1.2 國內外研究綜述

從檢索到的文獻來看，直接以西南民族地區的基本公共服務均等化為主題的研究基本上沒有。就國外研究而言，區域發展中的公共服務研究較多，對我國現實問題的研究較少。從國內來看，多數研究在探討全國性基本公共服務均等化問題時涉及民族地區，也有大量對民族地區進行的分析和研究。

1.2.1 國外研究綜述

國外對于基本公共服務均等化的研究散見于對公共產品的相關研究之中。最早論述基本公共服務均等化供給問題的是亞當·斯密（1776），他認為公平地提供公共服務是國家的義務和職責。薩繆爾森（1954）對政府三個職能中平等職能的闡述，蘊含著基本公共服務均等化的樸素思想。托賓（1970）認為對一些稀缺性的公共服務應當實現均等化供給。漢斯·范登·德爾、本·范·韋爾瑟芬（1999）從福利經濟學的角度研究公共服務問題，間接表達了基本公共服務均等化的思想。Grout和Stevens（2003）認為政府供給公共服務不僅要考慮效率問題，而且要考慮社會公平問題。此外，也有學者對國外公共服務均等化的實踐進行了研究。Borins（1983）認為加拿大實施均等的財政轉移支付促進了全國公共服務的均等化。Carney（2002）和Nagel（2006）分別對澳大利亞、美國的基本公共服務均等化的問題進行了研究。Hart（2004）、Borins（2005）和Monisilan（2006）均對國外基本公共服務均等化的制度保障展開過研究。

1.2.2 國內研究綜述

本書按照“均等化內涵的探討→均等化水平和差距的衡量→影響因素的分析→實現均等化的政策”的通常研究過程對已有研究進行歸納。

1.2.2.1 民族地區基本公共服務的含義以及對均等化的理解

1．民族地區基本公共服務的內涵與本質

公共服務作為政府的職能，其內涵在不同的經濟社會發展階段是不同的。目前社會各界普遍認為義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務構成當前中國基本公共服務的主要內容。在對普遍意義的基本公共服務認識上，陳全功（2008）提出民族地區基本公共服務內涵的特殊性，認為生存和發展是民族地區廣大民眾的迫切需要，因此，道路設施、基礎教育和基本醫療才是民族地區最基本的公共服務；文化、社會救濟和保障、就業服務、環境保護等公共服務，則是次一級或者針對特定群眾的公共服務。也就是說在民族地區實現基本公共服務均等化，應先解決道路設施、基礎教育和基本醫療等公共問題。在對不同省份進行的分析中，舒銀燕（2012）認為民族地區的基本公共服務應包括社會保障、環境保護等。孫州霞（2011）在研究青海省基本公共服務問題時強調就業服務。谷禾（2010）在研究云南省農村基本公共服務時提到要解決農民就業問題。上述這些觀點實際上探討的是民族地區基本公共服務的重點或次序問題。對基本公共服務的本質認識不同或不深刻，造成了對基本公共服務的重點或次序的不同看法。

目前的研究對基本公共服務均等化本質的探討不夠深入或突出。婁世橋（2013）認為基本公共服務均等化的本質是可及性，應把一定的時間和空間、數量與質量、形式與內容聯系起來探討基本公共服務的供給與獲得問題，也就是在一定的時間和空間限制下基本公共品和公共服務對公民來說是可及的。基本公共服務均等化作為戰略舉措和政策安排，最需要的是落實到最需要它的中西部農村地區、貧困地區、邊疆地區和民族地區。

談到區域基本公共服務均等化，丁輝俠（2011）指出，區域基本公共服務均等化是我國解決區域發展矛盾的重要途徑，不論一個人生活在哪個國家的哪個地區，只要是該國家的公民，就有權利享受政府提供的最低標準的基本公共服務。無償性、基本性、提供主體的政府主導性、均等性和階段性等是區域基本公共服務均等化的本質屬性。單菲菲（2013）認為，從本質上說，基本公共服務均等化是一項公共政策，基本公共服務均等化凸顯了社會公平和正義的價值訴求，堅持以人為本、保障公民的基本權利是基本公共服務均等化的基礎價值取向，對民族地區基本公共服務均等化政策的制定首先需要了解當地實際情況，以確立政策目標。

