第二節　《政府采購協議》的誕生和發展

1979年4月關貿總協定達成了《政府采購協議》，其后歷經三次修改和完善，《政府采購協議》已成為推動政府采購貿易自由化的重要國際規則。

一、采購協議的誕生

開放政府采購市場的討論始于20世紀40年代，但當時政府采購的規模及市場份額都很小，對國際貿易的影響不明顯，所以1947年的《關稅與貿易總協定》將政府采購作為例外，排除在國民待遇和非歧視待遇義務之外。隨著政府采購規模的擴大，歧視性政府采購已發展成為國際貿易中的嚴重障礙。關貿總協定經過努力，最終形成了推動政府采購市場開放的《政府采購協議》。

（一）歷史背景

20世紀60年代，政府采購中存在的高度保護主義和國內優惠政策再次成為各國關注的問題，有些國家對美國國防采購中采取“購買美國貨”的做法表示不滿，政府采購首次進入經濟合作與發展組織（以下簡稱“經合組織”）(2)的討論議題。1964年經合組織貿易委員會下設立采購工作組，為討論和研究政府采購提供了一個論壇。經過幾年討論，采購工作組形成了“政府采購政策、程序和規則草案”（Draft Instrument on Government Purchasing Policies、Procedures and Practices）。這個草案表達了世界主要國家的一個意向，即要為政府采購走向公開的國際競爭并取消對外國供應商的歧視提出一個具體解決辦法。雖然經合組織在政府采購方面做出了貢獻，但由于各方利益沖突導致談判未取得實質性結果，所以經合組織便將該文件移交關貿總協定，由各國在此基礎上繼續協商談判。

關貿總協定“東京回合”談判主要圍繞非關稅貿易壁壘問題進行，歧視性政府采購政策是討論議題之一。1976年7月，關貿總協定建立政府采購工作組負責該領域的研究和協議起草工作。在分析相關政府采購數據后，政府采購工作組認為世界各國政府采購已占全世界國民生產總值（Gross National Product，GNP）(3)的15%左右，如果把它排除在國際貿易之外，很可能是一個較大的失誤。另外，由于政府采購不受關貿總協定國民待遇和非歧視待遇義務的限制，導致大量國際貿易活動背離關貿總協定的規則，歧視性政府采購已日益發展成為國際貿易中的一個嚴重障礙。政府采購工作組的論證政府采購市場開放的意義如下：

1. 促進國際貿易增長

政府采購平均占全世界國民生產總值的10%～15%，對世界貿易的擴大存在著巨大的潛能。如果政府采購市場全部開放的話，將會極大地促進世界貿易的發展。

2. 對國家稅收的更有效利用

開放政府采購市場至少可以提高10%的經濟效益，使財政赤字下降1%～1.5%。這意味著開放政府采購市場可促進政府采購對國家稅收的更有效利用。

3. 保證更大范圍的國際競爭

開放政府采購市場可保證政府采購在更大范圍的國際競爭。通過政府采購國際競爭，購買國可以獲得更優惠的價格。

4. 有利于政府政治和經濟管理

政府采購的競爭為抑制通貨膨脹提供了一個新的補充手段，從而有利于政府政治管理的科學化和政府經濟管理的廉潔程度。

5. 為發展中國家提供特殊與差別待遇的新領域

由于各國政府把采購政策作為保護本國工業的一種手段，所以政府采購成為多邊貿易談判、討價還價的重要工具。對于發展中國家來說，政府采購市場開放協議中特別訂立的特殊與差別待遇條款，使得關貿總協定的協議中增加了一項對發展中國家的優惠政策。

通過分析，關貿總協定最后達成共識：應該形成一個政府采購的國際行為準則，給予國外供應商非歧視待遇，推動政府采購市場的開放。

（二）采購協議起草

關貿總協定秘書處將上述要點和提議進行歸納和總結，于1977年12月形成了“政府采購條文草案”。關貿總協定就以下實質性問題進行了討論：

1. 適用的起點金額

適用的起點金額，是指要確定政府采購合同金額為多少時，締約方的政府采購活動將受采購協議的管轄和約束。政府采購合同起點金額過低，會加重采購部門管理的負擔。因為各國的小額政府采購活動幾乎天天發生，如果所有的政府采購都按照規定實行公開程序的話，會無謂地增加采購的時間和成本。反之，政府采購合同起點金額過高，就會把很多重要的政府采購活動排除在采購協議管轄范圍之外，使本應規范的政府采購不能按照非歧視、透明度原則得到有效的執行，達不到關貿總協定的既定目標。經過討論，確定的政府采購合同起點金額為15萬特別提款權(4)（Special Drawing Rights，SDR），高于此金額的政府采購合同將受到采購協議的管轄。

