第一節　諸邊性質

諸邊貿易協議（Plurilateral Trade Agreement）是世界貿易組織中的特殊協議，與多邊貿易協議相對應，有其獨有的特點。由于約束對象的特殊性質，《政府采購協議》至今仍是世界貿易組織中的一項諸邊貿易協議，有其特殊性。

一、諸邊性質

關貿總協定“東京回合”共達成9個諸邊協議，包括海關估價、補貼與反補貼、技術性貿易壁壘、反傾銷、進口許可證程序、政府采購、民用航空器、牛肉和奶制品。第八輪“烏拉圭回合”談判結束時，上述9個協議中的5個經過修訂或補充被納入“一攬子協議”成為多邊貿易協議，余下4個協議雖然經過修改補充，其“諸邊”的性質仍舊未變，也被共同納入世界貿易組織協議框架下，成為特殊協議。

作為諸邊貿易協議，《政府采購協議》屬于世界貿易組織管理對象范圍，但并非強制接受的“一攬子協議”，尚未納入多邊權利與義務的法律框架中。相對于多邊貿易協議來說，《政府采購協議》不是所有世界貿易組織成員必須加入的協議，其內容和規則只適用于加入的成員方。因此，《政府采購協議》的諸邊性質最終造成了協議參加方數量的有限性和適用范圍的局限性。具體而言，《政府采購協議》在世界貿易組織協議框架中的特殊性主要表現在加入原則、協議效力和法律地位三方面。

（一）自愿加入原則

無論是關貿總協定還是世界貿易組織，都將《政府采購協議》作為自愿加入的協議，符合加入條件的成員方都有權自主選擇加入或者不加入。但是關貿總協定和世界貿易組織對加入《政府采購協議》的資格要求不同，關貿總協定對加入該協議的條件定得比較寬泛，不管是否為關貿總協定的締約方，任何政府只要愿意執行《政府采購協議》的各項條件，有效實施協議的權利和義務就可以成為關貿總協定《政府采購協議》的參加方。也就是說，關貿總協定《政府采購協議》的加入范圍不但放寬到準備加入關貿總協定的各國政府，甚至包括沒有成為關貿總協定締約方的政府。在世界貿易組織建立后，對加入《政府采購協議》的資格條件提出了限定，只有關貿總協定締約方和世界貿易組織正式成員方可申請加入世界貿易組織《政府采購協議》。

（二）僅對參加方發生效力

諸邊貿易協議是在《建立世界貿易組織協定》的規范下，參照世界貿易組織的宗旨、原則達成的某個領域的國際規范，協議中的各項條款更加深入和具體，要求更加嚴格。世界貿易組織成員只有承諾實施各項條款規定，與其他各參加方達成一致，才能成為諸邊貿易協議的參加方。而諸邊貿易協議也只對協議參加方有效，實行“付費上車”的制度供給模式，參加方共同承擔協議運行的成本，分享相互開放市場所帶來的收益，用“承擔義務—享受權利”的限定排除了其他成員方“免費搭車”。對于那些未接受諸邊貿易協議的世界貿易組織成員而言，諸邊貿易協議對它們沒有增加任何義務，不產生任何約束和影響，也沒有增加任何權利，不能享受參加方之間相互給予的優惠政策和市場開放收益。

《政府采購協議》嚴格執行諸邊協議這種“付費上車”的制度供給模式，只對參加方發生效力，參加方之間相互開放政府采購市場。如《政府采購協議》參加方包括其采購實體應向政府采購市場中其他參加方的貨物、服務和供應商提供非歧視待遇，參加方之間相互給予的這些待遇不會擴散到其他世界貿易組織成員中。換句話說，要想享受他國政府采購市場開放的好處，必須先成為承擔《政府采購協議》義務的參加方。

（三）相對獨立的法律地位

從法律地位上看，《政府采購協議》在最初形成時，具有構成國際條約的基本條件：它有獨立的組織機構，獨特的爭端解決機制和最后條款。政府采購委員會是負責《政府采購協議》執行和管理的機構，具有相對獨立的法律地位。按照《建立世界貿易組織協定》規定：“各諸邊協議的內設機構行使協議賦予它們的職權，并在世界貿易組織機構框架內運作”，即政府采購委員會運作是相對獨立自主的，其權利由《政府采購協議》賦予。這一點與世界貿易組織對多邊貿易協議的管理稍有不同，多邊貿易協議的貨物、服務貿易、知識產權理事會應在總理事會指導下進行工作，職責也是由《建立世界貿易組織協定》規定的?！墩少弲f議》還設有爭端解決機制，在適用范圍和交叉報復等方面有其特殊規定。而最后條款包括加入、退出以及對條款的修改程序等。

在關貿總協定時期，《政府采購協議》的獨立性較為明顯。除允許關貿總協定締約方加入外，也允許非關貿總協定締約方加入。因此，可以認為《政府采購協議》是獨立于關貿總協定的國際協議。而世界貿易組織時期，則只有關貿總協定締約方和世界貿易組織成員方可加入協議。因此，從總體發展趨勢上看，世界貿易組織框架下的《政府采購協議》獨立性被淡化，必須在世界貿易組織的體系內運作，接受總理事會的管理，需要定期將其活動通知總理事會。所以，諸邊協議與世界貿易組織之間的關系比關貿總協定時期更為密切，其組織與運作機制實際上已納入了世界貿易組織體系。

