第三節　建立和完善社會主義市場經濟體制背景下現代企業制度的確立與發展（1992—2012年）

20世紀90年代初，如何認識社會主義制度下計劃和市場的關系問題，使許多人產生困惑，改革似乎陷入僵局，觸及計劃體制本身的改革勢在必行。伴隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，國有企業進入了轉換經營機制和建立現代企業制度的新時期。現代企業制度的核心內容之一，是形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理體系，這也為國有企業的改革發展提出了新的要求。1992年至2012年這一期間，國有企業現代企業制度建設的進展相對緩慢，2004年后，以規范的董事會建設為突破口，國有企業建立和完善公司法人治理體系終于走出一條新路。在加強和改進黨的建設方面，國有企業也作出了不小的努力，積累了經驗教訓。

一、國有企業建立現代企業制度的初期探索

從1992年到2002年，這一階段將建立現代企業制度確定為國有企業改革的方向，采取了“抓大放小”、“三年脫困”、試水股份制改革等舉措，國有企業管理體制和經營機制發生了深刻變化，國有經濟布局結構的戰略性調整取得了積極進展。

1992年10月召開的黨的十四大所取得的最重要成果之一，就是明確提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。同年11月，黨的十四屆三中全會通過的中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，首次提出“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向”，并對現代企業制度的基本特征予以明確，“進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。(49)這一重大戰略決斷，標志著國有企業改革的思路開始由解決問題轉向系統性的制度創新。

《決定》在提出“建立科學的企業領導體制和組織管理制度”要求的同時，指出“實行公司制的企業，要按照有關法規建立內部組織結構，企業中的黨組織要發揮政治核心作用，保證監督黨和國家方針政策的貫徹執行。”(50)如何創新現代企業制度下的國有企業領導體制，并在實踐中同步完善黨組織政治核心作用的實現機制，成為建立現代企業制度的重點與難點。

1993年12月19日，第八屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，為建立現代企業制度提供了法律依據，確定了公司的法律地位，并規范了不同類型公司制企業的組織制度。作為新中國的第一部公司法律制度，《公司法》的立法背景主要是企業改革（尤其是國有企業的改革）。《公司法》為企業改革設定了法律途徑和組織形式，對于國有企業的改革和促進現代企業制度的建立有著十分重要的作用。

按《公司法》規定，有限責任公司、股份有限公司應設立股東會、董事會（執行董事）和監事會（監事）。股東會是公司的最高權力機構，決定公司的重大事項。董事會是公司的經營決策機構，依照法律規定的職權和股東會的授權，作出經營管理決策，任免公司經理等高級管理人員，董事長為公司的法定代表人。經理由董事會聘任，依照法律規定的職權和公司章程的規定，負責公司的生產經營管理工作。由股東代表和適當比例的職工代表組成監事會，作為公司內部的監督機構，對經營管理者進行監督。國有獨資公司不設股東會，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項。這一企業內部的組織形式與原有的企業領導體制相比，發生了很大的變化，這是所有權與經營權在企業內部分離的必然產物，也是國有企業改革為適應市場經濟條件下的企業生產經營并參與國內、國際競爭的歷史選擇。《公司法》同時規定：“公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨章程辦理。”

1994年9月28日，黨的十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中重申了“三句話”方針，并且指出：“國有企業黨組織要按照黨章規定的職責和國家的有關法律法規，開展工作。要把保證搞好企業改革、轉換經營機制、提高經濟效益作為黨組織工作的出發點和落腳點。”針對國有企業建立現代企業制度的新局面，《決定》提出：“要堅持發揮黨組織的政治核心作用，在實踐中積極探索，逐步完善企業領導制度，改進和加強黨的工作。”(51)

1994年11月2日至4日，國務院召開全國建立現代企業制度試點工作會議。百家試點的國有企業按照國務院的統一部署，由國家經貿委具體牽頭，開始推行現代企業制度的試點工作，試點內容包括完善企業法人制度、確立試點企業的公司組織形式、按照《公司法》健全公司治理結構、改革企業勞動人事工資制度等。各省、自治區、直轄市的試點工作也同步展開，據不完全統計，截至1994年底，省、市兩級政府確定的現代企業制度試點企業達近2000家。

這一時期國企改革另一方面的重點內容，是對國有經濟布局和結構進行戰略性調整。1995年9月，黨的十四屆五中全會提出了“抓大放小”的改革戰略，在繼續抓好現代企業制度試點的基礎上，黨中央和國務院集中力量抓好全國100戶大型企業和企業集團的發展和改革，其他中小企業開放搞活。

