2.2 相關理論

2.2.1 財政分權理論

關于財政分權的理論集中于蒂伯特的“以足投票”理論、Salmon的“標尺競爭”假說以及奧茨的“財政分權理論”。這些理論從不同方面證明了地方政府在提供公共物品時較上級政府更有優勢，可以糾正上級政府在提供公共產品過程中產生的信息偏差。此外，地方政府職能在一定程度上是對市場“失靈”的糾正。一方面可以實現區域內部公共產品的有效提供，彌補市場本身存在的重效率輕公平的缺陷，實現本地區經濟的持續發展；另一方面有利于地方政府對中央宏觀政策的貫徹執行。因此，地方政府應該享有一定稅權，這為我國地方稅體系建設提供了理論支撐。

2.2.1.1 分稅制與地方稅

分稅制是指通過法律法規形式來界定中央與地方財權和事權劃分的財政體制。在財權劃分方面，將具有宏觀調控功能的稅種劃歸中央，將適合地方征收的稅種劃歸地方，明確了中央與地方之間的稅種和稅權劃分；在事權劃分方面，明確調整國民經濟和宏觀調控的支出由中央政府負擔，發展地區經濟、提供地方公共服務的支出由地方政府來負擔。

實行分稅制以前，對地方稅的定義局限于地方政府可以支配的地方稅收，雖然明確了地方稅是指稅收劃歸地方所有的稅種，但是很少涉及對稅收立法權及征管權的討論。實行分稅制以后，對地方稅概念有了更新和完善，在明確了地方政府可以支配的基本條件下，進一步延伸到對稅收立法權、征管權的討論上。劉佐（2010）提出，地方稅是指地方政府根據憲法或者其他國家法律規定能夠自由支配和使用的稅收。地方稅不僅僅是將收入劃歸地方，還應該賦予地方稅收管理權。

我們可以將地方稅定義如下：地方稅是指按照憲法或者國家其他法律的規定，依據中央與地方政府事權劃分狀況，由中央政府或地方政府立法，地方政府負責征收管理，收入歸地方政府支配的各類稅收的總稱。

2.2.1.2 地方稅體系

稅收體系是一個相對穩定、協調的系統，其內容囊括了稅權劃分、稅制設置、稅收征管等方面。它是中央政府與地方政府以及地方政府間的收入分配關系的體現，也是籌集政府財政收入、實現政府職能的重要保證。地方稅體系的構建源于分稅制的出現與發展，分稅制完善了我國的財稅制度，也保障了地方稅可以自行成為一套體系。

地方稅體系是指在現行財政管理體制下，按照憲法或者其他法律的規定，以中央與地方稅權劃分為界，以組織地方收入和調控地方經濟為目的，由地方稅制和稅收征管系統組成的一種相對穩定的制度體系。完整的地方稅體系應該包括地方稅權、地方稅制和地方稅收征管三個方面的內容。

2.2.1.3 事權與財力匹配理論

事權也就是職權，是政府被賦予的為實現其公共事務職能而具有的權力。財力即政府擁有的通過貨幣形式來表現的財政資源，它能夠被政府直接統籌和使用。不同級次間政府的財力大小由三方面因素決定：第一是該級政府財權的大小，第二是其所接受轉移支付的水平，第三是在特定經濟條件下政府所擁有財政資源的水平。

黨的十七大報告中首次將“財權”一詞替換成“財力”，要準確把握好事權與財力的關系，則必須區別財權與財力的含義。財權是不同級次間政府擁有的財政收支權力，主要為滿足其履行公共服務職能的需要。在與財力進行對比后可知，雖然慣例上某政府擁有財權就等同于享有相應的財力，并且財力與財權的大小呈正比，但反向而言，擁有財力的政府卻并不一定擁有對等的財權。較高層級政府占用的財力一般比其財權內的財力規模小，因為只要縱向補助下級政府后，下級政府便擁有其中一部分財力，故較低層級政府財權內財力通常小于最終支配財力。同時，在既定社會經濟發展條件下，一級政府財政資源水平制約其財力狀況，通常欠發達地區政府即使擁有充分的財權也不等于擁有雄厚的財力，這樣，雖然一級政府可能做到財權與事權相統一，但是財力與事權卻不能實現匹配。

