第一節　改革開放前國有企業領導體制的探索實踐（中華人民共和國成立前后—1978年）

中華人民共和國成立伊始，國有企業（當時稱“工廠”“企業”“國營企業”）普遍沿襲了1949年前解放區實行的工廠管理委員會制度。1951年起，隨著民主改革的完成和工業生產的恢復，各地對國營企業領導體制開始了新的探索，以東北地區的廠長負責制和華北地區的黨委領導下的廠長負責制為代表。1954年至1956年期間，國營企業領導體制逐步統一于廠長負責制。1956年，黨的八大作出決定，改為實行黨委領導下的廠長負責制。“文革”期間，國營企業領導體制陷入混亂，出現過“造反派”掌權，“革命委員會”領導和黨委一元化領導等情況。

一、廠長領導下的工廠管理委員會制

解放戰爭時期，根據恢復工業生產和進行民主改革的客觀要求，在解放區的國營和公營工業企業中，實行了以廠長為主席的工廠管理委員會的領導制度，并建立了工廠職工代表會議制度。工廠管理委員會由廠長、工程師、工會主席和工人代表聯合組成，統一管理工廠的生產，由廠長擔任委員會主席，職工代表會議對工廠的行政工作有檢查、批評和建議權。

中華人民共和國成立伊始，人民民主政權逐步接管、改造官僚資本企業及帝國主義在華企業，使其轉變成為社會主義性質的國營企業，為人民政權的鞏固和國民經濟的恢復奠定了經濟基礎。此時黨和國家對國營企業的管理，主要是廢除腐朽的官僚管理制度，對企業實行民主改革，逐步探索建立新型的企業制度。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，其第32條規定：“在國家經營的企業中，目前時期應實行工人參加生產管理的制度，即建立在廠長領導下的工廠管理委員會。”(22)這一規定基本沿襲了1949年前解放區的工廠管理委員會制度，并為日后在國有企業中推行統一領導制度奠立了法理基礎。廠長領導下的工廠管理委員會制的基本特點是：確定工廠的領導機構是工廠管理委員會，工廠管理委員會由廠長領導，吸收工人參加生產管理。其側重點是，在明確廠長統一領導的同時，強調工人參加管理，對廠長個人的權力進行一定的監督。1950年2月6日，《人民日報》發表社論《學會管理企業》，指出：“工廠管理委員會是工廠企業中以廠長為首的統一領導機關。必須以這種新的管理組織與管理制度去代替舊的管理組織與管理制度，把廠內的一切重大問題，都提到工廠管理委員會上去討論，真正吸收工人參加生產管理，才能使工人親身感到自己是企業的主人，而發揮對生產的積極性與創造性。”2月20日，中共中央發布《關于討論和執行人民日報＜學會管理企業＞社論的指示》，要求以該社論作為目前管理企業、提高生產的指導方針，各地黨委應指令和督促相關部門根據企業情況，制定具體辦法并切實執行。2月28日，中央人民政府政務院財經委員會發布《關于國營、公營工廠建立工廠管理委員會的指示》，再次強調恢復與發展生產是全國解放后所面臨的中心任務，而要完成這一任務，則必須在國營、公營工廠企業中，對原來官僚資本統治時代遺留下來的各種不合理制度，進行有計劃有步驟的改革。這種改革的中心環節，是要建立工廠管理委員會，實現工廠管理民主化，并附發了1949年8月華北人民政府頒布的《關于在國營、公營工廠企業中建立工廠管理委員會與職工代表會議的實施條例（草案）》，以供各地參照執行。

廠長領導下的工廠管理委員會制之所以規定由廠長領導，是由于中華人民共和國成立初期我黨極其缺乏懂經濟管理、企業管理、適合擔任廠長的領導干部，只能依靠廠長；之所以吸收工人參加管理，是為對廠長權力進行一定制約。由于這樣的制度安排并不是一種理想狀態，所以實行廠長領導下的工廠管理委員會制時間并不長。