在推行現代企業制度的過程中，國有企業制度框架下“老三會”（黨委會、工會、職代會）與“新三會”（股東會、董事會、監事會）并存，亟需找到企業黨組織與建立現代企業制度相結合的切入點，使黨組織能夠在企業中準確定位，充分發揮其政治核心作用。1996年，第十四屆中央紀委第六次全會公報提出，認真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用（簡稱“三重一大”），必須經集體討論作出決定，不準個人或少數人專斷。1997年1月24日，中共中央發布《關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，指出：“國有企業黨組織參與企業重大問題決策是發揮政治核心作用的重要職責和基本途徑。”所謂“國有企業黨組織參與決策的重大問題”，則主要指“經營方針、發展規劃、年度計劃和重大技術改造、技術引進方案；財務預決算、資產重組和資本運作中的重大問題；中層以上管理人員的選拔使用和獎懲；企業的重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；涉及廣大職工切身利益的重要問題”。同時，《通知》對國有企業領導班子建設提出了相關要求：“實行公司制的企業，黨委書記、董事長可由一人擔任。由一人擔任的，應具備兩個職務所要求的條件和能力，同時配備1名黨委副書記以主要精力抓黨的工作。黨委書記和董事長分開配備的，黨員董事長可任黨委副書記，黨委書記可任副董事長。根據工作需要和人員條件，黨委成員可依法分別進入董事會、監事會和經理班子；董事會、監事會、經理班子中的黨員，具備條件的，可按照有關規定進入黨委會。董事長與總經理原則上分設。”(52)

1999年9月22日，黨的十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中進一步指出：“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是公有制與市場經濟相結合的有效途徑，是國有企業改革的方向。”《決定》首次明確使用了“公司法人治理結構”這一概念，提出：“公司法人治理結構是公司制的核心。要明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。所有者對企業擁有最終控制權。董事會要維護出資人權益，對股東會負責。董事會對公司的發展目標和重大經營活動作出決策，聘任經營者，并對經營者的業績進行考核和評價。發揮監事會對企業財務和董事、經營者行為的監督作用。國有獨資和國有控股公司的黨委負責人可以通過法定程序進入董事會、監事會，董事會和監事會都要有職工代表參加；董事會、監事會、經理層及工會中的黨員負責人，可依照黨章及有關規定進入黨委會；黨委書記和董事長可由一人擔任，董事長、總經理原則上分設。充分發揮董事會對重大問題統一決策、監事會有效監督的作用。黨組織按照黨章、工會和職代會按照有關法律法規履行職責。”《決定》明確要求：到2010年，國有企業要“建立比較完善的現代企業制度”。《決定》同時強調：“堅持黨的領導，發揮國有企業黨組織的政治核心作用，是一個重大原則，任何時候都不能動搖。企業黨組織的政治核心作用主要體現在：保證、監督黨和國家方針政策在本企業的貫徹執行；參與企業重大問題決策，支持股東會、董事會、監事會和經理（廠長）依法行使職權；全心全意依靠職工群眾，領導和支持工會、共青團等群眾組織及職工代表大會依照法律和各自章程獨立自主地開展工作；領導企業思想政治工作和精神文明建設，努力建設有理想、有道德、有文化、有紀律的職工隊伍；加強黨組織自身建設，搞好黨性黨風教育，發揮黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。”(53)

2002年11月召開的黨的十六大再次強調：國有企業“必須堅持全心全意依靠工人階級，企業黨組織要積極參與企業重大問題的決策，充分發揮政治核心作用”。為適應建立現代企業制度的要求，在修改后的黨章中，把黨組織“支持廠長（經理）依法行使職權”改為“支持股東會、董事會、監事會和經理（廠長）依法行使職權”，并明確規定了國有企業黨組織領導精神文明建設。

二、國務院國資委成立后國有企業公司治理的深化實踐

2003年至2012年期間，現代企業制度建設的繼續深化、國有資產管理方式的變化和資本市場的改革，使國企改革進入了新的歷史時期。一是推動股份制改革和建立現代產權制度，使股份制成為公有制經濟的重要實現形式；二是建立了國有資產體制監管新框架，推動國有企業，特別是作為國民經濟中堅力量的中央企業進一步轉換企業經營機制、做強做大主業；三是建立國有企業公司法人治理結構取得突破并不斷完善。

2003年3月，國務院國有資產監督管理委員會成立，代表國務院對中央企業行使出資人權力，改變了過去政府部門分別對中央企業行使所有權的混亂局面，在國有企業產權管理改革上取得了重大突破，對建立現代企業制度起到了十分重要的作用。同年10月，黨的十六屆三中全會召開并討論通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，《決定》明確要求：“按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，完善企業領導人員的聘任制度。股東會決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權，并形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。”同時指出：“企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應公司法人治理結構的要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與企業重大問題的決策。要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業經營管理者的機制相結合。要積極探索在市場經濟條件下黨組織在企業選人用人中發揮主導作用的有效途徑和辦法，使企業發展所需要的人才資源因黨管干部原則的貫徹而能夠更加合理地開發、優化配置、充分利用。”(54)