2. 適用的政府采購主體

適用的政府采購主體，是指確定締約方的哪些采購部門或機構將受采購協議的約束。這個范圍的劃定關系到未來的政府采購國際協議將在多大范圍內有效，也涉及關貿總協定對政府經濟的管轄范圍。采購協議管轄的政府采購部門或機構在進行采購時要按照規定的目標、原則和程序進行，其采購行為要受到采購協議的約束和監督。

各締約方在磋商適用采購協議的政府采購實體時，采用了關貿總協定的常用做法——“出價與要價”方式。即愿意加入采購協議的締約方首先提出本國的“出價”，列出將遵守采購協議各項條款的采購部門或機構，也可以向其他締約方提出“要價”，列出對方應受采購協議管轄的采購部門或機構。按照政府采購工作組的初衷，采購協議應把所有中央和地方政府部門或機構都納入管轄范圍，以實現政府采購領域的貿易自由化，增進締約方的整體利益。但實際談判時，很多締約方把本國的出價范圍限制在中央政府部門及其直屬機構的范圍內，使最終達成的采購協議把范圍確定在中央政府部門和機構的層面上。

由于政府采購問題是關貿總協定談判的一個新領域，有些談判代表認為在采購協議付諸實施后應盡快重新審查，進行補充和修改。各締約方代表決定，將在采購協議生效后第三年末及其后定期繼續進行談判，以便在互惠的基礎上擴大和改進采購協議。同時決定，在適當的時機還要把政府采購服務納入采購協議的管轄范圍。隨著上述實質性問題的解決，關貿總協定于1979年4月12日達成了《政府采購協議》(5)，1981年1月1日正式生效，為監督締約方執行采購協議和改進協議談判，設立了“政府采購委員會”。

二、采購協議發展

《政府采購協議》生效后，進行了三次修改，適用范圍不斷擴大，協議內容進一步完善，運作程序更加具體。采購協議的發展增加了政府采購透明度，減少了歧視性政策，對推動政府采購國際貿易具有重要意義。

（一）第一次修改

1983年11月，締約方根據《政府采購協議》“審查和談判”條款開始協議修改事宜，并于1985年成立工作組從事這項工作。1986年11月，工作組擬定了“政府采購協議修改草案”。1987年2月通過了修改后的《政府采購協議》(6)，并于1988年2月14日生效。這次修改的主要內容包括：

1. 降低起點金額，對“采購”進行擴大解釋

將受《政府采購協議》管轄的政府采購合同起點金額由15萬SDR降低為13萬SDR。同時，采購協議從廣義的角度理解“采購”，對“采購”的解釋由原來的“買斷”擴大到“租賃、承包、租借”的范圍。

2. 提高政府采購透明度

為了提高政府采購透明度，《政府采購協議》要求政府采購人提供政府采購的相關信息和資料，增加了對政府采購人保證透明度的要求。同時，采購協議要求招標采購結束后，要公布合同授予結果。

3. 延長投標期限

《政府采購協議》延長了投標期限，將投標截止時間由自招標公告發布之日起30天改為40天。

（二）第二次修改

關貿總協定“烏拉圭回合”談判過程中完成了對《政府采購協議》的第二次修改，鑒于修改后的內容有了實質性變動，締約方于1994年4月15日在馬拉喀什重新簽署《政府采購協議》（也稱1994年協議）(7)。關貿總協定轉為世界貿易組織后，《政府采購協議》作為協議談判結果的組成部分一起轉入新的國際組織文本中，于1996年1月1日正式生效。這次修改的主要內容包括：

