0　導論

0.1　背景與意義

消除貧困、最終實現共同富裕，是中國共產黨人的歷史使命與根本目標，也是我國國家制度的本質要求。長期以來，黨和國家“不忘初心，牢記使命”，對貧困問題極為重視并作出了不懈的減貧努力。新中國成立后，面對封建土地私有制遺留下來的貧困現狀，黨和國家在全國范圍內推行徹底的土地制度改革，并在隨后進行了農業社會主義改造，為農民脫貧提供了最基本的生產資料。同時，通過交通道路、農田灌溉等農業基礎設施建設、建立農村“五?！敝贫鹊仁侄胃纳妻r村貧困現狀。在計劃經濟時期，由于國家能力有限，對農村貧困問題的應對只能通過小規模、救濟型的方式進行，進展緩慢，成效微小，在一些特殊階段與特殊年代甚至造成了貧困問題的加劇。改革開放以來，伴隨著我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，同時，為了配合實現“三步走”戰略，從20世紀80年代中期起，國家開始轉變扶貧思路，逐步以開發式扶貧代替救濟式扶貧。1986年，國家設立國務院貧困地區經濟開發領導小組，即如今的國務院扶貧開發領導小組的前身，標志著開發式扶貧在我國正式啟動。1986—2000年，國家通過設立與行政體制相配套的扶貧開發辦公室，以貧困縣為重點，著力解決普遍性的貧困問題；2001—2012年，國家制定并實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》，并在全國范圍內確定了14.81萬個貧困村，以貧困村為著力點，通過整村推進、產業開發、勞動力培訓、轉移安置等方式，有針對性地對區域性貧困，特別是西部地區的貧困問題進行根本性解決。

隨著我國經濟社會的不斷發展與貧困問題的有效改善，進入21世紀的第2個十年，原有扶貧思路下減貧措施的邊際效益不斷遞減，減貧成效有所降低、出現瓶頸，由縣到村的扶貧雖不斷深入推進，但依舊難以有效聚焦到個體，同時，對于集中連片特困地區的貧困現狀無法從根本上得到扭轉，貧困中的“關鍵少數”問題仍得不到徹底解決。

面對扶貧減貧形勢和任務的變化，特別是針對剩余貧困中多是難啃的“硬骨頭”這一狀況。2013年11月，習近平總書記提出了精準扶貧思想，通過由村到戶的貧困狀況調查和建檔立卡，對貧困戶進行精準幫扶。在2015年6月的貴州考察與2015年10月的減貧與發展高層論壇上，習近平總書記又分別提出了“六個精準”(1)的扶貧要求和“五個一批”(2)的脫貧措施，成為精準扶貧和精準脫貧的基本要求與主要途徑。其中，“易地搬遷脫貧一批”成為解決“一方水土養不活一方人”這一深層貧困問題的根本辦法，強調通過對生存條件惡劣地區的貧困人口進行搬遷安置，以完成在2020年農村貧困人口全部脫貧的目標。截至2017年年末，全國農村貧困人口從2012年年末的9899萬人減少至3046萬人，累計減少6853萬人，其中易地扶貧搬遷830萬人；貧困發生率從2012年的10.2%下降至3.1%，累計下降7.1個百分點(3)，取得了21世紀以來最大的減貧成效。作為精準扶貧的重要手段，易地扶貧搬遷工程在實現全面脫貧中起到了關鍵性作用，這一工程能否順利開展且達到預期目標，直接關系著全面建成小康社會的成敗。

系統研究易地搬遷精準扶貧的相關理論與現實問題，對于我們認清中國易地搬遷精準扶貧的歷史與現狀、把握其問題本質、評估現有政策并指出政策創新方向，以最終完成易地扶貧搬遷任務，具有重大意義。然而，現階段的研究大多集中在易地搬遷精準扶貧的政策解讀、模式總結、典型個案、成效問題等方面，多屬于實踐層面的研究，對于以下幾方面重大問題尚欠缺深入的研究：

