第一節(jié) 中國特色社會主義協(xié)商民主的演進

中國特色社會主義協(xié)商民主在我國的發(fā)展，經歷了一個從實踐到理論、從自發(fā)到自覺、從實踐經驗到基本制度規(guī)范、從基本制度規(guī)范向體制化程序化規(guī)范轉變，以及協(xié)商主體從社會精英擴大到社會公眾的過程。這一歷史過程是中國共產黨人從實際出發(fā)，結合中國歷史發(fā)展和中國傳統(tǒng)政治文化影響，不斷探索中國特色社會主義民主政治發(fā)展路徑的歷史過程。

一、中國特色社會主義協(xié)商民主的緣起

中國特色協(xié)商民主理論研究雖然興起于21世紀初，但作為一種實踐形式，卻可以追溯到新民主主義革命時期。1939年，毛澤東在《〈共產黨人〉發(fā)刊詞》一文中，總結了中國共產黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個重要法寶即統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨的建設。而協(xié)商民主則是中國共產黨人在建立統(tǒng)一戰(zhàn)線過程中所采用的工作方式和方法。

近代中國是一個半殖民地半封建社會，階級狀況可以用“兩頭小、中間大”來形容，即無產階級和大地主大資產階級都只占少數(shù)，農民、城市小資產階級以及其他的中間階級占了絕大多數(shù)，這也就決定了中國共產黨所領導的中國革命，要戰(zhàn)勝強大的地主階級和官僚資產階級，就必須把農民、城市小資產階級及其他中間階級都團結在自己周圍，建立最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。如何把不同階級、不同黨派的力量聯(lián)合起來，以對付共同的敵人呢？研究黨史我們可以發(fā)現(xiàn)，中國共產黨人采用了平等對話、共同協(xié)商、求同存異、既團結又斗爭的方式和方法。

第一次國共合作統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立表現(xiàn)為黨際協(xié)商基礎上的“黨內協(xié)商”。黨際協(xié)商即國共兩黨通過協(xié)商達成共產黨人以個人身份加入國民黨，但黨必須在政治上、思想上、組織上保持自己的獨立性，在此基礎上，在國民黨內部開展“黨內協(xié)商”，即雙方開展了黨務、軍事、政權、群眾運動等協(xié)商。但這一時期有協(xié)商形式而無民主實質，當國共兩黨政治主張出現(xiàn)分歧時，平等的對話和協(xié)商就很難進行了。因此第一次國共合作過程中并沒有形成真正的協(xié)商民主。

第二次國共合作建立了全民族抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，鑒于當時復雜的國際國內局勢，國共兩黨合作形式為松散的、消極的“遇事商量”的黨際協(xié)商。但在全民族抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中，中國共產黨人不僅與國民黨中的有識之士廣交朋友，而且在同民主黨派、無黨派人士合作共事過程中堅持平等相待、真誠合作、民主協(xié)商、相互支持。共產黨在抗日根據(jù)地局部執(zhí)政條件下，在陜甘寧邊區(qū)按“三三制”原則建立各級民主政權組織，可謂是中國特色協(xié)商民主的雛形。“三三制”是指抗日根據(jù)地抗日民主政權（參議會和政府）中人員的分配，共產黨員占三分之一、左派進步分子占三分之一、中間派分子占三分之一。“三三制”民主政權建設過程中，采用了協(xié)商民主和選舉民主相結合的方式，“三三制”政權是通過選舉產生的，但選舉前后做了大量的協(xié)商工作以確保各革命階級在政權機關中的代表性。這主要包括選舉前向群眾做宣傳和解釋工作，選舉后同民主黨派、無黨派人士進行會議協(xié)商、個別協(xié)商、座談協(xié)商等。正如毛澤東所說，“我們一定要學會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法，我們一定要學會善于同別人商量問題”。周恩來曾說：“‘三三制’有兩個特點：一個就是共產黨不一定要在數(shù)量上占多數(shù)，而爭取其他民主人士與我們合作。任何一個大黨都不應以絕對多數(shù)去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協(xié)商，一致協(xié)議。”由于在“三三制”政權中各黨派在法律上、政治上完全平等，共產黨也不例外；由于在“三三制”政權中共產黨員無論是在組成人數(shù)上，還是在權力的掌握上都不占優(yōu)勢，所以中國共產黨必須花大力氣解釋和闡明黨的主張，并積極聽取黨外人士的意見，在充分的溝通和交流中達成意見整合。這反映了中國共產黨是通過溝通、交流、平等協(xié)商而不是通過強制、獨裁來實現(xiàn)自己的意志。實踐證明，“三三制”政權對協(xié)商民主的探索，緩解了根據(jù)地的內部矛盾，調動了黨內外各級各類人士的積極性，凝聚了各階級、各階層、各界人士的整體力量，實現(xiàn)了各階級的團結合作與協(xié)商共事，鑄就了一個團結穩(wěn)固的后方，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，是共產黨和民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商的一次成功嘗試。在這個意義上，它開啟了后來中國政治協(xié)商會議與協(xié)商民主的先河。