1. 擴大適用范圍

這次修改在適用范圍上取得了突破性進展，全面擴大了采購協議管轄的范圍，推動了政府采購市場的開放范圍。在采購主體方面，將采購實體范圍由原來的中央政府部門擴展至次中央政府部門和“受政府控制或影響”的公用企業等其他實體；在采購對象方面，將采購項目范圍由原來的貨物擴展至服務和工程；在起點金額方面，規定了合同估價條款，以避免采購實體為逃避采購協議的約束而分割采購合同或選擇特殊的估價方法。

2. 完善招標程序

在招標程序方面進行了細化和完善，如對投標截止期限進行了細化規定，對采購過程中的談判進行了規范，禁止了抵償交易，增加了限制性招標的適用條件等。通過完善招標程序，可以增強政府采購透明度，規范政府采購行為，減少政府采購國際貿易中的歧視行為。

3. 建立協議執行的監督機制

通過“質疑程序”和“爭端解決程序”建立了采購協議執行的監督機制。采購協議增設了法律救濟機制，其核心內容是“質疑程序”，要求參加方建立一套非歧視、及時、透明和有效的程序，以使供應商能對采購活動中因違反采購協議、有損其利益的行為提出質疑，并由所在國法院或獨立審查機構進行審理。雖然關貿總協定《政府采購協議》也制定了解決爭端的辦法，但其所使用的爭端解決辦法基本停留在原則上的“調解”，執行力度不足。而世界貿易組織爭端機制更具有權威性，可以更有效地解決成員方之間的爭議。《政府采購協議》明確規定世界貿易組織爭端解決機制適用采購協議，有利于保障協議的有效實施。

（三）第三次修改

隨著國際貿易的迅猛增長及政府采購的實踐發展，政府采購委員會于1997年2月開始審議和修改采購協議的工作，期望能夠推廣使用信息技術、擴展協議適用范圍和消除政府采購中的歧視性措施和做法。“多哈回合”(8)進一步推動了相關工作。2004年10月，政府采購委員會確定了“政府采購協議修改草案”。2006年12月，政府采購委員會暫行通過對采購協議的全面修訂，形成了臨時協議文本，其正式生效還需參加方在擴大協議適用范圍談判中達成最終結果。2011年12月，參加方形成了“關于《政府采購協議》第24條第7款談判成果的決定”，就采購協議適用范圍談判達成一致。2012年3月30日，政府采購委員會正式通過“關于修正《政府采購協議》的議定書”(9)（以下簡稱2012年采購協議），于2014年4月6日生效。

1. 主要修改內容

這次修改使得《政府采購協議》文本更易理解和適用，并體現了政府采購實踐發展的新成果，修改內容包括(10)：

（1）澄清適用范圍和定義。

2012年采購協議澄清了適用范圍，明確采購協議涵蓋的采購是指因政府目的而不是出于商業性銷售或轉售目的進行的貨物或服務采購，并將參加方各自附錄一附件中所列的適用例外和排除情形合并在“協議例外”和“適用范圍”的條款中。此外，采購協議完善了適用范圍修改程序，根據仲裁程序和客觀標準做出公正的裁決，有利于解決參加方因修改適用范圍產生的爭議。此外，采購協議中列出了具體的定義，對政府采購中一系列常用專門術語進行了標準化解釋，有利于參加方統一認識，建立共同標準。

（2）突出采購透明度的重要性。

2012年采購協議在序言中不僅強調了政府采購制度可預期性的重要性，也強調了政府采購透明度措施和以公正透明的方式實施采購的重要性，并將上述精神體現在具體的條款中。

（3）明確發展中國家的優惠措施。

2012年采購協議澄清了發展中國家可享有的特殊與差別待遇，以確保發展中國家合理使用優惠措施。2012年采購協議要求所有參加方給予申請加入協議的發展中國家最惠國待遇，允許發展中國家根據特定需要采取四項過渡性措施，或在規定期限內推遲履行除最惠國待遇之外的義務。但是發展中國家的特殊和優惠待遇不是自動和無條件適用的，取決于和現有參加方談判的結果。

（4）完善招標規則與程序。

2012年采購協議對招標規則和相關程序做了調整和修改，使其在措辭上更加嚴謹，結構上更加合理，內容上更加充實。一方面，采購協議根據法律文件的邏輯結構和采購程序的操作順序，重排了條款順序，使其與政府采購實際操作流程相一致；另一方面，采購協議對招標規則的內容進行了調整和修改，包括采購公告、參加條件和供應商資格、常用清單、技術規格、招標文件、期限和談判等內容。

