第二節(jié)　績效管理的理論依據(jù)

一、新公共管理理論

（一）新公共管理理論產(chǎn)生的背景

新公共管理是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。自20世紀(jì)中葉開始，西方發(fā)達(dá)資本主義國家普遍實(shí)行“福利國家”制度。它們運(yùn)用凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)國家的經(jīng)濟(jì)活動，試圖依靠政府的作用來彌補(bǔ)市場的不足。然而過了多年，“福利國家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟(jì)增長和社會滿意度。20世紀(jì)六七十年代以來，經(jīng)濟(jì)滯脹、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收、政府公共服務(wù)無效率，造成社會普遍不滿，最終導(dǎo)致意識形態(tài)變革。人們開始從政治上批判“福利國家”的政策基礎(chǔ)，主張以自由市場、個人責(zé)任、個人主義來重塑國家和社會。在意識形態(tài)上崛起的“新右派”思想，主要來源于自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)。它強(qiáng)調(diào)自由市場的價值，批評政府干預(yù)的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源并且做出相應(yīng)的制度安排。它認(rèn)為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。高稅收將資源從“創(chuàng)造財富”的私營部門轉(zhuǎn)移到“消費(fèi)財富”的公共部門，妨礙經(jīng)濟(jì)增長和削減社會福利。只有讓市場進(jìn)行資源的最佳配置，讓消費(fèi)者和生產(chǎn)者決定福利的供給和需求，才能促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的繁榮。于是，市場化成為政府改革的必然選擇。公共企業(yè)的私營化、公共服務(wù)的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進(jìn)入西方國家的政府改革策略。市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負(fù)，同時也意味著政府放權(quán)。在現(xiàn)代國家，政府扮演著雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的主舵手”。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等方面依然承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，仍然支配著巨大的社會資源。社會要求政府“花費(fèi)更少、做得更好”，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內(nèi)部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進(jìn)的管理方法，自然地成為政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的改革選擇。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業(yè)管理，最終導(dǎo)致新公共管理典范的誕生而不同于傳統(tǒng)的政府管理模式。在這場改革運(yùn)動中，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府（“公民憲章運(yùn)動”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國于1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”。這些改革的重要特征就是，發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。

（二）新公共管理理論的主要內(nèi)容

1．不同發(fā)展方向的新公共管理理論

在公共選擇和交易成本理論與新管理主義理論的基礎(chǔ)上，發(fā)展出不同方向的新公共管理的理論。

（1）弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”。在“政府失靈論”蔓延的背景下，這兩位學(xué)者指出，政府應(yīng)縮小管轄的空間范圍，其活動內(nèi)容只是提供那些市場做不了也做不好的服務(wù)，即提供具有非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然，政府的“小”只是空間范圍上的小，并不意味著政府能力以及競爭力的弱小。

（2）哈默和錢皮則發(fā)展出“流程再造”理論，主要針對官僚制，強(qiáng)調(diào)對官僚制進(jìn)行重新改造和超越。其理論內(nèi)容主要有：第一，對工作流程進(jìn)行重新設(shè)計，以提高效率、效能和質(zhì)量。第二，以業(yè)務(wù)流程為改造對象和中心，以顧客需求和滿意度為目標(biāo)，對現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本的再思考和徹底的再設(shè)計，以打破傳統(tǒng)的職能型組織結(jié)構(gòu)，建立全新的過程型組織結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)組織在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面的巨大改善。

（3）霍哲把政府績效作為切入點(diǎn)，提出把績效評估作為改進(jìn)績效的一種管理工具。他設(shè)計了一整套具體的績效評估流程，同時還強(qiáng)調(diào)，在績效評估的過程中要提高公民的參與度，因?yàn)檫@樣的績效評估結(jié)果和績效信息將會對政府政策和項目管理有更大的意義。

（4）霍哲還研究了另一個重要的理論——基于回應(yīng)性的政府全面質(zhì)量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續(xù)改進(jìn)，強(qiáng)調(diào)授權(quán)和協(xié)作基礎(chǔ)上的全面質(zhì)量管理。其目的在于通過引入政府全面質(zhì)量管理，消除由于官僚制、利益集團(tuán)以及專業(yè)化的結(jié)構(gòu)所帶來的回應(yīng)性障礙，建立更具回應(yīng)性以及以顧客為中心的公共機(jī)構(gòu)。

