第四節　黨的十八大以來建設中國特色現代國有企業制度的新進展（2012年至今）

一、中國特色現代國有企業制度的頂層設計及其實踐

2012年黨的十八大召開，歷史翻開了新的篇章，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政新理念新思想新戰略，為全面深化國有企業改革、建立中國特色現代國有企業制度提供了有力的思想指引和根本遵循。2016年10月10日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”更是為中國特色現代國有企業制度的探索實踐指明了清晰路徑。

黨的十八大以來，圍繞“兩個一以貫之”，關于中國特色現代國有企業制度的頂層設計及其實踐主要聚焦于如下兩個方面：

（1）堅持黨的領導、加強黨的建設

黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的領導地位決定了黨的建設對于全面深化改革、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢的根本性作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，形成了“黨要管黨，從嚴治黨”的思想共識，開辟了黨的建設的新進展和新境界，并采取一系列措施，將全面從嚴治黨要求強有力地落實到黨的建設各個方面。國有企業黨的建設也由此開創了新的局面。

2013年3月，中共中央辦公廳轉發中央組織部、國務院國資委黨委《關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》（中辦發〔2013〕5號），明確了中央企業黨委發揮政治核心作用的內涵、要求和規則程序，提出：“建立中國特色現代國有企業制度，是中央企業改革的方向。充分發揮中央企業黨委政治核心作用，是中國特色現代國有企業制度的本質特征。必須把充分發揮黨委政治核心作用與建立完善公司治理結構、全心全意依靠職工群眾有機結合起來，把黨委的機構設置、職責分工、工作任務納入企業的管理體制、管理制度、工作規范之中，使黨委成為公司治理結構的有機組成部分，使黨委發揮政治核心作用組織化、制度化、具體化。”

2015年8月，中共中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號），指出：“堅持黨對國有企業的領導。這是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴治黨方針，充分發揮企業黨組織政治核心作用，加強企業領導班子建設，創新基層黨建工作，深入開展黨風廉政建設，堅持全心全意依靠工人階級，維護職工合法權益，為國有企業改革發展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。”同年9月，中共中央辦公廳印發《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發〔2015〕44號），進一步指出：“堅持黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，也是國有企業的獨特優勢。”“堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃，充分發揮黨組領導核心作用、黨委政治核心作用、基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。”并對在深化國有企業改革中堅持黨的領導、加強黨的建設提出了一系列明確要求，作出了一系列重要部署。

2016年10月10日，歷史上第一次以中共中央的名義召開了全國國有企業黨的建設工作會議，習近平總書記著眼黨和國家事業發展全局和“四個全面”戰略布局，站在堅持和發展中國特色社會主義、鞏固黨的執政基礎和執政地位的高度，深入回答了國有企業黨建面臨的一系列重大問題。習近平總書記在講話中指出：“堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的‘根’和‘魂’，是我國國有企業的獨特優勢。”在談到國有企業黨組織的權責時，習近平總書記指出：“黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一。國有企業黨組織發揮領導核心和政治核心作用，歸結到一點，就是把方向、管大局、保落實。”講話還鮮明而尖銳地批評了國有企業黨的領導、黨的建設存在的弱化、淡化、虛化和邊緣化現象，并要求全面解決“四個化”問題。

2017年10月召開的黨的十九大，以“不忘初心、牢記使命”為主題。大會的最大亮點，是提出了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平總書記在黨的十九大報告中，站在新的歷史起點上，作出重大政治判斷，反復強調加強黨的領導，指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”“黨要團結帶領人民進行偉大斗爭、推進偉大事業、實現偉大夢想，必須毫不動搖堅持和完善黨的領導，毫不動搖把黨建設得更加堅強有力。”

黨章第三十三條規定：“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。”同時規定：“國有企業和集體企業中黨的基層組織，圍繞企業生產經營開展工作。保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行；支持股東會、董事會、監事會和經理（廠長）依法行使職權；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業重大問題的決策；加強黨組織的自身建設，領導思想政治工作、精神文明建設和工會、共青團等群團組織。”這是黨章對國有企業黨委（黨組）和黨的基層組織功能定位的新規范，也是國有企業堅持黨的領導、加強黨的建設的遵循和方向，為國有企業全面從嚴治黨從根本上提供了保障。

