深化企業“承包制”，實施“利改稅”，推動了以輕工業為代表的城市工業的全面發展；城市工業的恢復性增長，推動誕生了以福建晉江、湖北沙市、廣東順德等為代表的一大批明星城市，有力地帶動了我國城鎮化的發展。城市的發展帶動了第三產業的迅猛發展。1985—1992年，第三產業占GDP的比重由24.5%提高到了34.3%，第三產業實現就業人數由8359萬人增加至1.3億人，所占就業比重由16.8%上升到19.8%。對外開放不斷擴大和深入。繼1980年首批4個經濟特區后，1984年開放了14個沿海港口城市，1985年將長三角、珠三角、廈漳泉劃為經濟開放區，1988年將海南全省批準為經濟特區，1990年又開發了上海浦東新區。沿海開發開放區域的不斷擴大，在促進勞動密集型產業發展的同時，還推動了資本密集型和高科技產業的發展，提供了大量各種層次的就業崗位；在帶動農村剩余勞動力轉移的同時，還推動了大批城市和小城鎮的發展。

1.5.2.4　農村城鎮化停滯不前，城市迅速發展階段（1992—2003 年）

這一時期的城鎮化以市場化改革和體制轉軌為主要動力，房地產與土地制度的有機結合，成為這一時期城市建設的主要動力。全國普遍設立了開發區。僅1992—1993年，全國就設立縣級以上開發區達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時城市建設用地總面積還多出0.16萬平方公里。全國土地市場迅速建立。自1993年起，國家對土地市場進行了深化改革，商業性用地使用權實行公開招、拍、掛制度。此舉在規范土地市場的同時，也為城市地方政府建立“土地財政”奠定了制度基礎。1994年國家推行城鎮住房改革，1998年終結住房福利分配制度，有力地促進了城市房地產市場的繁榮；1994年，國家進行了分稅財政體制改革，強化了國家財政的分配協調功能，在支出責任大體不變的情況下，成為引發地方政府片面追求GDP增長等一系列盲目擴張行為的重要制度因素。這一時期，經濟波動加劇、城鄉差距顯著擴大，主要體現在：工業產品結構性過剩，導致鄉鎮企業和大量城市工業效益滑坡，吸納勞動力的能力顯著下降；農產品階段性和結構性過剩，導致農副產品價格下降，農村家庭人均實際純收入的增長率逐年遞減；農民的流動范圍由最初的本縣和鄰縣，逐步跨出省界，從中西部地區向沿海城市和經濟發達地區大規模轉移。1997年爆發的亞洲金融危機，推動國家實施新的城鎮化戰略，將城鎮化作為拉動內需、緩解有效需求不足的重要途徑。在居民有效收入沒有提高的情形下，賦予城鎮化“不能承受之重”。

1.5.2.5　工業反哺農業、城市支持鄉村，城鄉統籌發展階段（2003—2008年）

這一時期是國家經濟社會發展的轉折時期，也標志著中國特色城鎮化道路思想的初步形成。2003年，在中共十六屆三中全會上，中央提出“科學發展觀”，標志著黨在經濟和社會發展戰略上的重大轉折。中央在提出“加快城鎮化進程”的同時，更加強調“五個統籌”；2004年，中共十六屆四中全會明確提出把“提高構建社會主義和諧社會的能力”作為黨執政能力的一個重要方面，這在我黨的歷史上還是第一次；2006年，中央提出建設社會主義新農村的政策措施，明確提出實行“工業反哺農業、城市支持鄉村”的政策；針對區域差距過大的不利局面，國家對區域發展戰略進行了重大調整，繼“西部大開發”戰略之后，又分別實施了“振興東北老工業基地”和“中部崛起”戰略，力求實現東、中、西部的協調發展。提高城鎮化的質量問題受到空前重視，如中央出臺若干政策措施，要求解決農民工的養老、住房、子女教育、醫療等問題，并將其納入城市財政的統籌范圍，逐步解決農民工的“市民化”問題；中央及有關部門出臺若干政策意見，希望通過加大保障性住房的供給力度來切實解決中低收入群眾的居住困難問題；政府對公共交通、節能環保型住宅、城市公共基礎設施、城市傳統和歷史文化風貌的保護、建設宜居城市等方面的工作都空前重視，并取得了較大的進展。