正是因為共產黨人同民主黨派、無黨派人士能夠平等協(xié)商、真誠合作，使得在抗日戰(zhàn)爭結束后，蔣介石悍然發(fā)動內戰(zhàn)時，民主黨派以及無黨派人士和共產黨結成了最廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。這個統(tǒng)一戰(zhàn)線，包括共產黨同解放區(qū)和國民黨統(tǒng)治區(qū)一切反對蔣介石國民黨反動統(tǒng)治的民主黨派、無黨派民主人士和各個界別各個民族人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線。重慶談判期間，毛澤東“三顧特園”，與民主人士張瀾、鮮英協(xié)商建立聯(lián)合政府的主張，中共與民盟訂立“君子協(xié)定”，確立了在重大問題上事先協(xié)商、一致行動的共識。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一”口號，各民主黨派積極響應。

中華人民共和國成立之前，在不同統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立過程中，共產黨人運用協(xié)商民主把各個黨派、各個團體、各個階層團結在一起，這個時候協(xié)商民主是建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作方式和方法，還沒有形成系統(tǒng)的思想和制度，協(xié)商民主還不完善。隨著解放戰(zhàn)爭的勝利，在“民主建政、協(xié)商建國”過程中，協(xié)商民主思想和制度得以逐漸形成。

二、中國人民政治協(xié)商會議的召開和中國特色政治協(xié)商制度的形成

1．中國人民政治協(xié)商會議的召開

抗日戰(zhàn)爭勝利后，“兩個中國”之命運的斗爭擺在國人面前。蔣介石打著“和平”的幌子邀請毛澤東到重慶進行和平談判，國共雙方簽訂了《政府與中共代表會談紀要》（即“雙十協(xié)定”），并根據(jù)這一協(xié)定，召開了由國民黨政府主持召集的政治協(xié)商會議。但政治協(xié)商會議結束后，蔣介石背信棄義，撕毀了停戰(zhàn)協(xié)定和政協(xié)協(xié)議，發(fā)動了不得人心、逆民主潮流的內戰(zhàn)。在內戰(zhàn)中，共產黨同一切反對戰(zhàn)爭、追求和平的各種力量團結起來，結成了最廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，并在解放區(qū)進行土地改革和新式整軍運動。不到兩年，國民黨就在戰(zhàn)場上被打敗了。毛澤東不失時機地發(fā)出“打倒蔣介石，解放全中國”的歷史性號召，并提出了建立新型的“聯(lián)合政府”。這一新型的“聯(lián)合政府”當然不包括國民黨反動派及其追隨者，而是包括人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體及各界人士等，是追求和平、反對戰(zhàn)爭，追求民主、反對專制的最廣泛的人民民主專政。

1949年6月15日至19日，中國共產黨同各民主黨派、無黨派民主人士協(xié)商，在北平召開新政協(xié)籌備會議。之所以提出“新政協(xié)”，是為了與國民黨1946年提出的“政治協(xié)商會議”相區(qū)別。毛澤東在籌備會的開幕典禮上發(fā)表講話，說明這個籌備會的任務是“完成各項必要的準備工作，迅速召開新的政治協(xié)商會議，成立民主聯(lián)合政府，以便領導全國人民，以最快的速度肅清國民黨反動派的殘余力量，統(tǒng)一全中國，有系統(tǒng)有步驟地在全國范圍內進行政治的、經濟的、文化的和國防的建設工作”。會議選舉出籌備會常務委員21人，常委會又推選毛澤東為主任，周恩來、李濟深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為副主任。在常務委員會下設6個小組。9月17日，籌備會召開第二次會議，一致決定將新政協(xié)會議正式定名為“中國人民政治協(xié)商會議”。1949年9月21日至30日，在北平舉行中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議。會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，選舉毛澤東為中央人民政府主席。大會規(guī)定以五星紅旗為國旗，以《義勇軍進行曲》為代國歌，以北平為首都并改名為“北京”，采用公元紀年。大會選舉毛澤東為中華人民共和國中央人民政府主席，朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟深、張瀾、高崗為副主席，周恩來、陳毅等56人為中央人民政府委員。