（5）新增采購電子化。

2012年采購協議體現了與時俱進的特點，充分考慮了信息技術在政府采購中的廣泛應用，序言中明確指出在協議涵蓋的采購中使用和鼓勵使用電子化手段的重要性。采購協議列舉了可以使用電子化手段的情形，包括發布采購制度的信息、發布采購公告、發布常用清單、獲得招標文件、接標、電子拍賣、發布合同授予結果、提交政府采購年度統計資料等。采購協議特別對電子拍賣進行了規范。

《政府采購協議》是世界貿易組織推動政府采購貿易自由化的主要工具，采購協議的發展和完善進一步推動了政府采購市場開放的進程。從發展趨勢來看，采購協議的適用范圍越來越廣，程序也越來越嚴格和科學，體現了政府采購實踐發展的需要，是一個對開放度和透明度要求更高的政府采購國際協議。

2. 采購協議構成

2012年《政府采購協議》(11)由協議正文和附錄兩部分組成。

（1）協議正文。

《政府采購協議》正文包括序言和22項條款，具體內容見表1-1(12)。

（2）協議附錄。

《政府采購協議》共有4個附錄，也是采購協議的組成部分。采購協議附錄一般以活頁形式構成，以便進行必要的更新。采購協議附錄見表1-2(13)。

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(1)　《國際奶制品協定》和《國際牛肉協定》已于1997年到期廢止。

(2)　經濟合作與發展組織（the Organization for Economic Cooperation and Development，OECD），成立于1961年，是由30個市場經濟國家或地區組成的政府間國際經濟組織，旨在共同應對全球化帶來的經濟、社會和政府治理等方面的挑戰，并把握全球化帶來的機遇。與世界銀行和國際貨幣基金組織不同，經合組織并不提供基金援助。它是在政策和分析的基礎上，提供一個思考和討論問題的場所，以幫助各國政府制定政策。這些政策可能導致成員方政府間達成正式協議，在國內或其他國際場合實施。

(3)　國民生產總值指一個國家或地區所有國民在一定時期內新生產的產品和服務價值的總和，為最重要的宏觀經濟指標，數據反映了一個國家的產量和經濟實力。國民生產總值是按國民原則核算的，只要是本國或地區居民，無論是否在本國境內或地區內居住，其生產和經營活動新創造的增加值都應該計算在內。

(4)　特別提款權是國際貨幣基金組織創設的一種儲備資產和記賬單位，亦稱“紙黃金”。會員國在發生國際收支逆差時，可用它向IMF指定的其他會員國換取外匯，以償付國際收支逆差或償還IMF的貸款，還可與黃金、自由兌換貨幣一樣充當國際儲備。但由于特別提款權只是一種記賬單位而不是真正的貨幣，使用時必須先換成其他貨幣，不能直接用于貿易或非貿易的支付。特別提款權最初由15種貨幣組成，人民幣于2016年10月1日正式加入SDR貨幣籃子。目前SDR的價值由美元、歐元、人民幣、日元和英鎊組成的一籃子貨幣的當期匯率確定。

(5)　“Tokyo Round Code on Government Procurement” (1979), https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_gpr_e.pdf。

(6)　Revised“Tokyo Round Code on Government Procurement”(1987), https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_rev_text_1988_e.pdf。

(7)　Agreement on Government Procurement (1994), https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm。

(8)　2001年11月，在卡塔爾首都多哈舉行的世界貿易組織第四次部長級會議啟動了新一輪多邊貿易談判，名為“多哈發展議程”或“多哈回合”（Doha Round），參與國家達147個。“多哈回合”是1995年世界貿易組織取代關貿總協定后舉行的首輪多邊貿易談判，也是到目前為止目標最宏偉、參與方最多的一輪多邊貿易談判。

(9)　Revised Agreement on Government Procurement (2012), https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.htm。

(10)　孟曄．WTO《政府采購協議》新發展［J］．WTO經濟導刊，2008（3）.

(11)　下面有關《政府采購協議》主要內容的介紹和分析都是根據2012年最新的采購協議文本展開。

(12)　根據政府采購委員會2012年4月2日發布的GPA/113文件整理。

(13)　根據政府采購委員會2012年4月2日發布的GPA/113文件整理。