二、廠長負責制與黨委領導下的廠長負責制并行

從1951年起，隨著各地企業民主改革工作的相繼完成以及工業生產的逐步恢復，中共中央對于建立新的國營企業領導體制越來越重視。1951年初，中共中央要求各地黨委召開城市工作會議并向中央匯報，會議的核心內容便是企業問題，而企業領導制度則成為問題中的重點。東北地區率先在黨內圍繞學習蘇聯經驗，建立新的企業領導制度展開討論。同年5月，中共中央東北局召開城市工作會議，并通過了中共中央東北局《關于黨對國營企業領導的決議》，提出：“廠、礦中的生產行政工作實行廠長負責制，廠長由國家的經濟機關委派，并由國家取得必要的生產資料和資金，實施對生產行政工作的專責管理。”并指出：“黨是工人階級組織的最高形式，是獨立的政治組織，對廠、礦中的政治思想領導負有完全的責任，對廠、礦中行政生產工作負有保證和監督的責任。”(23)隨后，中共中央批準東北局決議頒布實施，以此為標志，廠長負責制在東北地區國營企業中正式確立。廠長負責制的基本特點是：將企業的工作分為生產行政工作和政治思想領導兩大類，分別由廠長負責和黨組織負責，黨組織同時負有對生產行政工作的保證和監督責任。

廠長負責制又名一長制(24)，源自蘇聯。最早是由列寧針對當時的工廠管理委員會集體管理制度提出來的，他認為：“在組織形式已經確定、已經比較穩定的情況下，要進行實際工作，就必須采取一長制，因為這種制度最能保證更合理地利用人力，最能保證在實際上而不是口頭上檢查工作。”(25)中華人民共和國成立以后，由于當時的認識水平和國際環境的局限，蘇聯成為當時中國唯一可以選擇的學習榜樣。我國在很大程度上以蘇聯的建設模式為藍本，建立起了嚴密的經濟計劃體制，而國營企業的領導制度也圍繞學習“一長制”，開始了各種制度實踐。由于彼時東北地區擁有良好的工業基礎，國營廠礦已經基本完成了民主改革，并在中蘇共同管理中長鐵路的過程中獲得了直接啟示，該模式遂在東北地區首先推行起來。

同期另一較有代表性和影響力的企業領導體制是華北地區實行的黨委領導下的廠長負責制。1951年6月，中共中央華北局第一次城市工作會議討論形成決議并經中央批準，在國營工礦企業中實行黨委領導下的廠長負責制，即“以黨委為核心實行統一領導，黨、政、工、團各上級所指示的方針與任務，及其在工礦企業中的具體實施方案和計劃，一律經過企業中的黨委討論通過，作出決定，分工進行。屬于生產管理方面和行政業務方面，可由廠長在執行中負完全責任，遇緊急事件發生時，廠長可先行處理，然后報告黨委會；一切重要事項，最后決定于黨委。廠長對同級黨委負責。”(26)這一決議主要考慮中華人民共和國初期華北地區新接手企業較多，企業民主改革形勢復雜，許多大型國營廠礦的廠長仍是舊企業的留用人員，缺乏政治素養和業務水平都過硬的管理人才，因此需要依靠黨委的集體領導。黨委領導下的廠長負責制的基本特點是：企業中，黨委處于領導地位，廠長在生產管理和行政業務方面負執行的責任。

與此同時，華東地區的國營企業也實行了黨委領導下的廠長負責制。中南、西南地區的國營企業正處于全面民主改革階段，政治任務十分龐雜，而黨委領導下的廠長負責制在解決此類問題上有較大的優勢，因此這兩個地區也主張實行該體制。西北地區因為國營企業中的黨員大多數是陜北農村干部出身，其主要任務為發展和教育黨員，對生產過問較少，因而暫時談不上黨的統一領導。

