第1章 導論

1.1 研究背景和意義

基本公共服務均等化是社會公平的一條底線，它意味著給每個公民提供最基本的保障和同等的機會。目前，我國學術界對基本公共服務均等化的研究主要集中于地區之間和城鄉之間基本公共服務均等化問題，針對民族地區基本公共服務均等化的量化研究較少；而具體到西南民族地區基本公共服務均等化的研究，則基本上沒有。對西南民族地區基本公共服務均等化問題進行深入研究，對于提高西南民族地區基本公共服務水平，促進人力、財力和物質資源的有效利用具有非常重要的意義。

1.1.1 研究背景

改革開放以來，我國經濟始終保持了較快的增長速度，實現了經濟社會的全面發展。2000年，我國總體上進入小康社會，目前已經成為全球第二大經濟體。在經濟快速發展的同時，我國經濟社會也出現了一些新問題，比如，城鄉差距、地區差距和貧富差距不斷擴大，涉及13億人口的基本公共服務需求未得到有效滿足。當前，我國經濟社會發展中的主要矛盾之一是公共服務需求的全面、快速增長與公共服務供給嚴重不足的矛盾。它一方面表現為公共服務總量不足，另一方面表現為公共服務分配失衡。在此背景下，黨的十六屆六中全會決議提出“以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”和“實現基本公共服務均等化”。黨的十七大報告強調“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”。2010年國務院常務會議通過的《全國主體功能區規劃（2010—2020）》更是把實現基本公共服務均等化作為全國主體功能區建設的重要目標。黨的十八大報告把“基本公共服務均等化總體實現”作為2020年全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標之一。由此，建立惠及全民的基本公共服務體系，實現基本公共服務的均等化，已成為當前我國改革和發展的重點和目標之一。

我國實現基本公共服務均等化目標，重點和難點都在民族地區。作為我國少數民族重要聚集區的西南民族地區主要涵蓋四川、西藏、云南、貴州、重慶五個省市區的民族自治地區（自治區、自治州以及自治縣）。這些地區主要為農村地區，是我國重要的能源礦產基地和生態保障區，為我國經濟可持續發展、邊疆穩定、生態環境維護做出了巨大貢獻。近年來，由于受特定區位、自然條件、歷史和社會環境等因素的制約，與東部沿海發達地區相比，西南民族地區的經濟發展水平滯后，居民生活生產條件相對艱苦，基本公共服務水平相對較較低，已成為我國基本公共服務不均等問題較為突出的地區。同時又由于這些地區地處邊疆、經濟社會發展較慢、公共服務水平差距大，容易被外來勢力滲透和利用，造成邊疆不穩定，對國家長治久安、邊疆安全帶來較大威脅，實現基本公共服務均等化已成為維護民族團結、讓西南少數民族居民充分享受改革開放和經濟社會快速發展帶來的成果的重要途徑。而基于資源環境承載力、現有開發密度和未來開發潛力等方面的考量，西南民族地區特別是農村區域在國家主體功能區規劃中大多屬于限制開發區和禁止開發區，因此大規模、高強度的工業化和城鎮化開發活動是被限制甚至是被禁止的，這無疑會對當地的經濟規模及財政收入等帶來較大影響，從而使西南民族地區實現農村基本公共服務均等化的過程倍加艱辛。因此，本研究以西南民族地區為研究對象，在經濟發展相對落后、地方政府財政收入和支出規模相對較小等條件約束下，研究西南民族地區如何縮小不斷擴大的基本公共服務的區域差距和城鄉差距，探索實現農村基本公共服務均等化的可能性及途徑等。這對于維護邊疆穩定與民族團結、構建和諧社會、全面實現小康具有極其重要的研究意義。

1.1.2 研究意義

實現基本公共服務均等化，是黨和政府從維護國家統一和保持社會穩定出發做出的戰略決策，也是當前及未來較長時期的一項重要工作。實現西南民族地區基本公共服務均等化，對于改善西南民族地區的民生、縮小地區發展差距、鞏固邊防、增進民族團結、實現各民族共同發展與共同繁榮具有重要意義。因此，研究西南民族地區的基本公共服務均等化問題具有重要的理論價值和現實意義。