第一，現有研究對于易地搬遷精準扶貧的歷史演進和本質尚欠缺足夠的討論。易地移民搬遷自古有之，無論中外都曾大規模發生過，它們與今日中國所發生的易地扶貧搬遷關系如何、區別又在何處，這需要對易地移民搬遷的歷史演進脈絡有一個清晰的把握，并提煉出演進的若干特征。把握易地搬遷和易地扶貧搬遷的歷史，有助于我們明了當前正在開展的易地扶貧搬遷從何處來，將向何處去，并力圖達到什么樣的效果。

第二，現有研究對易地搬遷精準扶貧的本質和理論邏輯缺少深入研究，更缺少建立理論分析框架的研究。事實上，易地搬遷精準扶貧的歷史脈絡和變遷特征透露了易地移民搬遷的內在屬性，呈現出了一系列相互關聯的內外部、主客觀因素，對易地移民搬遷理論邏輯進行分析，并構建一套分析框架，有助于我們更加系統、全面、深刻地把握其本質，厘清其作用機理。

第三，現有研究缺少對易地搬遷精準扶貧機制的深入研究。易地搬遷精準扶貧涉及農村貧困戶從搬遷到安居、從就業到致富、從遷入到融入一系列的變化和挑戰，這需要易地搬遷精準扶貧提供一系列的機制，幫助貧困戶提高和構建各種能力，以對應每個變化和調整。而且，對易地移民搬遷歷史的清晰認識和對理論邏輯的深入分析，將幫助我們認知易地移民搬遷的實踐邏輯，并推動易地搬遷精準扶貧工作的創新。

第四，現有研究缺少對西部地區易地搬遷精準扶貧的系統研究。西部地區貧困人口多、扶貧難度大，是我國精準扶貧的重點區域，也是我國易地扶貧搬遷工程實施的重點區域。2016年年底，我們研究團隊成功獲批的國家社科基金重大招標項目正是“西部地區易地移民搬遷工程的精準扶貧機制、綜合效益評價與政策創新研究”?？疾飕F有研究，對西部地區精準扶貧和易地搬遷精準扶貧的現狀和存在問題的分析更多地停留在定性層面，定量研究并不多見。對西部地區易地搬遷精準扶貧的研究，能夠為政策制定和政策創新提供切實的方向。

《中國城鄉發展報告2018——聚焦新時代西部地區易地搬遷精準扶貧》（以下簡稱《報告2018》）正是針對以上四方面已有研究的薄弱環節，對易地搬遷精準扶貧的歷史演進和歷史邏輯、理論邏輯和理論框架、機制體系和政策創新進行深入分析，對西部地區易地搬遷精準扶貧的現狀和問題進行全面梳理和總結。

0.2　對象與方法

《報告2018》以中國和西部地區易地移民搬遷精準扶貧為研究對象。在理論層面和歷史層面的研究對象是易地移民搬遷精準扶貧一般；在現狀、實踐和政策層面的研究對象則聚焦西部，即西部地區的易地移民搬遷精準扶貧特殊。主要涉及對中國扶貧、易地扶貧搬遷、新時代易地搬遷精準扶貧的歷史演進及其邏輯的分析，對新時代易地搬遷精準扶貧的理論框架和機制體系的構建，對新時代西部地區易地移民搬遷精準扶貧的現狀及其問題和案例的分析，對新時代西部地區易地移民搬遷精準扶貧的政策創新的分析。

《報告2018》主要采用以下研究方法，可以總結為三個相結合：

第一，理論研究和政策研究相結合。易地移民搬遷精準扶貧既是一個理論問題，又是一個政策問題。所以，本書將理論研究和政策研究相結合。在理論上，我們亟須回答易地移民搬遷精準扶貧在鄉村振興戰略和城鄉融合發展中居于什么樣的位置、能夠發揮什么樣的作用，進而回答易地搬遷和精準扶貧是什么關系等問題。理論不明將導致認識不清，認識不清又將導致政策混亂，本書就是要重點回答這些理論問題。在政策上，我們亟須構建易地移民搬遷精準扶貧的機制體系，并分析研判新時代以來我國西部地區易地移民搬遷精準扶貧政治的效果，并給出政策創新的方向和具體建議。