（5）奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”理論，他們在《改革政府》中將“新公共管理”看作單一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：第一，起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳。第二，社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)。第三，競爭性政府，把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去。第四，有使命的政府，改變按章辦事的組織。第五，講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款。第六，受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。第七，有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi)。第八，有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療。第九，分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作。第十，以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。因此，應(yīng)用企業(yè)家精神去改造政府，并且能夠把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣，提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，聆聽顧客的呼聲，授權(quán)顧客做出選擇，把資源放在顧客手里讓他們挑選。

2．新公共管理理論的七大要點(diǎn)

（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。這意味著讓管理者管理，或如胡德所言“由高層人員對組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責(zé)任的前提是對行為責(zé)任進(jìn)行明確的區(qū)分”。

（2）績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量。這需要確立目標(biāo)并設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)，其支持者在論證時提出“委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo)；提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。

（3）格外重視產(chǎn)出控制。根據(jù)所測量的績效將資源分配到各個領(lǐng)域，因?yàn)椤靶枰匾暤氖悄繕?biāo)而非過程”。

（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。這包括將一些大的實(shí)體分解為“圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位”，它們的資金是獨(dú)立的，彼此之間在保持一定距離的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系。“在公共部門的內(nèi)部與外部”，既可對這些單位進(jìn)行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優(yōu)勢”，其必要性證明了這種做法的合理性。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。這包括了“訂閱合同條款以及公開招標(biāo)程序”，其合理性則在于“競爭是降低成本和達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵所在”。

（6）對私營部門管理方式的重視。這包括“不再采用‘軍事化’的公共服務(wù)倫理觀”，在人員雇用及報酬等方面更具有彈性，這種轉(zhuǎn)變的合理性在于，“需要將私營部門‘經(jīng)證實(shí)有效的’管理手段轉(zhuǎn)到公共部門中加以運(yùn)用”。

（7）強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。胡德將這看作是壓縮直接成本，加強(qiáng)勞動紀(jì)律，對抗工會要求，降低使職工順從企業(yè)的成本。“對公共部門的資源需求進(jìn)行檢查，少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

3．新公共管理理論的基本內(nèi)容

（1）以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府以顧客需求為導(dǎo)向，尊崇顧客主權(quán)，堅持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項目實(shí)施的有效性，表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢，行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要務(wù)。在新公共管理看來，政府是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸。作為“企業(yè)家”的政府并非以營利為目的，而是要把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方，“由顧客驅(qū)動的政府是能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)的政府”。對公共服務(wù)的評價，應(yīng)以顧客的參與為主體，注重?fù)Q位思考，通過顧客介入，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好，并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。

（2）治道變革，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。新公共管理主張政府在公共行政中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話說，就是政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認(rèn)為傳統(tǒng)政府低效的一個重要原因就是忙于劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續(xù)的時代》中所寫到的：“任何想要把治理和實(shí)干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自實(shí)干的做法也意味著干蠢事。”至于掌舵的主要途徑，新公共管理認(rèn)為要通過重新塑造市場，不停地向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其以“劃槳”的方式來進(jìn)行。

（3）公共管理中引入競爭機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政力圖建立等級森嚴(yán)的強(qiáng)勢政府，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張政府的行政干預(yù)。新公共管理則主張政府管理應(yīng)廣泛引入市場競爭機(jī)制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)省。以競爭求生存，以競爭求質(zhì)量，以競爭求效率。競爭性環(huán)境能夠迫使壟斷部門對顧客的需要變化做出迅速反應(yīng)。相對于動用政府本身的公務(wù)員來說，合同外包是允許政府實(shí)驗(yàn)各項政策的全新供給體系，通過市場測驗(yàn)可以判斷出新政策的合意性。“風(fēng)險規(guī)避，尤其是政治風(fēng)險的回避，是公共行政人員推行民營化的主要動機(jī)”。

（4）重視效率追求。追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法：第一，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。與傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。第二，重視結(jié)果。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。他們往往只會花掉預(yù)算分解的每個項目的資金，對結(jié)果和收益毫不關(guān)心。新公共管理根據(jù)交易成本理論，重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求做出主動、靈活、低成本、富有成效的反應(yīng)。第三，采用私營部門成功的管理手段。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。