二、成員問題

雖然《政府采購協議》的“諸邊性質”賦予了世界貿易組織成員加入協議的自主性和靈活性，但隨之而來的就是《政府采購協議》成員有限的問題。

（一）基本情況

截至目前，《政府采購協議》由19個參加方組成。如表2-1所示(1)，雖然歐盟是采購協議的一個參加方，但歐盟及其28個成員方都受到協議的管轄，因此，《政府采購協議》實際涵蓋了47個世界貿易組織成員。

目前，阿爾巴尼亞、澳大利亞、中國、格魯吉亞、約旦、吉爾吉斯斯坦共和國、阿曼、俄羅斯聯邦、塔吉克斯坦和前南斯拉夫馬其頓共和國10個世界貿易組織成員正在加入《政府采購協議》的進程中。阿富汗、哈薩克斯坦、蒙古、沙特阿拉伯和塞舌爾5個世界貿易組織成員在各自加入世界貿易組織議定書中已經承諾啟動加入《政府采購協議》。

阿富汗、阿爾巴尼亞、阿根廷、澳大利亞、巴林、巴西、喀麥隆、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、格魯吉亞、印度、印度尼西亞、約旦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦共和國、馬來西亞、蒙古、阿曼、巴拿馬、巴基斯坦、俄羅斯聯邦、沙特阿拉伯、塞舌爾、斯里蘭卡、塔吉克斯坦、泰國、前南斯拉夫馬其頓共和國、土耳其和越南31個世界貿易組織成員擁有政府采購委員會觀察員地位。此外，國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織、聯合國貿易和發展會議、國際貿易中心4個國際組織也擁有觀察員地位。(2)

（二）成員有限

《政府采購協議》成員問題主要表現為參加方的數量有限。

1. 成員總數有限

從世界貿易組織整體角度而言，《政府采購協議》所涵蓋的47個世界貿易組織成員約占164個成員總數的28.7%，所占的比重較小，體現出《政府采購協議》成員總數的有限性。

諸邊協議遵循“自愿加入”原則，導致世界貿易組織成員加入《政府采購協議》進程緩慢，長時間處于停滯狀態。如表2-1所示，美國、加拿大、歐共體及其成員方、韓國和新加坡等27個世界貿易組織成員于1996年《政府采購協議》生效時或稍后加入協議，成為《政府采購協議》的主力軍。隨著歐盟的擴大，塞浦路斯、保加利亞和克羅地亞等13個國家分別于2004年、2007年和2013年因成為歐盟成員方而加入《政府采購協議》。經過長時間的空白期，近年來才有少數世界貿易組織成員加入《政府采購協議》。從加入進程來看，參加方加入《政府采購協議》主要集中在世界貿易組織《政府采購協議》生效時期。其后，很多參加方往往不是自主選擇加入《政府采購協議》，更多的是現有參加方對其施壓后的一種被動行為，要么是協議參加方與加入世界貿易組織申請國談判達成的條件，要求其在加入世界貿易組織議定書中承諾啟動加入《政府采購協議》，要么是歐盟委員會對加入歐盟申請國附加的條件。(3)總體而言，加入《政府采購協議》的參加方數量非常有限。因此，《政府采購協議》及其參加方面臨的重要挑戰之一，就是推動更多世界貿易組織成員加入。

2. 發展中成員有限

從國際組織來看，無論聯合國還是世界貿易組織，都沒有明確提出過“發展中國家”的概念，并在法律上予以確定。只有聯合國制定了衡量“最不發達國家”的經濟和社會標準，并發布了“最不發達國家名單”。判斷是否屬于發展中國家除參考非成員方運用的客觀標準之外，至少應得到相關國家的自我認定，同時還有集團內部其他成員的認可。(4)在世界貿易組織談判和協議執行中，主要由每個世界貿易組織成員自行申報確立發展中國家的地位，并由該國與受該決定影響的成員方協商確定。在《政府采購協議》有限的參加方中，主要是經濟發達的國家或地區，發展中國家寥寥無幾，因此《政府采購協議》也被形象地稱為“富國俱樂部”。迄今為止，參加方中唯一明確要求在《政府采購協議》下提供發展中國家靈活性的國家是以色列。這種靈活性取決于申請方在加入協議過程中與現有參加方的談判。而亞美尼亞、中國香港、韓國、黑山共和國和中國臺北等其他參加方，是否為發展中國家或轉型經濟體則不是很明確(5)。

從絕對數量看，世界貿易組織成員方多數沒有加入《政府采購協議》，協議涵蓋的國家和地區比較有限，政府采購領域仍然是貿易自由化的巨大空白。而且，世界貿易組織從來都是受發達國家的思潮和行為所左右，《政府采購協議》也不例外(6)。歐美等發達國家主導了協議規則的制定和發展方向，代表和體現了發達國家的根本利益和訴求。所以，政府采購市場的開放目前還主要停留在以發達國家為主的階段，發展中國家不太情愿加入。從理論角度看，雖然政府采購自由化能給所有參與國帶來利益，但是存在著市場收益分配不均的問題，發達國家所具有的競爭優勢將使其從政府采購市場開放中獲得比發展中國家更多的收益。

政府采購委員會和參加方非常重視協議成員有限的問題，在《政府采購協議》序言中明確提出要推動世界貿易組織成員接受并加入協議。2012年《政府采購協議》不僅對原有協議進行修改和完善以便于世界貿易組織成員的加入，也做出積極努力向多邊協議靠攏?？梢灶A見，隨著經濟全球化和貿易自由化的深入，政府采購貿易自由化不會停滯不前，也會不斷地深入和發展，世界貿易組織框架下的政府采購市場開放范圍將會更廣泛，開放程度將會更高。