三、統一實行廠長負責制

1951年12月，中共中央政策研究室召集各大區和中直機關、中央各工業部、全國總工會及產業工會的代表討論中共中央《關于國營工廠管理的決定（草案）》，并在國營企業的領導體制上基本統一了認識：東北的廠長負責制是好的，將來工廠管理必須走向廠長負責制。但是由于關內各地具體情況不成熟，必須經過一個過渡時期。即廠長負責制必須在民主改革完成、生產改革有了一定基礎后才能實行，而在此期間，以黨委領導制較為適宜。1952年12月，中央人民政府政務院財政經濟委員會聯合中華全國總工會頒發了《關于獎勵五三工廠的聯合決定》，在全國范圍內推廣東北五三工廠貫徹一長制、建立一套科學管理制度的經驗。各地紛紛積極響應，學習和借鑒東北五三工廠的管理經驗，一長制的企業領導體制為更多地區和國營企業所接受。

1953年，我國進入規模經濟建設時期，開始實施國民經濟和社會發展第一個五年計劃，通過集中主要力量發展重工業，建立國家工業化和國防現代化的初步基礎，并相應地發展交通運輸業、輕工業、農業和商業。為適應大規模經濟建設和管理現代化企業的需要，中共中央要求進一步提高企業管理的水平，健全各種責任制，并開始在全國范圍內全面系統地學習和引進蘇聯的企業管理制度和方法，蘇聯的一長制對國營企業組織和制度的影響愈加深遠。

1954年4月8日，華北局作出《關于在國營廠礦企業中實行廠長負責制的決定》，由實行黨委領導下的廠長負責制改為實行廠長負責制。《決定》指出：“廠長負責制，就是廠長受國家委派對企業的生產行政工作進行專責管理的制度。廠長對完成國家計劃，對企業經營管理和生產技術、財務工作，均負全責。”改行廠長負責制以后，企業黨組織的任務是：“對政治思想領導負有完全的責任；對生產行政工作負有監督、保證的責任；對工會、青年團等群眾組織則負有領導的責任。”《決定》還指出，1951年實行黨委領導下的廠長負責制，“是由于當時企業中的民主改革尚未完成，許多大廠礦仍由舊人員任廠長，尤其是我們的干部缺乏管理工礦企業的經驗，需要更多地依靠黨委的集體領導”，“兩年半以來，經過各方面的努力，情況已經發生了一些變化，工礦企業中完成了民主改革，進行了生產改革，學習了社會主義管理企業的經驗，建立了一些新的管理組織和制度，并培養了一批新的管理人員和技術人員，一般廠礦已由黨員干部擔任廠長，實行廠長負責制的條件已經具備”(27)。1954年5月28日，中共中央批轉該《決定》，并在批語中明確指出：“中央認為有必要也有可能在全國各國營廠礦（包括地方國營廠礦）中實行廠長負責制，以便進一步地提高工業企業的領導水平，更好地完成國家計劃。”(28)這是中華人民共和國成立后中共中央首次關于廠長負責制的正式批轉，并在全國范圍內加以推行的文件，標志著廠長負責制在全國范圍內確立。

四、統一實行黨委領導下的廠長負責制

然而，廠長負責制的推行并不順利，此后的兩年，始終存在著有關廠長負責制的爭論，各地的貫徹實施情況也不盡相同。在實踐中主要遇到兩方面的問題。一是許多企業的黨組織不善于把政治工作同經濟工作很好地結合起來，往往包辦代替行政工作，使廠長處于有職無權的地位。二是對廠長和黨委的職權范圍缺乏明細規定，某些企業的行政負責人有忽視黨和群眾監督的傾向，一些重大問題不經管理委員會討論即由個人決定。“高崗事件”(29)的爆發更是引起了中央對一長制的質疑，中央之后派遣中紀委等中央部門對東北國營企業進行了巡視，發現在實行一長制過程中，由于受到“黨、政、工、團統一于行政”思想的影響，嚴重弱化了黨的領導作用，使黨在企業中處于從屬地位，許多企業存在著忽視黨的政治思想領導的傾向。針對這些問題，中央書記處第三（工業）辦公室于1955年集中進行了幾個月的調查研究，在行政領導與黨委職權的劃分及兩者的關系方面進行了討論。1956年2月，有關改進國營企業領導制度的問題提交中央政治局研究，決定還是要在黨委領導下實行分工負責。