（2）中國特色國有企業公司治理

黨的十八大以來，黨中央對進一步完善國有企業公司治理、建立中國特色現代國有企業制度進行了一系列重大的理論思考和戰略布局。

2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在論及國有企業改革時指出：“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。”

中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）重申了20年前提出的國有企業改革方向，指出：“完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”，并重點從董事會建設方面對國有企業公司治理提出要求：“健全公司法人治理結構。重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業董事會形同虛設、‘一把手’說了算的問題，實現規范的公司治理。要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預。加強董事會內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的要及時調整或解聘，并依法追究責任。進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。”關于國有企業黨組織在公司法人治理結構中的地位，《意見》則指出：“充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，保證黨組織工作機構健全、黨務工作者隊伍穩定、黨組織和黨員作用得到有效發揮。堅持和完善‘雙向進入、交叉任職’的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組織領導班子；經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職；董事長、總經理原則上分設，黨組織書記、董事長一般由一人擔任。”

中共中央《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發〔2015〕44號）進一步指出：“把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。明確要求各國有企業應當在章程中明確黨建工作總體要求，將黨組織的機構設置、職責分工、工作任務納入企業的管理體制、管理制度、工作規范，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式以及與其他治理主體的關系，使黨組織成為公司法人治理結構的有機組成部分，使黨組織發揮領導核心作用和政治核心作用組織化、制度化、具體化。”

習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議中論述“加強黨的領導和完善公司治理的關系”時，明確指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”這一重要論述將“兩個一以貫之”并列，意在表明二者相輔相成、不可割裂的關系，并提出運用“融入”和“內嵌”的方法理順黨組織與其他企業治理主體之間的關系，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，為解決“兩個一以貫之”的實際操作問題指明了方向。

為貫徹落實會議精神，會后不久，國有企業按照《關于將中央企業黨建工作要求納入公司章程有關事項的通知》（國資黨辦組織〔2016〕38號）、《關于扎實推動國有企業黨建工作要求寫入公司章程的通知》（組通字〔2017〕11號）、《關于加快推進中央企業黨建工作總體要求納入公司章程有關事項的通知》（國資黨委黨建〔2017〕1號）等中央文件要求，普遍將黨建工作要求納入了公司章程，將黨組織研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序。逐步將黨組織的機構設置、職責分工、工作任務納入企業管理制度和工作規范，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式以及與其他治理主體的關系，使黨組織成為公司法人治理結構的有機組成部分，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。

2017年4月，國務院辦公廳下發了《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國發〔2017〕36號）。作為完善國有企業法人治理結構的專門文件，《意見》充分體現了習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話精神。《意見》在指導思想中指出：“進一步健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。”《意見》提出了進一步完善國有企業法人治理結構的四項基本原則，即堅持深化改革、堅持黨的領導、堅持依法治企、堅持權責對等。《意見》為進一步完善國有企業法人治理結構設立了主要目標，要求“2017年年底前，國有企業公司制改革基本完成”，同時要求在2020年，實現以下四個方面目標：一是“黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位更加牢固，充分發揮公司章程在企業治理中的基礎作用，國有獨資全資公司全面建立外部董事占多數的董事會，國有控股企業實行外部董事派出制度，完成外派監事會改革”；二是“充分發揮企業家作用，造就一大批政治堅定、善于經營、充滿活力的董事長和職業經理人，培育一支德才兼備、業務精通、勇于擔當的董事、監事隊伍”；三是“黨風廉政建設主體責任和監督責任全面落實，企業民主監督和管理明顯改善”；四是“遵循市場經濟規律和企業發展規律，使國有企業成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的市場主體”。《意見》還從五個方面提出了規范主體權責的要求：一是“理順出資人職責，轉變監管方式”；二是“加強董事會建設，落實董事會職權”；三是“維護經營自主權，激發經理層活力”；四是“發揮監督作用，完善問責機制”；五是“堅持黨的領導，發揮政治優勢”。在做好組織實施方面，《意見》提出，要“及時總結經驗，分層有序實施”，要“精心規范運作，做好相互銜接”。

目前，中央企業公司制改制工作已基本完成，國有企業普遍建立了“三會一層”的公司法人治理結構，董事會建設取得一定突破，但法人治理結構不規范、黨建工作與現代企業要求不相適應等問題仍待于進一步破解。在新時代的歷史方位中，建設中國特色現代國有企業制度，加強黨的領導與公司治理相統一的理論研究與探索實踐，將為上述問題探尋答案。