（5）改造公務(wù)員制度。新公共管理主張對公務(wù)員制度的一些重要原則和核心特征進(jìn)行瓦解：第一，通過推行臨時雇傭制、合同用人制等新制度，打破傳統(tǒng)的文官法“常任文官無大錯不得辭退免職”的規(guī)定。第二，廢棄公務(wù)員價值中立原則。新公共管理“主張放棄政府的與邏輯實(shí)證論相聯(lián)系的表面上的‘價值中立’”，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認(rèn)為不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。強(qiáng)調(diào)公務(wù)員與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，主張對部分高級公務(wù)員應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認(rèn)為正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設(shè)計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。

（6）創(chuàng)建有事業(yè)心和有預(yù)見的政府。新公共管理認(rèn)為“政府必須以收費(fèi)來籌款，通過創(chuàng)造新的收入來源以保證未來的收入”。不僅如此，政府還必須轉(zhuǎn)變價值觀，在把利潤動機(jī)轉(zhuǎn)向公眾使用的基礎(chǔ)上，盡可能使政府由公共管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家，學(xué)會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。與此同時，新公共管理認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政只注重提供服務(wù)而不注重預(yù)防，結(jié)果當(dāng)問題變成危機(jī)時，再花大量的金錢、精力去進(jìn)行治療。新公共管理認(rèn)為社會更需要預(yù)防，即解決問題而不是提供服務(wù)。為此，政府應(yīng)該把更多的工作放在預(yù)防上。

新公共管理理論在發(fā)展的過程中遭到了不少的批評，但這并不影響它作為公共行政發(fā)展的總趨勢。它通過推進(jìn)改革管理的整體的多元化和公共管理手段的企業(yè)化，促使政府不再擔(dān)當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者，而是擔(dān)當(dāng)公共事務(wù)的促進(jìn)者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

二、政府再造理論

（一）政府再造理論產(chǎn)生的背景

20世紀(jì)70—80年代以來，西方社會乃至整個世界發(fā)生了根本性的變化。新技術(shù)、新發(fā)明層出不窮，特別是信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會；經(jīng)濟(jì)全球化趨勢日益增強(qiáng)，對全世界產(chǎn)生了前所未有的影響。在新的社會環(huán)境下，傳統(tǒng)的科層制顯得僵化和遲鈍，導(dǎo)致行政高成本、低效率，明顯背離時代的要求。在社會發(fā)生變化的同時，西方各國普遍面臨一些帶有共同性的問題，包括政府開支過大、經(jīng)濟(jì)停滯、財政危機(jī)嚴(yán)重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下和官僚主義嚴(yán)重等。公眾對政府管理的失靈和政府治理能力減弱的不滿情緒日趨強(qiáng)烈。與此同時，現(xiàn)代私營企業(yè)管理的有效性和成功經(jīng)驗(yàn)同政府管理的落后和失敗形成了鮮明的對比，企業(yè)的先進(jìn)管理提高了公眾對高水準(zhǔn)服務(wù)的期待。政府面臨的困境、危機(jī)和壓力迫使各國采取有力措施，改革科層制模式的公共行政，探索建立公共事務(wù)管理的新模式，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要，提升國家競爭力和行政效能，滿足公眾的期望。

1993年美國學(xué)者哈默與錢皮聯(lián)合編著的《再造企業(yè)管理革命宣言書》，宣布了政府再造理論正式誕生。理論的提出為政府的改革提供了新的視野，客觀上推動了世界各國政府重組和革新的進(jìn)程。

西方國家進(jìn)行的這場規(guī)模宏大的行政改革是一場革命性的變革，被理論界稱為“政府再造”。

（二）政府再造理論的基本內(nèi)容

1．政府再造的界定

美國政府再造大師奧斯本等人認(rèn)為：所謂政府再造，就是指對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵和責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。這種再造，也就是用企業(yè)家精神改革公營部門，用企業(yè)化體制來取代官僚體制，創(chuàng)建企業(yè)化政府，使政府具備創(chuàng)新能力和應(yīng)付各種挑戰(zhàn)的能力，適應(yīng)當(dāng)前和未來環(huán)境的變化，提高政府的績效。當(dāng)然，創(chuàng)建企業(yè)化政府，并非要將政府變?yōu)槠髽I(yè)，并非意味著政府以謀求利潤為取向，而是要求政府拋棄傳統(tǒng)的思維模式，將全新的企業(yè)經(jīng)營管理理念注入政府部門，以創(chuàng)新、競爭、高效和顧客導(dǎo)向的方式使用資源和提供服務(wù)。企業(yè)化政府代表著一種不可逆轉(zhuǎn)的組織范式的轉(zhuǎn)變。正如美國管理學(xué)大師彼得·德魯克所言：“在現(xiàn)存的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)建立企業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)可能會是這一代人的最重要的政治任務(wù)。”