1956年2月，蘇共二十大批判了斯大林在領導蘇聯社會主義建設中的嚴重錯誤以及對他的個人崇拜所造成的嚴重后果。其后不久，《人民日報》發表社論《關于無產階級專政的歷史經驗》，總結了中共實行集體領導、堅持群眾路線的經驗。4月25日，毛澤東在《論十大關系》的講話中，指出對蘇聯的經驗不能一切照抄、機械搬運，必須有分析、有批判地學習蘇聯的一些做法，不能重復蘇聯走過的彎路。而早在2月，毛澤東在進行十大關系調查，聽取電力部門，第一、第二、第三機械部匯報時，已對一長制進行了嚴厲的批評。其后，毛澤東在八大二次預備會議的講話中進一步指出：“例如一長制，中央曾經批轉過某些地區的經驗，認為可以試行。那個時候對這個問題還沒有經驗，就不能下一個斷語，說一長制不好。一直到不久以前，我們才斷定一長制不好，集體領導和個人負責相結合的制度好。”(30)同年7月，中共中央工業交通工作部下發了《關于國營工業企業領導問題的決議（草案）》，對一長制提出如下批評：“最近幾年，在企業領導問題上，流行著一種同黨的集體領導相對立的帶有個人獨裁意味的所謂一長制的論調和做法，片面強調企業行政領導者的權力，而否認黨組織對企業行政的領導，片面強調行政命令，而忽視群眾路線的領導方法，就使企業行政領導產生了脫離黨的領導和脫離群眾危險傾向。”《決議（草案）》同時指出：“我們在工業企業中需要采取的領導制度，應當是黨的領導和個人負責相結合的制度，在企業行政管理方面，就是黨委集體領導下的廠長負責制。”(31)

1956年9月，中國共產黨第八次全國人民代表大會召開。會議總結了七大以來黨的建設的歷史經驗，提出執政黨的建設必須堅持民主集中制和集體領導的原則。針對當時實行廠長負責制所存在的忽視黨的集體領導和民主管理等問題，提出在企業中實行黨委領導下的廠長負責制。劉少奇在《中國共產黨中央委員會向第八次全國代表大會的政治報告》中正式指出：“在企業中，應當建立以黨為核心的集體領導和個人負責相結合的領導制度。凡是重大的問題都應當經過集體討論和共同決定，凡是日常的工作都應當由專人分工負責。”(32)黨的八大通過的《中國共產黨章程》規定：“在企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監督本單位的行政機構和群眾組織積極地實現上級黨組織和國家機關的決議，不斷地改進本單位的工作。”至此，廠長負責制宣告終結，代之以黨委領導下的廠長負責制。

1956年底，生產資料私有制的社會主義改造基本完成，社會主義基本制度在我國初步建立。根據黨的八大的論斷，此時國內的主要矛盾已變為“人民對建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾”和“人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”，黨和國家的工作重心也應從階級斗爭轉變到社會主義建設上來。

第一個五年計劃順利完成后，由于社會主義建設經驗不足，對經濟發展規律和我國經濟基本情況認識不足，1958年5月，中共八大二次會議提出了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的社會主義建設總路線，并在其后發動了“大躍進”運動。“大躍進”期間，由于違背客觀規律，忽視現代工業企業的特點，在“大搞群眾運動”的口號下，推行“書記掛帥”，不少企業黨委直接處理應由廠長負責處理的日常生產行政事務，大大削弱乃至于取消了廠長統一指揮日常生產的職權，致使企業生產行政工作處于調度不靈、互不配合、無人負責和不敢負責的混亂狀態。1959年5月，中共中央工業工作部在《關于目前企業管理工作中的若干情況和問題的報告》中，曾經總結了這一教訓，指出：“在強調發揮群眾積極性的時候，忽視了加強集中管理的重要性，在強調黨委統一領導的時候，忽視了在生產行政工作方面加強廠長負責制、發揮行政管理機構作用的重要性，這無疑是企業管理方面出現混亂現象的主要原因之一。”當時，中央曾經采取措施，來扭轉這一混亂局面。但是，因為隨即不久便開展了“反右傾”運動，所謂“一長制思想殘余”受到了嚴厲的批判，這一努力并沒有取得成效。