2．對民族地區基本公共服務均等化價值導向的理解

對民族地區基本公共服務均等化價值導向的理解，歸納起來有以下幾種：

（1）以基本公共服務均等化為目標縮小民族地區發展差距。李鴻（2008）指出，逐步實現包括民族地區在內的區域的基本公共服務均等化，是協調利益格局，縮小城鄉、區域、不同社會群體之間發展差距的必然選擇。張彬（2007）進一步提出，縮小地區差距的內涵不僅限于縮小經濟總量上的差距，更重要的是要縮小各地區間在公共服務和生活水平方面的差距。當然，縮小地區間基本公共服務的差距，實現公共服務均等化，重點和難點都在民族地區。

（2）以基本公共服務均等化作為改善少數民族地區民生、促進和諧的民族關系的重要手段。彎海川（2010）指出，推進基本公共服務均等化，是讓各族人民群眾受益，共享改革發展成果的需要，根本上是促進科學發展、構建和諧社會的要求。陳全功（2008）認為，民族地區實現基本公共服務均等化是保障和改善民生、促進社會公平正義的必然要求，對于鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，具有重要意義。比較全面的論述認為，均等化：一是縮小民族地區與中東部地區的差距；二是在區域內部實現城鄉之間、不同群體之間的均等化；三是在不同時期側重點不同，目前道路設施、基礎教育、基礎醫療是最緊要的；四是均等化是一個過程，不是一次到位和固定化的，要逐年逐步投入和提高。

（3）以基本公共服務均等化作為推進民族地區行政體制改革的契機。基本公共服務均等化問題十分復雜，涉及政府服務理念和職能的轉變，涉及轉移支付制度的完善。因此，劉梅（2010）認為在民族地區實現基本公共服務均等化，對于推動當地行政體制改革，提高民族地區政府的公共服務能力具有重要意義。

如何理解民族地區基本公共服務均等化，對民族地區基本公共服務均等化建設至關重要，關系到基本公共服務均等化貫徹什么樣的理念、達到什么樣的目的以及如何衡量均等化水平。

1.2.2.2 民族地區基本公共服務均等化水平和差距的衡量

自黨和政府提出基本公共服務均等化以來，得益于中央人民政府的政策支持以及地方人民政府的努力，民族地區基本公共服務均等化建設取得了一定成效。有很多研究者對民族地區各區域的基本公共服務供給狀況進行了調查分析。陳全功、程蹊（2008）構造了一個加權計算式框架以衡量各區域的均等化水平，認為民族地區的基本公共服務均等化水平低于全國和東部地區。其大的差距體現在基本醫療和基礎教育上，其次是財政支出和基礎道路設施。還有研究者對民族地區不同方面的基本公共服務均等化程度進行了數據分析，例如張序、方茜（2011）通過設定的公共服務全國平均值與民族地區平均值、變異系數的比較，指出民族地區在社會保障、公共事業與公共設施、環保生態、科學技術和公共安全方面均等化程度較低，在義務教育、公共衛生與基礎醫療和公共文化三個方面均等化程度較高。盧洪友（2012）對2003—2009年31個省市區的教育公共服務、衛生公共服務、文化公共服務、就業公共服務、環境公共服務、社會保險公共服務以及社會救濟七種基本公共服務，分別從投入、產出、受益三個維度研究各地區基本公共服務均等化相對進程，得出的結論是均等化進程較高的省份主要來自東部，中西部省份的排名相對靠后；并且在基本公共服務總體保障水平提高的同時，省與省之間基本公共服務不均等程度呈現加大趨勢。胡鞍鋼等（2013）通過對基本生存服務、基本發展服務和基本環境服務三個指標進行分析，得出的結論是，基本公共服務水平普遍提高，尤其是西部地區，作為2006年公共服務水平最低的地區，在2010年已經超過中部地區。從基本公共服務進步程度來看，也是西部最快，提高了17.9%。不僅與全國各地區基本公共服務差距正在縮小，而且基本公共服務指標普遍趨同。肖育才（2013）針對民族地區轉移支付效應進行研究后指出，中央財政轉移支付提升了民族地區政府的財政能力，增強了民族地區公共服務供給能力，民族地區與全國及非民族地區基本公共服務支出的差距已縮小。張文禮（2013）對民族地區單項公共服務水平的研究，如義務教育、基本醫療衛生、公共文化服務，也表明西部地區與中東部地區的差距在縮小。經過前段時期的投入，民族地區基本公共服務建設取得了長足發展，可以說已達到一定的規模。從公共服務體系指標分析，與全國及其他地區的差距的確在縮小。這些研究都為民族地區基本公共服務均等化政策目標的確立奠定了基礎。