合理進行財力劃分的前提是要充分考慮事權的劃分，從而保證政府能有效提供地方性公共產品。事權范圍界定了各級政府提供公共產品的責任范圍，只有科學地設置事權后再劃分政府的財力大小，才能完善財力與事權的匹配機制。一級政府要履行其支出責任，必須要有財政收入保證，因此就事權與財力的關系而言，事權是關鍵前提，其范圍是界定財力大小的基礎，而財力能保障各級政府履行事權。

事權與財權必須一致，然而事權與財力具有不對稱的特點。從橫向來看，由于受到社會經濟水平不均衡的影響，有的地方政府財政資源相對豐富，有的比較匱乏。同時在公共產品提供的成本上，地區間政府行政效率和公共產品提供機制不同也會導致其財力有差別。縱向來看，中央政府往往掌握了更大的財力，然而其事權大多下放到了地方政府，雖然事權與財權相統一，但是其事權與財力卻并不匹配。在我國，地方政府尤其是基層政府擁有更多的事權，然而財政收入卻集中在中央，遠低于其支出需求。

2.2.1.4 事權與財力匹配機制

財力是財權的一部分，是財權的基礎，財權是財力以及與之相關權力的加總。政府為獲得相應財力，必須處理好財權的分配，但這并不意味其財力與事權相匹配，從而可能導致政府難以有效履行其公共職能。從財政收支的角度來看，財力與事權的設置可以劃分成直接匹配和間接匹配兩種方式。直接匹配指的是各級地方政府制定財政體制時，安排財政支出數大致相當于本級政府財政收入數。間接匹配的核心在于轉移支付，指的是各級政府制定財政機制時考慮的是通過中央政府的轉移支付來實現的財政收入數與其財政支出數相適應，而不是考慮本級政府支出與收入相當。

黨的十七大報告首次提出穩定中央和地方間事權與財力的分配格局，改變之前將事權與財權進行匹配的政策導向，后者只適用于各級政府都具備其稅權、債權和預算權等權力，財政收入只以滿足本級政府事權為邊界并不再進行轉移支付的情況。我國的地方政府不享有新稅種開征的權力，預算權也存在諸多缺陷，因此用財力這一定義更為適宜。我國目前采用的是間接匹配模式。作為單一制國家，我國社會經濟發展情況在不同區域間不一致，各地方政府財政資源貧富差距明顯，為了更好地統籌全國事務，中央需要掌握更多的財權。在實踐上，分稅制改革使中央政府獲得了較大的財權，然而事權卻更多地劃給了地方政府尤其是基層政府，若地方支出困難則不利于提高當地政府履行公共服務責任的效率和積極性。因此，財力是政府行使事權的保證。只有當財力與事權相匹配，才能使各級政府在其職能范圍內有效地履行公共職能。

2.2.2 公共財政理論

所謂公共財政，是向社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是一種與市場經濟體制相適應的財政管理體制。公共財政理論說明了稅務部門為納稅人提供服務的理由和在地位上征、納雙方是否平等的問題。稅務機構提供公共產品和服務，滿足納稅人需要。公共財政及管理都和市場經濟相關，產生于市場經濟之后的財政類型和對應的管理活動。因此，與其他公共管理領域相比，這是一個新的領域。公共財政有以彌補市場失效行為為準則、為市場活動提供一視同仁的服務、非市場營利性和法治性四個基本特征，它是國家財政運行的一種模式，也是處理政府機構與市場關系的一種管理活動。所以，從某種角度看，“公共財政”與“公共財政管理”是同義詞。公共財政的主要任務是保證公共財政職能的全面履行，它一般具有三大目標，即效率目標、穩定目標和公平目標。公共財政管理的內容包括預算管理、公共支出管理和公共收入管理。公共財政管理一般是對公共資源進行直接管理，在政府管理中居于核心地位。大多數專家認為，公共財政管理變動性較大，而且每一次變革都會引起公共管理領域的重大變革。按照公共財政理論，稅收是國家依照法律預先規定的標準，強制、無償地取得公共收入的一種手段，具有強制性、無償性和固定性三個基本特征。在公共財政理論中，納稅人和稅務部門是一種契約關系，納稅人繳納相應的稅款，稅務部門為納稅人提供服務，包括國稅與地稅合并，也是為了方便繳納稅款的人員，實現納稅人的滿意。