1.1.2.1 本研究的理論價值

基本公共服務均等化問題雖然在國內受到重視的時間比較短，但由于是當前理論研究和政策實踐的熱點，加之部分內容與公共品理論的內容具有交叉性，所以研究的學者和取得的成果較多。通過對大量文獻的檢索、整理并進行綜述發現，目前國內大部分研究成果都偏向定性分析，比如側重于基本公共服務均等化概念和內涵的界定、重要意義、不均衡的現狀及成因、國外經驗借鑒和對策等方面，定量研究基本公共服務問題的較少。此外，將以限制開發和禁止開發為主的西南民族地區作為研究對象，研究其如何實現基本公共服務均等化問題，目前仍是空白。由于西南民族地區資源豐富，生態和國家安全戰略意義與國內其他地區不同，所以在選擇基本公共服務主要內容指標、構建基本公共服務指標體系時應充分考慮這些特殊因素。綜上所述，本研究在豐富基本公共服務均等化研究方法與指標選擇上具有一定的理論價值。

1.1.2.2 本研究的現實意義

實現西南民族地區基本公共服務均等化主要有政治、經濟和社會三方面的現實意義，具體可概括為以下幾個方面：

首先，是鞏固邊防、維護邊疆安全的需要。西南民族地區中的西藏和云南與多國接壤，肩負保衛國土安全的重任。但由于地理位置偏遠、生態環境脆弱、自然條件惡劣，各民族地區經濟社會發展很不平衡，基本公共服務水平與層次均不盡如人意。而與經濟發達地區不斷擴大的公共服務水平的差距容易使西南民族地區產生離心力，被境內外三股勢力——暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力滲透和利用，這些問題近幾年在西藏和云南表現較為突出。聯合國《1994年人文發展報告》也指出，地區差距過大是導致國家分裂的重要原因。因此，著力改善西南民族地區的民生、推進基本公共服務均等化，不僅是切實貫徹“共同富裕”戰略的重要舉措，更有助于削弱和化解境內外三股勢力對西南民族地區的滲透和破壞活動，切實維護國家的長治久安和邊疆的繁榮穩定。

其次，是促進民族團結、構建社會主義公平正義與和諧社會的需要。實現基本公共服務均等化，本質上是解決構建和諧社會進程中的公平效率問題以及區域關系、民族關系、城鄉關系等社會利益的合理協調與分配的問題，發揮著社會矛盾“緩沖器”的重要作用。在少數民族人口集聚的西南民族地區實現基本公共服務均等化，既有利于緩解因發展不平衡所引發的區域經濟社會矛盾，實現各區域和諧均衡發展，又有利于防止西南民族地區的離心傾向，增強國家凝聚力、向心力和有效控制力，最終形成各區域大致均衡的利益格局，同時也符合建設和諧社會的目標與核心價值取向。

再次，是實現西南民族地區與其他地區經濟社會協調發展的需要。西南民族地區與經濟發達地區存在人口、經濟、資源環境發展不協調的空間失衡問題。西南民族地區內部還存在經濟、社會發展不平衡等問題，這已逐漸成為我國經濟持續發展的阻礙。推動西南民族地區實現基本公共服務均等化，能夠更好地統籌東、西部地區的利益關系和利益訴求，有助于縮小西南民族地區與經濟發達地區之間和西部地區內部的發展差距，有助于促進生產要素在地區間、城鄉間和產業間的自由流動，從而實現各區域經濟社會協調發展。

最后，是實施鄉村振興戰略的需要。西南民族地區居民的生產、生活條件相對艱苦，享受的公共服務水平相對較低，城鄉公共服務供給失衡對全面建設小康社會和社會主義新農村的影響最大。研究受特定區位、自然條件、經濟社會等因素制約的西南民族地區實現基本公共服務均等化的問題，既是政府關注民生、重視民生、保障民生、改善民生的重大戰略舉措，又是全面貫徹落實以人為本的科學發展觀的具體體現，有利于促進西南民族地區經濟社會可持續發展與生態環境改善，將經濟勢差較大的區域間、城鄉間的公共服務差距控制在合理的、可接受的范圍之內，使各族人民均衡受益并公平分享改革開放和經濟社會發展的成果，從而加快全面建設小康社會和社會主義新農村的進程。