1.2.2.3 民族地區基本公共服務均等化的困境與制約因素

對于民族地區公共服務均等化存在的問題和困境，王勝章（2006）認為，當前影響民族地區公共服務建設的主要制度障礙有：民族自治地方政府公共服務事權劃分的制度障礙；民族自治地方政府公共服務財權劃分的制度障礙；民族自治地方政府公共服務財政轉移支付的制度障礙。而馬建斌（2008）提出民族地區公共服務的現實困境主要有：民族自治地方政府行政管理權在縱向間、橫向間存在著一定程度的雙向流失；民族自治地方政府機構設置上下對口、職責同構現象普遍；民族自治地方政府的制度供給相對過剩與有效供給不足并存。在自然環境方面，研究者們普遍認為民族地區大多區位偏遠，交通不便，基本公共服務供給的平均成本遠遠高于其他地區，這增加了基本公共服務均等化難度。曹藝（2011）以新疆為例，進一步指出，自然資源稟賦的差異，導致同一省份內部不同地區基本公共服務的供給存在差異，比如新疆南北疆地區自然資源享有狀況不同，導致不同地區政府的財政實力不同，進而導致不同地區政府的基本公共服務供給能力也不一樣。社會環境方面，研究者們分析最多的就是經濟環境與制度環境對民族地區實現基本公共服務均等化的影響。陳曉龍（2010）認為民族地區經濟發展水平的落后導致該類地區在財政上主要是“吃飯財政”，難以足額支付各類公共服務支出，影響了公共服務供給總量和供給質量；同時市場經濟發育不成熟，企業、社會組織難以承擔部分公共服務的供給責任，使得公共服務供給渠道單一，只能依靠政府有限的財政支出。常亞南（2011）認為，我國現行的轉移支付制度存在很多問題（包括轉移支付的形式比較單一、多頭管理、操作欠規范、過程透明程度低等），財政轉移支付制度的不健全導致民族地區基本公共服務投入方式單一，給民族地區基本公共服務均等化的實現帶來諸多障礙。