2.2.2.1 從公共財政到現代財政制度轉變的時代內涵

公共財政是在自然經濟向市場經濟的轉變中產生的。在我國，公共財政理論在執政體系中充當了“基石”的作用，黨的十八屆三中全會提出構建現代財政制度即是對公共財政理論的重要延伸與發展。因此，要分析公共財政理論的時代內涵，就需要在了解公共財政基本特性的基礎上，探討公共財政的未來發展趨勢也即現代財政制度的構建過程。

1998年以來，我國政府執政理財的基本思路是構建公共財政體系，就是以滿足社會公共需要為目的的財政。它具有以下基本特征：將滿足社會公眾所需要的公共產品和服務作為目標和基本出發點，重點關注民生領域，提高民眾的生活質量；以市場失靈作為財政職能界定的依據，即公共財政的活動限制在市場失靈的領域；財政活動應從競爭性領域退出，以保證市場配置資源作用的有效發揮；財政活動不以營利為目的，應以社會利益最大化為宗旨；財政行為應對市場中所有的經濟活動一視同仁，公平對待，不能因經濟成分、行業性質、身份地位、國籍、民族等因素而區別對待；通過對財政收支的安排，調節社會總需求與總供給的平衡，促進經濟的穩定增長；通過稅收、轉移支付以及社會保障等手段，實現收入分配公平；政府的財政活動和運作應在法律法規的約束和規范下進行，同時要接受社會公眾的監督。

盡管黨的十八屆三中全會將財政改革放到了最為重要的位置，但是在涉及財政改革的論述中，卻未再提及公共財政的概念，而是使用了一個新的提法：現代財政制度。財政具有三個最基本的職能：資源配置、收入分配和穩定經濟。這是財政的根本屬性，在任何國家和時代都不應該有所不同。但是，資源如何配置、收入如何分配以及經濟如何穩定卻隨著國情和環境的變化而有所不同，這是財政職能的時代性特征。不同歷史時期的財政功能，以及這種功能的履行，具有不同的政策選項。政府在財稅改革中不再使用公共財政的概念，提出構建現代財政制度，說明在未來，財政的功能和作用將發生較大的變化。從公共財政到現代財政，反映出中央政府立足全局、面向未來的重要戰略思想，是為科學把握現代國家發展規律而做出的重大決策部署。從目前的情況來看，現代財政制度不再局限在經濟領域，而是更多地涉及政治、社會、文化和生態文明等多個層面，是對公共財政制度的升級和完善，具有豐富的時代內涵和深遠的歷史意義。

2.2.2.2 公共財政理論下的現代財政制度

從財政思想的角度看，現代財政主要具有以下幾方面的特點：

1．財政職能被賦予更高層次的定位

財政是政府職能得以實現的物質基礎，建立現代財政制度是保證國家長治久安和人民安居樂業的必然要求。長期以來，財政的職能和作用更多地體現為保障經濟和社會事業發展的資金需要，甚至僅僅承擔政府出納的基本職能，導致財政職能被嚴重弱化，難以符合國家治理的基礎地位要求。黨的十八屆三中全會在全面深化改革的部署中指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這個論斷是黨第一次在重要綱領性文件中對財政做出的前所未有的歷史高度定位，該論斷在重申財政重要作用的同時也對財政進行了定位，并且這也是中央首次將財稅體制上升到全國性的高度，為進行全面深化財稅體制改革做了重要鋪墊。因此，深化財稅體制改革的著眼點應是建立與現代國家治理體系和治理能力相適應的現代財政制度。新一屆中央領導集體將財政推到國家治理的基礎和重要支柱的地位，是順應時代需要的戰略部署。首先，財政是庶政之母，國家治理的所有活動都反映在財政改革的發展過程中，只有因地制宜地進行財稅體制改革，尋找適合當前我國國情的財稅體制，才能實現真正的強國富民。其次，優良的財政政策是國家保障民生和實施宏觀調控的手段，利用財稅政策的正外部性可以促進國家治理目標的實現。最后，財政制度可以合理地引導社會資源要素分配，調整財政資金與社會資本之間的比例關系，強化中央政府與地方政府之間的行政隸屬關系，科學合理的財稅體制是實現國家長治久安的制度保障。在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政無疑是最重要的一種基本要素，在當前這一場全面深化改革的重大戰役中，財政改革將是最為關鍵的一仗。