2．政府再造理論的主要觀點(diǎn)

奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出了企業(yè)化政府運(yùn)作的十條原則，成為政府改革的重要理論根據(jù)。這十條原則是：

（1）企業(yè)化政府應(yīng)該把政策制定（掌舵）與政策執(zhí)行和服務(wù)提供（劃槳）分開，政府的職能主要是掌舵。

（2）政府將部分控制權(quán)和職能轉(zhuǎn)移至社區(qū)，鼓勵民眾關(guān)心和參與公共事務(wù)。

（3）把競爭機(jī)制注入提供服務(wù)中去，改變政府對公共服務(wù)的壟斷。

（4）政府要在內(nèi)部放松管制，并從根本上簡化行政制度。

（5）按結(jié)果而不是按投入進(jìn)行撥款，引導(dǎo)政府對其施政結(jié)果負(fù)責(zé)。

（6）滿足顧客而不是滿足官僚制度的需要，經(jīng)常關(guān)注顧客的利益和要求。

（7）政府應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的精神，進(jìn)行有效的投資。

（8）政府管理要有戰(zhàn)略眼光和預(yù)見性，防患于未然。

（9）通過組織等級扁平化和使用團(tuán)隊等方式下放權(quán)力給基層和員工。

（10）通過市場的力量進(jìn)行變革，公共服務(wù)的市場要對社會開放。

3．政府再造的十大原則

政府再造的策略要求，即“十大原則”是：

（1）改革體制DNA，從根本上進(jìn)行改革。

（2）從體制的所有層次上進(jìn)行變革。

（3）用回報換取人們放棄權(quán)力、職業(yè)的安全保障等。

（4）重視績效，并接受后果，承擔(dān)風(fēng)險。

（5）再造者要代表普遍利益，敢于直面特殊的利益集團(tuán)。

（6）領(lǐng)導(dǎo)者和權(quán)益相關(guān)者都要保護(hù)公共企業(yè)家（再造者）。

（7）以誠實(shí)建立信任，不要居高臨下地進(jìn)行再造。

（8）進(jìn)行變革要有投入（需要付出資金、時間和政治資本）。

（9）人道地管理過渡期，以充滿人情的面孔進(jìn)行再造。

（10）堅持到底，一旦目標(biāo)確定，就要勇往直前。

應(yīng)該說政府再造理論是新公共管理理論的繼承和發(fā)展。它一方面認(rèn)同政府需要按照企業(yè)的方式進(jìn)行日常社會管理和服務(wù)，這點(diǎn)與新公共管理理論是一致的。另一方面，政府再造理論認(rèn)為傳統(tǒng)意義上的機(jī)構(gòu)的精簡和優(yōu)化已經(jīng)不能滿足時代和社會發(fā)展的需要，改革不能再浮于表面，要按照企業(yè)家的創(chuàng)新精神對政府部門進(jìn)行全面徹底的梳理和打造。這點(diǎn)較新公共管理理論來講，更為徹底，是對其的又一個發(fā)展和延伸。

三、激勵理論

（一）激勵理論的產(chǎn)生與發(fā)展

自從20世紀(jì)二三十年代以來，國外許多管理學(xué)家、心理學(xué)家和社會學(xué)家結(jié)合現(xiàn)代管理的實(shí)踐，提出了許多激勵理論。這些理論按照形成時間及其所研究的側(cè)面不同，可分為行為主義激勵理論、認(rèn)知派激勵理論和綜合型激勵理論三大類。激勵理論是管理心理學(xué)的范疇，早期的激勵理論研究是對于“需要”的研究，回答了以什么為基礎(chǔ)或根據(jù)什么才能激發(fā)調(diào)動起員工工作積極性的問題，包括馬斯洛的需求層次理論、赫茨伯格的雙因素理論和麥克利蘭的成就需要理論等。最具代表性的馬斯洛需要層次理論就提出人類的需要是有等級層次的，從最低級的需要逐級向最高級的需要發(fā)展。需要按其重要性依次排列為：生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要。并且提出當(dāng)某一級的需要獲得滿足以后，這種需要便中止了它的激勵作用。激勵理論中的過程學(xué)派認(rèn)為，通過滿足人的需要實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)有一個過程，即需要通過制訂一定的目標(biāo)影響人們的需要，從而激發(fā)人的行動，包括弗魯姆的期望理論、洛克和休斯的目標(biāo)設(shè)置理論、波特和勞勒的綜合激勵模式、亞當(dāng)斯的公平理論、斯金納的強(qiáng)化理論等。