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的通過，表明在革命取得勝利后，中國共產黨并沒有獨霸政權，而是同各民主黨派、無黨派人士采用協(xié)商民主的形式聯(lián)合執(zhí)政。

2．中國特色政治協(xié)商制度的形成

為什么要通過“人民政協(xié)”這樣一種形式來建立中華人民共和國呢？因為這里面包含了“民主建政、協(xié)商建國”的協(xié)商民主思想。人民政協(xié)的發(fā)端起源于1948年4月30日中共中央發(fā)布《紀念“五一”勞動節(jié)口號》（簡稱“五一”口號），其中第五條鄭重宣布和號召：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府！”“五一”口號提出的歷史背景是1948年時國民黨的軍事形勢已是一片頹勢，而國民黨的倒行逆施也使民主黨派的一些人士從“第三條道路”的夢幻中清醒過來，愿意同共產黨團結合作，推翻國民黨獨裁專制政權，建立一個獨立、民主、和平、統(tǒng)一的中華人民共和國。如民盟中央負責人沈鈞儒向中共提議，召開人民代表大會，成立聯(lián)合政府。“五一”口號發(fā)表之前，中共通過發(fā)表評論或者寫信的形式，表達了與民主黨派“攜手前行”的思想。4月30日，《紀念“五一”勞動節(jié)口號》通過陜北的新華社正式對外發(fā)布，新華廣播電臺也進行了廣播。在中共中央發(fā)布“五一”口號的次日，即5月1日當天，毛澤東以協(xié)商的口氣向民革主席李濟深和民盟中央常務委員沈鈞儒致函，共同協(xié)商召開政治協(xié)商會議的時間、地點、參會黨派和原則、實施步驟等。一石激起千層浪，“五一”口號發(fā)布后在國內外引起強烈反響。5月5日，李濟深、沈鈞儒等12名民主人士聯(lián)名通電，積極響應中共“五一”口號。他們還向國內各報館、各團體及全國同胞發(fā)出《響應中共“五一”號召的通電》，指出：中共“五一”號召“事關國家民族前途，至為重要”。隨后，臺盟、民進黨、致公黨、民盟、農工黨等紛紛發(fā)表宣言，積極響應“五一”口號。此后，許多國內代表人物響應中共中央的號召，紛紛到達解放區(qū)，參加1949年9月召開的新政協(xié)，為建立中華人民共和國做出貢獻。

中共在人民政協(xié)的建立過程中，逐漸形成了協(xié)商民主思想，表現(xiàn)在：第一，以平等態(tài)度對待各民主黨派，而不以大黨、勝利者自居。第二，堅持民主協(xié)商、求同存異，多黨合作，不搞一黨專政。第三，同民主黨派協(xié)商建立聯(lián)合政府，共同執(zhí)政。

中國人民政治協(xié)商會議第一次會議的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度確立起來，標志著中國特色社會主義協(xié)商民主正式形成，意味著中國特色社會主義協(xié)商民主從此以后不再是停留在政治協(xié)商思想上，而是已經開始向政治協(xié)商制度發(fā)展了。

三、中國人民政治協(xié)商制度的發(fā)展

自1949年人民政協(xié)創(chuàng)建以來，中國特色社會主義協(xié)商民主迄今已有70年的歷史了。從其發(fā)展演變歷程來看，可分為四個階段，分別是1949—1956年為穩(wěn)步發(fā)展階段，1957—1976年為遭受挫折階段，1978—2002年為重新定位階段，2003年至今為快速發(fā)展階段。