二、中國特色現代國有企業制度的歷史必然性與客觀現實性

縱觀國有企業領導體制的歷史演變、現代企業制度的發展歷程與中國特色現代國有企業制度的探索實踐，可知中國特色現代國有企業制度的提出有其歷史必然性與客觀現實性。

第一，堅持黨對國有企業的領導是貫穿國有企業改革發展始終的主線。從一定意義上說，國有企業發展的歷史，就是一部堅持黨的領導、加強黨的建設的歷史。雖然受社會經濟條件、政治生態和時代環境的影響與制約，在“大躍進”、“文革”和20世紀80年代末等特定歷史時期，黨對國有企業的領導出現了一定程度的偏離和削弱，但在絕大多數歷史時期內黨組織在國有企業內發揮著政治領導、領導核心、政治核心或領導作用，且在國有企業領導體制的不斷探索完善過程中，黨對國有企業的領導也得到了不斷強化。

第二，堅持并加強黨對國有企業的領導是國有企業改革發展的重要保證。加強黨的領導，國有企業就能夠沿著正確的方向發展前行；削弱黨的領導，國有企業的發展就容易產生偏差和失誤。回溯歷史，“文革”期間，革委會取代黨組織領導企業，使企業生產秩序和黨建工作受到嚴重沖擊；20世紀80年代末，曾一度片面強調國有企業的經營性特點，忽略了黨對國有企業的領導作用和黨建的重要性，導致“黨的領導弱化、主體責任缺失、管黨治黨不嚴”等問題的出現——這些或者造成了企業生產經營的停滯，或者滋生了腐敗問題，嚴重危及了國有經濟的發展甚至社會的穩定。而反觀十八大以來，國有企業改革發展取得重大成就，國有企業規模實力穩步提升，國有資本布局結構逐步優化，國有企業活力和競爭力不斷增強，這與近年來國有企業抓黨建、強黨建、將黨建工作轉化為企業發展優勢是密不可分的。實踐證明，國有企業的健康持續發展離不開黨的正確領導，必須強“根”固“魂”，堅持黨的領導，加強黨的建設。

第三，建立現代企業制度、形成完善的公司法人治理結構是符合國有企業發展規律的選擇，是做強做優做大國有企業的必然要求。現代企業制度是與社會化大生產和市場經濟相適應的企業制度，健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構是建立現代企業制度的核心，是進一步提高國有企業科學決策和經營發展水平的關鍵。經過20余年的探索實踐，我國國有企業公司制改革已基本完成，多數企業建立了股東會、董事會、監事會和經理層，公司治理結構逐步規范，國有企業經營機制、管理體系等發生了根本性變化，國有企業的活力、控制力、影響力和抗風險能力亦不斷增強。這充分說明，國有企業的經營實踐離不開有效的公司治理機制，國有企業建立并完善現代企業制度的探索方向是正確無誤的。

第四，國有企業法人治理結構應符合“中國特色”和“國企模式”。作為中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，國有企業不僅是社會主義市場經濟中的經濟主體，還負有社會責任與政治使命。縱覽世界各國的公司治理，并無固定統一模式可循，國有企業若不考量中國國情和企業實際，一味照搬照抄西方私有制公司法人治理結構，不僅不能規避西方公司治理本身存在的制度漏洞與監管缺陷，更可能造成國有企業的發展方向與其社會屬性和政治屬性相偏離。因而，國有企業應對現代企業制度進行大膽的實踐創新，在吸收西方公司治理合理內核的基礎上，以“中國特色”賦予國有企業法人治理結構更為科學的內涵。我國國有企業歷經近70年建設發展，黨組織已成為國有企業制度中不可或缺的組織機制，堅持黨的領導，在推進國有企業發展壯大中確保黨始終總攬全局、協調各方，是國有企業所真正擁有的“中國特色”。特別是十八大以來的國有企業改革發展實踐證明，中國特色現代國有企業制度實現了企業黨組織的政治優勢與現代企業制度市場優勢的有效兼容，將黨組織嵌入公司治理結構是應對國企治理失靈問題的中國特色制度安排，能夠有效降低交易成本，避免國企中常見的治理結構不健全、內部人控制、外部治理不完善等諸多問題。國有企業應繼續沿著加強黨的領導與公司治理相統一的實踐路徑，進一步明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，推進黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。