國務院國資委成立后，在外派監事會制度和規范的董事會建設方面，均取得了一定突破，國有企業建立和完善公司法人治理體系逐漸走出了一條新路。

國有企業外派監事會制度是在1998年國務院稽察特派員制度基礎上發展而來的。1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議，審議通過《國務院機構改革方案》，明確國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員，負責監督企業資產運營和虧損情況。同年5月，國務院下發了《國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員方案的通知》，對稽察特派員的工作性質、職責等作出規定。其后，國務院成立了稽查特派員總署，分批任命了38位稽察特派員，人事部從中央國家機關有關部門和在京國有重點大型企業中遴選了160名稽察特派員助理，進行試點工作。北京、河北、遼寧、重慶、海南、陜西等省市也相繼進行稽察特派員制度試點。(55)1999年12月，《中華人民共和國公司法》進行了修改，以法律形式明確規定了國有獨資公司建立外派監事會制度：“國有獨資公司監事會主要由國務院或者國務院授權的機構、部門委派的人員組成，并由公司職工代表參加。”同時明確：“外派監事會負責檢查公司財務，對企業負責人執行公司職務時違反法律、法規或者公司章程的行為進行監督，以及國務院規定的其他職權。”1999年12月，黨中央決定成立中共中央企業工作委員會，其主要職責之一，就是對國有企業的經營管理進行監督，原國務院稽察特派員制度開始向外派監事會制度過渡。2000年3月，國務院《國有企業監事會暫行條例》正式出臺，《條例》規定：“國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。”8月，國務院任命了36位副部長級國有重點大型企業監事會主席，并批準了對100家中央管理的國有重點大型企業派出外派監事會，中央企業工作委員會任命了第一批國有重點大型企業監事會專職監事。

國資委成立后，中央企業工作委員會對外派監事會的管理職能轉由國務院國資委履行。2003年5月27日，國務院發布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，規定：“國有資產監督管理機構代表本級人民政府向其所出資企業中的國有獨資企業、國有獨資公司派出監事會。”此后，外派監事會根據國務院國資監管的需要，將企業重組改制、清產核資、產權轉（受）讓、投資決策、業績考核、薪酬分配以及其他高風險業務等情況納入監督檢查工作重點，對企業執行國資委相關政策規定情況進行有效監督。2007年起，監事會監督檢查工作改為實行當期監督，即當年監督檢查企業當年情況，其工作重點也發生了變化，在對企業的國有資產保值增值狀況、經營成果和管理等狀況進行監督檢查和綜合評價的基礎上，更加突出了對企業生產經營中“三重一大”及其程序的合規性、合法性的檢查，強調對生產經營的重大風險進行監督檢查，強化對企業貫徹落實國家宏觀調控政策措施的監督檢查，加強對國有資產安全和國有資本權益變動的動態監督。2016年，國務院國資委在國有重點大型企業原有28名監事會主席、29個監事會派出辦事處的基礎上，新設3個監督局，推動對中央企業監督成果的綜合運用。2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國務院國資委國有重點大型企業監事會的職責被列入審計署，不再設立國有重點大型企業監事會。

為貫徹落實黨中央、國務院有關精神，2004年2月，國務院國資委決定選擇部分中央企業進行建立和完善中央企業董事會試點工作。同年6月，國務院國資委下發了《關于中央企業建立和完善中央企業董事會試點工作的通知》，中央企業董事會試點工作正式拉開序幕。2005年4月4日，國務院發布《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，明確要求：“以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監事會制度。”同年10月，國務院國資委啟動中央企業完善和建設董事會試點工作，選擇了寶鋼、新興鑄管等7家企業作為首批規范的董事會試點企業。試點企業首先實行了公司制改革，按照《公司法》注冊登記。此后，在國務院國資委的直接領導和指導下，圍繞建立公司法人治理結構，制定了一整套制度。其中的重點內容，是制定了外部董事制度，建立外部董事占多數的董事會。經過幾年努力，規范的董事會建設取得明顯成效。