1.2.2.4 實現民族地區基本公共服務均等化的政策與建議

我國在實現基本公共服務均等化的對策方面的研究成果比較多，歸納起來主要有完善公共財政制度、加快轉變政府職能以及建立健全法律保障體系等幾個方面。具體來說，比較多的是建議國家通過轉移支付繼續加大對民族地區基本公共服務的投入。李鴻（2008）討論了民族地區基本公共服務均等化政策執行過程中政策主體的多樣性問題，認為實現民族地區基本公共服務均等化需要政府投入大量的資金，但是民族地區自身財政收入的規模遠遠不能滿足需要，因此要注意發揮市場的力量，在政府主導下通過市場引入民間投資建設基本公共服務項目。王勝章（2006）等學者提出了相應的對策：進一步落實民族自治地方政府的財政自治權；重新調整民族自治地方政府與上級政府之間在公共服務方面的權利和責任；進一步完善民族自治地方政府公共財政體制；建立以社會化為目標的多中心治理的民族自治地方公共服務供給體系；等等。楊立賓（2010）提出政府-市場-社會的多元公共服務供給模式，認為基本公共服務主要由政府承擔，但并不意味著完全由政府直接生產、提供和監督。除了可以有效利用市場提供的公共服務之外，還要充分重視社會組織在公共服務供給中的作用，建立起政府、市場與社會充分參與和協同治理的公共服務供給模式，以實現民族地區基本公共服務均等化。舒銀燕（2012）提出了適當授予民族自治地方部分地方稅收的權力，可以考慮將一些收入來源比較固定的費改為稅，給予民族自治地區一定的稅收自治權，使其事權和財權更好地相匹配，并提出發揮市場力量、引入民間投資對公共服務項目進行投資，促進供給主體多元化。范亞舟（2010）提出建立基本公共服務的多元參與機制以及基本公共服務均等化的政績考核體系，建議分階段、循序漸進地逐步實現基本公共服務均等化。成艾華（2010）認為需要進一步增加民族地區的財政轉移支付力度，充分發揮財政轉移支付的基本公共服務均等化效能。郭喜（2011）建議，中央政府應當在供給體制、供給總量、供給結構、供給監督方面采取更有力的措施。劉梅（2010）提出從長遠來看，還是應當發展民族地方特色經濟，大力培植財源，從根本上提升公共服務供給能力。常亞南（2011）提出，可以逐步建立和完善“結果導向型”的績效評估體系與激勵機制。在對民族地區基本公共服務均等化的評估過程中，引入多元評估主體，利用經濟、效率、效能和公平等指標，設計并運用新的考核辦法，將定量方法與定性方法有機結合，綜合運用平衡記分卡、360度績效反饋評估法、標桿管理評估、績效行為量表法等考核方法。

1.2.2.5 民族地區基本公共服務及其均等化研究述評

基本公共服務均等化是近些年來學術界的研究熱點。圍繞民族地區基本公共服務均等化，研究者們也進行了較為廣泛的研究，取得了一些有價值的成果。但是目前的研究也存在一些局限性，主要表現在以下幾個方面：

1．對民族地區基本公共服務均等化的研究力度還不足

基本公共服務均等化的提出，旨在解決我國改革開放以來在關乎民生的教育、醫療衛生、社會保障、就業、公共基礎設施等方面存在的城鄉差異、區域差異問題，這些差異在民族地區表現得尤為突出。黨和政府在近幾年來關于基本公共服務的重要決策中一次次強調，要加大對民族地區的支持力度，民族地區是基本公共服務均等化實現的重點地區與難點地區。相應地，學術界應當重視對民族地區基本公共服務均等化的研究，為黨和政府制定政策提供有益的參考。而目前，學術界更關注基本公共服務均等化的理論探討以及城鄉均等化的實現，對民族地區基本公共服務均等化的研究力度不足，相關成果數量還不夠多。

2．不均等的對比多為省級層面，關注省內差異的較少

在分析公共服務的地區不均等時，現有研究多數采用是各省的數據，其反映的不均等問題往往主要是省份之間的不均等，對于西部民族地區與東、中部經濟區域之間，民族區域內部之間公共服務的不均等問題研究不足。已有的對民族地區的研究文章較少分析民族地區的特殊性，因此，未能進行有針對性的分析并提出相應對策。

3．重視方法的運用，跨學科綜合理論的研究還需加強

目前對民族地區基本公共服務均等化的研究，最根本的問題不在于方法的運用與變化，而在于理論基礎的研究。基本公共服務均等化屬于多學科交叉的研究領域，現有成果中，研究者們以經濟發展與財力差距作為前提假設，進行了很多經濟學與公共財政學的分析。這種局限于經濟學或者管理學的研究思路是今后應該突破的地方。我們不僅要從各種學科研究和發展公共服務理論，而且應該跨學科綜合研究公共服務理論，這一定是未來研究的趨勢。