2．財政的宏觀調控思路開始轉變

40年的改革開放中，我們對宏觀調控的認識不斷深化，財政調控社會經濟發展的手段和方式不斷豐富。過去十年，積極的財政政策成功應對了全球金融風暴等一系列國內外經濟周期性波動和衰退，中國經濟一直保持較高的增長速度和較強的穩定性。然而，經濟運行中一系列深層次的結構性問題也不斷呈現。2012年開始，中國經濟增長速度逐漸放緩。面對這種形勢，中央明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，財政過多的干預將會阻礙市場體系的進一步完善。對此，李克強總理明確指出，只要將經濟運行控制在合理區間，守住不發生系統性風險的底線，把失業率控制在一個較低水平上，就不會推出擴張性的財政政策來進行市場干預，而是堅持適度調整財稅政策，穩定市場預期，適度預調微調，同時簡政放權，推進改革，激發市場活力。在今后一段時期，財政將進一步從競爭性市場活動中退出，對于市場能夠發揮作用的領域不做過多干預，重點對市場失靈的領域采取調控政策。這表明中央對財政宏觀調控的基本思路正在逐步調整。

3．公共財政理念逐步完善

公共財政是以滿足社會公共需要為核心的財政。強調財政支出重點向民生領域傾斜，對關系人民切身利益的醫療、教育、住房以及養老等各項社會保障事業投入大量資金，以滿足社會公眾對公共服務和設施的需求，提高人民的生活水平，推進小康社會建設。但是，成熟市場經濟國家的經驗表明，在國家發展的不同時期，公共財政具有不同的政策內涵，尤其是對人口眾多的轉型國家而言，更要提防落入“拉美陷阱”，患上“印度病”。一旦落入“拉美陷阱”，轉型過快、城市畸形發展則會使收入分配差距兩極分化趨勢越來越明顯，弱勢群體增多，城鄉差距擴大，失業率居高不下，大多數人享受不到現代化的成果，社會陷入動蕩，政局不穩，經濟增長持續低迷。在當前國家提倡農民定居于城市，發揮新型城鎮化吸納農村剩余勞動力功能的背景下，大量農村人口開始進入城市，給城市的基本公共服務帶來極大的壓力，出現了城市住房緊張、教育問題突出、醫療資源不足等問題。如果這些問題不及時解決，就會使得城市患上“印度病”。而如果財稅政策不能恰當地解決問題，政府后知后覺，事事都要經過政府官員左審右批，那么就會導致制度成本增高，生產要素無法在經濟發展中合理流動，經濟發展動力不足。為保障經濟發展速度與社會穩定之間的平衡，在當前人均財政收支水平仍然偏低，社會保障水平還普遍較低的情況下，完善公共財政理念，兼顧公平與效率，做到“幫助窮人，不養懶人”，著力提高財政支持基本公共服務均等化的能力，具有十分重要的現實意義。黨的十八屆三中全會及五中全會均明確提出“清理和規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，“十三五規劃”中也著重強調了這種方式。這種優化支出結構的全新政策將有利于財政支出的結構性調整，公共財政制度體系將更加完善。

4．財政改革向縱深推進

以1994年分稅制改革為標志，20多年來，我國的財政改革取得了很大進展，現代財政制度的建設已有了很好的基礎。但是，思想觀念的障礙、利益固化的藩籬、利益主體的多樣，使得改革的復雜性、艱巨性前所未有；新問題與老問題相互交織、錯綜復雜；“發展起來以后的問題不比不發展時少”，改革已進入攻堅期和深水區，很多容易改的問題已經得到了有效解決，留下來的大都是比較難啃的硬骨頭，甚至是牽動全局的敏感問題和重大問題。可以預見，現代財政制度的建立將改變過去更重視全面均衡的基本思路，而將更加致力于在同一問題的更深層次進行縱深推進。