歷經2010年和2013年兩次中央企業董事會規范建設試點大規模“擴容”后，截至2017年末，98家中央企業中，已有87家建立董事會，其中83家外部董事占多數。中央企業二級國有獨資、全資公司中近一半建立董事會，還在4家中央企業集團開展落實了中央企業董事會職權試點工作，向董事會授予中長期發展戰略規劃制定、高級管理人員選聘、高級管理人員業績考核、高級管理人員薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財務事項管理等6項職權。規范的董事會建設試點，使企業由過去的“一把手負責制”領導體制，逐步轉變為董事會決策、經理層執行、監事會監督的公司法人治理模式，在完善公司法人治理結構方面實現了重要突破。得益于外部董事制度的建立，試點企業的重大問題決策過程得到進一步重視，決策過程更加民主、規范，決策意見更加正確。

2004年10月31日，中共中央辦公廳轉發中央組織部、國務院國資委《關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》，《意見》明確指出：“黨組織參與企業重大問題決策，要堅持和完善‘雙向進入、交叉任職’的企業領導體制。國有獨資和國有控股公司的黨委成員可以通過法定程序分別進入董事會、監事會和經理班子，董事會、監事會、經理班子中的黨員可以依照有關規定進入黨委會。凡符合條件的，黨委書記和董事長可由一人擔任，董事長、總經理原則上分設。未設董事會的企業，可以實行黨委書記兼任副總經理、總經理兼任黨委副書記的交叉任職模式；根據實際情況，黨委書記和總經理（廠長）也可由一人擔任。已建立法人治理結構的國有獨資和國有控股公司，黨委會和法人治理結構要通過建立健全議事規則，完善黨組織參與企業重大問題決策的程序和工作機制。黨組織對重大問題要集體研究，由進入董事會、監事會、經理班子的黨委成員通過多種方式分別反映黨組織的意見和建議，使黨組織的主張在企業決策中得到重視和體現，并把法人治理結構的決策結果反饋給黨組織，實現決策的科學民主。同時，充分發揮董事會對重大問題統一決策、監事會有效監督的作用。未設董事會的企業可以采取聯席會議方式，由黨委成員和經營管理班子成員共同研究決定重大問題。企業黨組織要積極推動企業重大問題決策的貫徹落實。企業重大問題決策作出后，黨委要發動全體黨員，團結帶領廣大職工，推動決策的實施。黨委發現企業重大問題決策不符合黨和國家方針政策、法律法規或脫離實際時，應及時提出意見。如得不到糾正，應當向上級反映。”《意見》首次正式提出“雙向進入、交叉任職”，對黨組織在公司法人治理結構中的職責進行了進一步規范，為公司法人治理結構與黨組織政治核心作用有機結合提供了辦法。

1999年12月召開的第九屆全國人大常委會第十二次會議和2004年8月召開的第十屆全國人大常委會第十一次會議，分別對《公司法》的個別條款作出修改。2005年10月召開的第十屆全國人大常委會第十八次會議，對《公司法》進行了全面修訂，幾乎所有條文都有修改，大多是實質性內容的修改，包括完善股東會、股東大會的召集程序，完善董事會的召集程序，完善監事會制度、強化監事會作用，對公司法定代表人作出更為靈活的規定，增加上市公司設立獨立董事的規定等。關于企業黨組織在公司法人治理中的法定地位，2005版《公司法》規定：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”與修訂前的《公司法》的相關規定（“公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨黨章辦理。”）相比，這一規定更直接、具體、明了，為包括國有企業在內的企業的黨組織工作，提供了更有力的法律保障。

2009年9月，黨的十七屆四中全會通過了中共中央《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》。《決定》指出：“把建設高素質經營管理者隊伍、人才隊伍、黨員隊伍、職工隊伍和增強國有經濟活力、控制力、影響力貫穿在國有企業黨組織活動始終，保證黨組織參與決策、帶頭執行、監督，發揮政治核心作用。”明確了國有企業黨組織在遵從和支持現代企業法人治理的框架下發揮作用的途徑為“參與決策、帶頭執行、有效監督”。(56)

2010年7月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對“三重一大”事項的主要范圍、決策的基本程序、組織實施和監督檢查等作出了具體規定。國有企業按照《意見》要求，對決策程序和權限等進行了細化，并通過一定的程序上升為具體的企業制度。

上述階段的改革重點在于對接社會主義市場經濟體制，轉換國有企業的經營機制并建立現代企業制度，在實踐中探索完善法人治理體系和黨組織政治核心作用的實現機制。由于公司治理體系是從西方發達國家“進口”的一套相對完整的企業領導體制及其制度，且其中沒有黨組織這一主體，因此在制度的學習移植過程中，國有企業黨組織在一定程度上被排除于公司治理體系之外，其參與公司治理的主體資格被“邊緣化”了。在這樣一種制度設計背景下，無論賦予黨組織怎么樣的“核心”地位，都是無所依托，難得其效的。