由于社會主義建設探索中的“左”傾錯誤，1959年到1961年期間，我國國民經濟遭遇嚴重困難。1961年1月，黨中央召開八屆九中全會，會議為了糾正“大躍進”造成的國民經濟比例失調和帶來的困難局面，決定對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的“八字方針”。1961年9月，在貫徹“八字方針”過程中，中共中央頒布《國營工業企業工作條例（草案）》，即“工業七十條”。“工業七十條”在“總則”第6條中明確規定：“在國營工業企業中，實行黨委領導下的行政管理上的廠長負責制，這是我國企業管理的根本制度。國營工業企業中的黨委員會，對于企業的行政管理工作、思想政治工作、工會工作、共青團工作，以及企業中生產的、政治的、文化的群眾運動，實行全面的統一的領導。企業內的一切重大問題，必須經過黨委討論決定。”在第八章中規定：“企業的生產行政上，實行黨委領導下的廠長負責制，實行集體領導和個人負責相結合的制度。……在企業黨委領導下，企業生產行政工作的指揮，由廠長負責。……企業黨委應當積極支持以廠長為首的全廠統一的行政指揮系統行使職權，應當認真維護各級的和各方面的責任制。”(33)“工業七十條”重申了黨委領導下的廠長負責制，并比先前的相關制度規定得更具體，更具可操作性。這個條例在全國范圍內的貫徹執行，對于整頓企業管理秩序、恢復在“大躍進”中遭到破壞的工業生產，起到了積極的作用。

1966年至1976年，“文化大革命”使黨、國家和人民遭到中華人民共和國成立以來最嚴重的挫折和損失。十年動亂期間，企業管理普遍十分混亂，黨組織生活被停止，黨委領導下的廠長負責制也因此一度中斷，而被“造反派”所取代。“文革”中期，企業結束了“造反派”控制的局面，成立了“革命委員會”作為企業領導機構。同時，企業黨組織生活得以恢復，之后全國從上到下實行“黨的一元化領導”，企業也不例外。一段時期內廠黨委和“廠革會”并存，“廠革會”在黨委領導下負責日常的生產行政工作。由于企業黨委忙于搞政治運動，生產因此受到嚴重影響。

1976年10月，黨中央一舉粉碎“四人幫”反革命集團，其后開始對企業進行全面的恢復性整頓，企業逐步恢復了正常的生產和工作秩序。1978年4月20日，中共中央批發了《關于加快工業發展若干問題的決定（草案）》，即“工業三十條”，提出“整頓企業，主要是整頓領導班子”，規定“企業的一切重大問題，都必須經黨委集體討論決定。企業的生產、技術、財務、生活等重大問題，黨委作出決定后，由廠長負責組織執行。企業黨委要積極支持以廠長為首的全廠統一的生產行政指揮系統行使職權，并且監督和檢查他們的工作”。同時要求把“黨委領導下的廠長分工負責制”、“黨委領導下的職工代表大會制”、“總工程師、總會計師的責任制”和“工人參加管理、干部參加勞動和領導干部、工人、技術人員三結合的制度”作為國有企業的基本制度確定下來。(34)其后，鄧小平同志在中國工會第九次全國代表大會的致辭中，進一步強調要恢復“文革”前的企業領導體制，明確提出企業要實行黨委領導下的廠長或經理負責制，建立強有力的生產指揮系統。隨著“工業三十條”的貫徹，1978年后，工業企業陸續取消了“革命委員會”的領導形式，重新任命了廠長或經理，重新恢復了職工代表大會和工會組織。

在這一階段，國有企業領導體制雖然在名稱上經過工廠管理委員會、廠長負責制、黨委領導下的廠長負責制等多次變更甚至反復，但它的權力框架沒有發生根本性變化，其權力重心主要在黨委與廠長之間搖擺波動，其變化過程始終帶有濃厚的政治色彩，缺少法律的規范和制約，并且很大程度上受到每個時期政治經濟環境的影響，穩定性較差。