激勵理論產(chǎn)生并發(fā)展完善是在19世紀(jì)60年代以后，主要包括弗魯姆的期望理論，洛克和休斯的目標(biāo)設(shè)置理論、亞當(dāng)斯的公平理論和斯金納的強(qiáng)化理論等，其中以弗魯姆、洛克和休斯的理論最具代表性。弗魯姆在1964年所著的《工作與激勵》一書中提出了“期望理論”，即某一活動或任務(wù)能夠激發(fā)起人們的努力程度和積極性是可以被衡量的，取決于兩個方面，一是達(dá)成目的所需要付出的各種價值和成本——效價（valence）；二是人們通過經(jīng)驗(yàn)和能力判斷實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)或結(jié)果的概率——期望值（expectancy），則有M=V·E。洛克和休斯在弗魯姆的“期望理論”基礎(chǔ)上經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)外界的刺激和要求會轉(zhuǎn)化成為一個個目標(biāo)，通過難易程度等因素來影響個體的選擇和判斷，并在1967年提出了“目標(biāo)設(shè)置理論”。洛克和休斯認(rèn)為提出的工作任務(wù)給人們的激勵作用和效果，取決于任務(wù)設(shè)立目標(biāo)的三個維度，一是目標(biāo)難度。難度過低不利于激發(fā)人們的進(jìn)取心和欲望，相反過高的難度同樣會讓人們望而生畏，因此要把握目標(biāo)難度的適當(dāng)。二是目標(biāo)的明確性。明確的目標(biāo)會對人們完成工作起到良好的導(dǎo)向和牽引作用，目標(biāo)的含混不清、過于籠統(tǒng)，則會對目標(biāo)的衡量產(chǎn)生反作用。三是目標(biāo)的可接受性。只有讓人們從內(nèi)心接受目標(biāo)，將集體任務(wù)和目標(biāo)與個人的目標(biāo)相結(jié)合，才能更好地發(fā)揮應(yīng)有的激勵功能。

（二）激勵理論的主要內(nèi)容

1．激勵理論的界定

激勵理論是指通過特定的方法與管理體系，將員工對組織及工作的承諾最大化的過程，行為科學(xué)中用于處理需要、動機(jī)、目標(biāo)和行為四者之間關(guān)系的核心理論，是業(yè)績評價理論的重要依據(jù)。激勵理論對組織行為如何影響到個體行為，組織如何通過行為提升改進(jìn)員工個體行為給出了方法和答案。

2．激勵理論的學(xué)派

（1）行為主義。20世紀(jì)20年代，美國風(fēng)行一種行為主義的心理學(xué)理論，其創(chuàng)始人為華生。這個理論認(rèn)為，管理過程的實(shí)質(zhì)是激勵，通過激勵手段，誘發(fā)人的行為。在“刺激—反應(yīng)”這種理論的指導(dǎo)下，激勵者的任務(wù)就是去選擇一套適當(dāng)?shù)拇碳ぃ醇钍侄危砸鸨患钫呦鄳?yīng)的行為反應(yīng)的發(fā)生。

新行為主義者斯金納在后來又提出了操作性條件反射理論。這個理論認(rèn)為，激勵人的主要手段不能僅僅靠刺激變量，還要考慮到中間變量，即人的主觀因素的存在。具體說來，在激勵手段中除了考慮金錢這一刺激因素外，還要考慮到勞動者的主觀因素的需要。根據(jù)新行為主義理論，激勵手段的內(nèi)容應(yīng)從社會心理觀點(diǎn)出發(fā)，深入分析人們的物質(zhì)需要和精神需要，并使個體需要的滿足與組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一致化。

新行為主義理論強(qiáng)調(diào)，人們的行為不僅取決于刺激的感知，而且也決定于行為的結(jié)果。當(dāng)行為的結(jié)果有利于個人時，這種行為就會重復(fù)出現(xiàn)而起著強(qiáng)化激勵作用。如果行為的結(jié)果對個人不利，這一行為就會削弱或消失。所以在教育中運(yùn)用肯定、表揚(yáng)、獎賞或否定、批評、懲罰等強(qiáng)化手段，可以對學(xué)習(xí)者的行為進(jìn)行定向控制或改變，以引導(dǎo)到預(yù)期的最佳狀態(tài)。