5．財政管理更注重規范和效率

財政管理內容豐富，包括財政基礎工作管理、財政總預算以及部門預算和決算管理、預算執行管理、撥款管理、財政信息管理等諸多內容。要使管理出效益，優化管理理念至關重要。近年來，財政單位在管理理念方面從“科學化、精細化”到“科學化、規范化、信息化”就揭示了這一變化規律。從預算管理的多項改革措施來看，體現了程序性和制度性，目標直指效率。黨的十八屆三中全會提出建立現代財政制度的核心要求之一就是提高效率。在年度預算審核中，審核的重點已不再是控制政府赤字規模，轉而向強化支出預算控制，完善預決算法制監督機制方向拓展。同時從“收入端”的政府績效考核轉向更加多元化的預算績效評價，弱化稅收作為預算制定中的明確任務，要求努力完成稅收目標而不再將其作為硬性考核機制的唯一標準。這樣可克服預算執行中的“短視行為”，使得稅收管理規范化，減輕民眾稅負壓力。在近年來的預算管理改革中，中央的財政指導意見已提出建立跨年度預算平衡機制，包括中央公共財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整后分年彌補；預算執行中如出現超收，原則上用于削減財政赤字、化解政府債務、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字并在經全國人大審定的國債余額內發債平衡；預算執行中原則上不出臺新的增支政策等政策設計，更注重預算的程序性和制度性。

2.2.3 最優稅制理論

如何設計稅制才能使之達到帕累托最優，是人們探究的永恒主題。西方學者很早就開始對稅制進行研究，不同經濟學流派提出了各自的最優稅制原則，如表2-4所示。

盡管不同學派提出的觀點有差異，但它們均圍繞其核心思想展開了關于稅制優化理論的研究，其中最具代表性的當屬最優稅制理論。該理論運用數學工具對稅種的性質、經濟效應進行分析，從而進一步優化稅收制度。最優商品稅理論作為其中的重要組成部分，其核心問題是假定一次總付稅不可行，并研究以最小的稅收超額負擔征收一定數量的稅收。

拉姆齊（1927）提出，在滿足市場狀態、政府行為能力等一系列假設條件下，理想的商品稅應使課稅后商品生產等比例減少，即等比例減少規則。鮑莫爾和布蘭德福特（1970）假定商品之間不存在交叉價格效應，進一步得出在最優商品稅體系中，任何一種商品的稅率都應與該商品的需求彈性成反比，即逆彈性規則。但該理論實際上存在很大缺陷：首先，其關于完全競爭市場、生產總是等于消費等方面的嚴格假設在現實中并不存在；其次，該理論違背了稅收公平原則，比如對生活必需品等低彈性商品課重稅，對奢侈品等高彈性商品少征稅，將使窮人的稅收負擔重于富人，從而加劇了社會的貧富兩極分化；最后，如果嚴格以商品彈性作為確定稅率的依據，則需要獲取各種商品的彈性信息，這在現實中根本不具有可行性。

克利特和黑格（1953）研究了包括閑暇在內的三種商品情況下的最優商品稅問題：如果對兩種分別與勞動、閑暇互補的商品征稅，則與閑暇互補的商品稅率應較高，與勞動互補的商品稅率應較低。克利特-黑格規則通過對與閑暇有密切關系的商品課稅，使人們減少對閑暇的需求，為奢侈品課稅提供了理論支持。

哈伯格（1974）把一般均衡模型引入稅收歸宿分析，他假定商品之間不存在替代或互補效應，則政府征收選擇性商品稅產生超額負擔，征收一般性商品稅不產生超額負擔。但現實中許多商品都存在替代品或互補品，實行統一商品稅稅率產生收入效應的同時不可避免地會產生替代效應，導致生產者和消費者轉而選擇生產或消費其他商品，最終產生效率損失。

雖然最優稅制理論存在許多不足，但它仍然揭示了稅收超額負擔的存在，為稅制設計實踐提供了理論指導。而其他學派雖未形成完整的理論體系，但其指導思想仍被運用到現實中。如供給學派主張降低邊際稅率以刺激供給，被運用于20世紀80年代以來的國際稅制改革中，并產生了積極的影響。