綜上所述，我國的城鎮化進程，是國家改革和經濟社會發展的一個重要過程，是以國家的發展戰略、制度體制和政策為背景的，國家改革和政策的成功在城鎮化進程中得到了充分體現，而與其相關的失誤也反映在城鎮化進程當中。在政府的主導下，逐步實施發揮市場機制作用的改革措施，使農業、鄉鎮企業、城市工業、房地產業及第三產業等遞次交替發展，成為不同時期推動城鎮化發展的主要動力。國家對中央和地方政府利益分配格局的調整，極大地調動了地方政府的積極性，使地方政府成為推動城鎮化的主體。城鎮化在取得明顯成就的同時，由于受某些城市偏向政策的影響、市場自發機制的作用、國家公共服務和經濟調控職能欠缺等因素，城鎮化進程中出現了一些負面現象，影響了城鎮化的健康發展。我國城鎮化進程的經驗主要有：（1）堅持推進市場化改革，促進城鎮化動力機制的多元化；（2）國家調控與經濟分權相結合，成為工業化和城鎮化快速發展的基本體制因素；（3）堅持以農業和農村穩定為前提，基本避免了“超前”“過度”城鎮化。［10］

1.5.3　城鎮化區域空間變化分析

首先，就全國而言，城鎮人口增長的主要來源是農村人口向城鎮的遷移。其“動力”來自兩個方面：農村存在大量富余勞動力；城鎮存在吸引農村富余勞動力的就業“機會”（包括正規的和非正規的）。20世紀80年代開始的“民工潮”并非經過組織，基本上是自發形成，截至2003年底，全國已形成近1億人的“潮流”。起初是沿海城市發展“外向型”工業，農村富余勞動力成為“廉價勞動力”的巨大源泉；鄉鎮企業的興起則是另一個吸引農村勞動力的塊體。農村富余勞動力的轉移，從“離土不離鄉”到“鄉村城鎮化”，從“小城鎮戰略”到大規?！翱鐓^流動”，都是不同形式城鎮化的表現。當前的情況是，經濟發達的大中城市，每年都要“吸納”相當數量的“流動人口”，其中滯留半年以上的被視為“城鎮人口”（按照全國“五普”的統計口徑）。經濟欠發達的地區和城鎮，則是“輸出”流動人口，涇渭分明。據有關部門調查，幾年來這類流動人口中，只有17%左右在城鎮“定居”下來，成為“真正”的城鎮人口，80%以上是“候鳥型”的流動人口。他們每年到城市打工掙錢，年終帶錢回家過年，這是造成我國規模罕見的“春運潮”的根源。大量農民工愿意去城鎮“打工而不久居”，反映了當前城鄉經濟水平差異的現實狀況，包括城鎮（特別是大城市）生活居住的“門檻”過高是原因之一。因此，中國當前的城鎮化主要是依靠農民的遷移（多種方式），與歐洲某些國家的城鎮化早期依靠農民破產而進城的情況有很大的不同。在我國，黨的政策保護農民擁有耕地的使用權，擁有宅基地和自留地的權利，也是中國的特點。但是從長遠來看，只要農村還存在源源不斷的富余勞動力，城鄉的生活和收入水平還存在顯著的差距（這種差距近幾年還有所擴大），農民流向城鎮，“候鳥型”和“留下久居型”都會長期存在。從理論上講，只有當這種差距基本消失時，流動才會停止。總的看來，我國城鎮人口的增長，除主要來源是農民之外，還有城鎮人口的自然增長，高校畢業生和復轉軍人中原農村生源、兵源的留城等，境外移民數量很少。就單個城市而言，城鎮間的流動人口逐年增多?？梢姡瑢嶋H上“城市化”的過程是多種形式的，甚至每個城鎮都各不相同，但都有一定的規律可循。