（2）認(rèn)知派。行為簡單地看成人的神經(jīng)系統(tǒng)對客觀刺激的機(jī)械反應(yīng)，這不符合人的心理活動的客觀規(guī)律性。對于人的行為的發(fā)生和發(fā)展，要充分考慮到人的內(nèi)在因素，諸如思想意識、興趣、價值和需要等。因此，這些理論都著重研究人的需要的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，以及如何推動人們的行為。

認(rèn)知派激勵理論還強(qiáng)調(diào)，激勵的目的是要把消極行為轉(zhuǎn)化為積極行為，以達(dá)到組織的預(yù)定目標(biāo)，取得更好的效益。因此，在激勵過程中還應(yīng)該重點(diǎn)研究如何改造和轉(zhuǎn)化人的行為。屬于這一類型的理論還有斯金納的操作條件反射理論和挫折理論等。這些理論認(rèn)為，人的行為是外部環(huán)境刺激和內(nèi)部思想認(rèn)識相互作用的結(jié)果。所以，只有改變外部環(huán)境刺激與改變內(nèi)部思想認(rèn)識相結(jié)合，才能達(dá)到改變?nèi)说男袨榈哪康摹?/p>

（3）綜合型。行為主義激勵理論強(qiáng)調(diào)外在激勵的重要性，而認(rèn)知派激勵理論強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在激勵的重要性。綜合型激勵理論則是這兩類理論的綜合、概括和發(fā)展，它為解決調(diào)動人的積極性問題指出了更為有效的途徑。

心理學(xué)家勒溫提出的場動力理論是最早期的綜合型激勵理論。這個理論強(qiáng)調(diào)，對于人的行為發(fā)展來說，先是個人與環(huán)境相互作用的結(jié)果。外界環(huán)境的刺激實(shí)際上只是一種導(dǎo)火線，而人的需要則是一種內(nèi)部的驅(qū)動力，人的行為方向決定于內(nèi)部系統(tǒng)的需要的強(qiáng)度與外部引線之間的相互關(guān)系。如果內(nèi)部需要不強(qiáng)烈，那么，再強(qiáng)的引線也沒有多大的意義。

波特和勞勒于1968年提出了新的綜合型激勵模式，將行為主義的外在激勵和認(rèn)知派的內(nèi)在激勵綜合起來。在這個模式中含有努力、績效、個體品質(zhì)和能力、個體知覺、內(nèi)部激勵、外部激勵和滿足等變量。

在這個模式中，波特與勞勒把激勵過程看成外部刺激、個體內(nèi)部條件、行為表現(xiàn)、行為結(jié)果相互作用的統(tǒng)一過程。一般人都認(rèn)為，有了滿足才有績效。而他們則強(qiáng)調(diào)，先有績效才能獲得滿足，獎勵是以績效為前提的，人們對績效與獎勵的滿足程度反過來又影響以后的激勵價值。人們對某一作業(yè)的努力程度，是由完成該作業(yè)時所獲得的激勵價值和個人感到做出努力后可能獲得獎勵的期望概率所決定的。很顯然，對個體的激勵價值愈高，其期望概率愈高，則他完成作業(yè)的努力程度也愈大。同時，人們活動的結(jié)果既依賴于個人的努力程度，也依賴于個體的品質(zhì)、能力以及個體對自己工作作用的知覺。

波特和勞勒的激勵模式還進(jìn)一步分析了個人對工作的滿足與活動結(jié)果的相互關(guān)系。他們指出，對工作的滿足依賴于所獲得的激勵同期望結(jié)果的一致性。如果激勵等于或者大于期望所獲得的結(jié)果，那么個體便會感到滿足。如果激勵和勞動結(jié)果之間的聯(lián)系減弱，那么人們就會喪失信心。

績效管理工作也充分學(xué)習(xí)借鑒了激勵理論。績效管理工作中，指標(biāo)“跳一跳摘得到”的設(shè)立原則，還有指標(biāo)設(shè)計的明確性、實(shí)用性、牽引性等原則都是借鑒激勵理論的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行拓展深化而最終形成的。可以說激勵理論對于績效管理工作中指標(biāo)的設(shè)立和確定方面提供了堅實(shí)的理論基礎(chǔ)。