1954年第一屆全國人民代表大會召開之前，人民政協(xié)既是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，又代行全國人民代表大會的職權，具有承擔民主協(xié)商職能和執(zhí)行國家政權機關職權的雙重性質。這一時期，中國共產黨特別注意在政治協(xié)商中聽取和采納民主黨派、無黨派人士的意見和建議。1949年10月，毛澤東在談話中提出：“共產黨人要永遠與非黨人士合作，這樣就不容易做壞事和發(fā)生官僚主義。”

1954年第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)不再代行人民代表大會的職權，但中共中央決定仍然繼續(xù)保留人民政協(xié)，發(fā)揮它在民主政治建設中的作用。毛澤東在談到政協(xié)的性質和任務時指出，“政協(xié)是全國各民族、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表”，并在1956年4月提出中國共產黨同民主黨派實行“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。在整個新民主主義向社會主義過渡時期，中國共產黨和各民主黨派、無黨派人士始終堅持民主協(xié)商，創(chuàng)造了“雙周座談會”“協(xié)商座談會”“最高國務會議”等行之有效的協(xié)商形式。社會主義改造完成后，從1957年下半年開始，由于受“左”傾思想以及反右擴大化影響，直到“文化大革命”結束，社會主義協(xié)商民主遭受了重大挫折。

1978年黨的十一屆三中全會果斷停止了“以階級斗爭為綱”的方針，對人民政協(xié)的性質和任務進行了重新認識和界定。鄧小平明確提出“我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經成為工人階級領導的、工農聯(lián)盟為基礎的社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的廣泛聯(lián)盟”，各民主黨派是“參政黨”。之后人民政協(xié)進入到一個不斷完善、鞏固和發(fā)展的新階段。中國共產黨一步一步地明確了人民政協(xié)的地位和作用：人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，其主題是團結、民主；主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政；發(fā)揮職能的主要機制是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，等等。近年來，人民政協(xié)的協(xié)商民主在制度化、規(guī)范化、程序化方面不斷完善，取得重大進步，大大促進了中國特色社會主義民主發(fā)展進程，也為我國其他領域的協(xié)商民主提供了經驗和樣本。

四、中國特色社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展

中國的協(xié)商民主伴隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的發(fā)展而發(fā)展起來，經過70年的發(fā)展，現(xiàn)在的協(xié)商民主已經不再局限于人民政協(xié)政治協(xié)商的范疇，而是體現(xiàn)在黨的領導和執(zhí)政的各個環(huán)節(jié)以及社會生活的方方面面。黨的十八大報告提出健全社會主義協(xié)商民主制度，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化建設”。

所謂“廣泛”，指的是協(xié)商民主橫向的覆蓋范圍。當前我國的協(xié)商民主，除了政協(xié)協(xié)商外，還發(fā)展起了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商、社會團體協(xié)商等等多個領域的協(xié)商民主實踐。

所謂“多層”，指的是協(xié)商民主的縱向布局層級。當前協(xié)商民主的內容不限于政治協(xié)商，還包括了立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商等。

協(xié)商民主制度化，就是要構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，這是我國政治體制改革的著力點。雖然我國形成了以人民政協(xié)為重要組成部分的廣泛多層的協(xié)商民主實踐，但除了人民政協(xié)協(xié)商民主形成了制度化、組織化的民主形式外，其他領域的協(xié)商民主形式還停留在初期探索階段，主觀隨意性大、不穩(wěn)定、協(xié)商民主質量不高。必須加強制度化建設，變“關心協(xié)商”為“必須協(xié)商”，“可以協(xié)商”為“程序協(xié)商”，從“軟辦法”轉變?yōu)椤坝布s束”。此外，促進協(xié)商民主建設，不僅要促進各個領域的協(xié)商民主形成完善合理的制度和程序，而且各個領域的協(xié)商民主制度要相互促進、良性互動，形成科學完整的協(xié)商民主體系。

推進協(xié)商民主廣泛多層制度化建設，是我國協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)狀，同時也是未來發(fā)展的趨勢。只要我們堅持不懈地朝著這個方向探索，并將社會主義協(xié)商民主和選舉民主有效結合起來，中國特色社會主義民主就會大放異彩。這不僅是中國民主發(fā)展道路上的重大探索和貢獻，同時也為世界民主發(fā)展道路貢獻了中國智慧。