其次，中國地區差異很大，情況比較復雜，表現在分?。▍^）的城鎮化水平上差別也較大?？偟恼f來，城鎮化率的高低與經濟社會發展水平成正相關關系，但具體分析起來不盡如此。例如，對全國分省（區）2000年的城鎮化率進行比較，除4個直轄市外，在27個?。▍^）中，廣東高達55%，云南為23%，數值相差1倍多。這種差距并不正相當于兩省經濟水平的差距。東北三省城鎮化率均達50%上下，內蒙古為40%左右，新疆為35%，均高于不少內地省份，但并不正好反映經濟水平的相互關系，而是由于各?。▍^）本身地理、歷史、政治、農業結構、人口密度等特點不同所致。國外的城鎮化也有類似的情況。例如，以1999年世界城鎮化水平為例，高收入國家平均77%，拉丁美洲和加勒比地區75%，指數很接近，但兩地區之間的經濟發展水平卻相差很大。這是由于拉美一些國家存在“過度城鎮化”現象的緣故?？梢?，當前國內一些地區和城鎮與其簡單化地在城鎮化率的數值高低上搞“攀比”，還不如結合本地區的特點，從實際出發，認真研究如何在經濟發展、城鄉建設上實實在在地多做工作有意義得多。

最后，長江三角洲、珠江三角洲和京津冀地區等三大都市連綿區對中國的經濟和社會發展起著越來越重要的作用，甚至會在全國引領區域經濟發展形態。根據建設部城市規劃司和中國城市規劃研究院提出的全國城市體系規劃城市空間結構示意圖，到2020年還將會出現9個都市連綿區（松嫩平原、遼中南、山東半島、關中、中原、成渝、江漢、湘中、閩東南），然而，現在區域協調和整合能力還相當薄弱。建制鎮的個數很多，但是聚集效應并不盡如人意。中國不同地區城鎮化水平差異很大，2000年，處于中國城鎮化水平前3位的上海市、北京市和天津市的城鎮化水平分別為72%、78%和89%，沿海的廣東省城鎮化水平已達到55%，而有的地區的城鎮化水平還不到20%。［11］

總之，中國的城鎮化就得從農民進城開始，一步一步地“城市化”。別國的道路可以借鑒，但不能簡單地搬用。城鎮化從“數量”到“質量”需要一個較長的過程。只求“數量”，滿足于城鎮化率的提高，追求所謂的“理想化”“正規的”城鎮化，一蹴而就、一步到位，是不切實際的?？赡茉诮窈笠欢螘r期，“候鳥型”的農民工、大城市的流動人口以及“非正規經濟”的就業等，會在一些經濟發達的大城市長期存在。

我國到2020年城鎮化率預期年均提高1個百分點是較為適當的，以此推算，我國2020年的城鎮化率可能達到57%，城鎮人口年均增長1800多萬人，總共有3億農民轉為城鎮人口（比美國現在的全國總人口還要多）。3億農民在不到20年的時間里轉移到城鎮，成為城鎮人口，在世界城市發展歷史上是一個史無前例的“壯舉”。不少學者指出，真正意義上的城鎮化，不僅是農民“身份”的改變，還包括其從事的產業、生活居住的方式、文化素養等各方面的變化。這無疑需要經歷一個較長的過程，而且變化是漸進的：即使第一步——“身份”的變化，也不僅只是戶籍的改變，還有很多基礎性的條件需要準備。初步結論是：當前和今后一段時期，影響我國城鎮化進程的主要瓶頸，不是戶籍、政策等問題，排在首位的是就業問題。其后是資源問題，即水源、能源、土地等問題［7］。