第二，歷史研究和現實研究相結合。易地移民搬遷精準扶貧既是一個歷史問題，又是一個現實問題，所以本書堅持將歷史研究和現實研究相結合。在歷史研究方面，我們對中國扶貧、易地扶貧搬遷、新時代易地搬遷精準扶貧的歷史進行了分階段的研究，并在對歷史事實的梳理中總結出了中國特色扶貧、易地扶貧搬遷、新時代易地搬遷精準扶貧的邏輯。在現實研究方面，本書從宏觀和微觀兩個維度對西部地區易地搬遷精準扶貧的現狀進行了深入分析。

第三，整體研究和案例研究相結合。易地移民搬遷精準扶貧既是一個宏觀問題，也是一個微觀問題，所以，本書堅持將整體研究和案例研究相結合。在整體研究方面，本書通過大量的數據，細致刻畫了西部地區易地搬遷精準扶貧的現狀，并提煉出西部易地搬遷精準扶貧的特點和存在的問題。在案例研究方面，隨著新時代以來易地搬遷精準扶貧政策的推行，西部已經涌現出一批各具特色、卓有成效的易地搬遷精準扶貧案例，我們研究團隊選取其中一些典型的地方實踐，在實地調研的基礎上，撰寫了陜南地區、云南大關、貴州大方三個易地移民搬遷精準扶貧的案例。通過案例分析，可以更好地發現西部易地搬遷精準扶貧的特殊性、存在的問題，以及地方的成功經驗等。

0.3　思路與框架

《報告2018》聚焦西部地區易地移民搬遷精準扶貧問題，突出從宏觀到微觀、從理論到政策、從歷史到實踐的邏輯，按照“理論與現實背景刻畫”→“歷史邏輯分析+理論框架架構”→“機制體系構建（機制分析）”→“現實分析”→“政策分析”的研究思路展開（見圖0-1）。具體涉及以下內容：

第一，本書將易地移民搬遷精準扶貧問題放置在產生這一問題的本源性問題——城鄉融合和鄉村振興中進行研究。重點討論城鄉融合發展背景下的鄉村振興戰略、鄉村振興戰略中的扶貧問題，以及鄉村振興戰略實施中的易地搬遷精準扶貧。

第二，重點探討了易地移民搬遷精準扶貧的歷史演進及其邏輯，并在此基礎上提出了易地搬遷精準扶貧理論框架。歷史演進及其邏輯共涉及三個層次，第一層次是中國扶貧的歷史演進與邏輯，第二層次是易地扶貧搬遷的歷史演進與邏輯，第三層次是新時代易地搬遷精準扶貧的歷程與邏輯，這三個層次是邏輯上的包含關系和時間上的遞進關系。理論框架源自對歷史現實和邏輯的分析，在三個層次易地移民搬遷精準扶貧的歷史分析基礎上，提出了基于多維空間理論的“六個精準”與易地扶貧搬遷的邏輯關系框架和分析框架。

第三，構建并細致分析了新時代易地移民搬遷精準扶貧的機制體系。針對易地扶貧搬遷中存在的部分群眾不愿搬、搬不出、搬遷后穩不住、難致富、社會保障水平低、難融入安置地的社群和文化、搬遷過程中參與主體用力不協調等七方面問題，提出應構建包含宣傳動員機制、搬遷補償機制、生計接續機制、能力提升機制、社會關系網絡拓展機制、公共服務保障機制、聯動協作機制等七方面機制組成的機制體系，破解七方面的問題。

第四，本書剖析了新時代西部地區易地搬遷精準扶貧的現狀、特點和存在的問題。易地搬遷工程的實施使西部地區貧困規模大幅縮小，但脫貧攻堅任務依然艱巨；貧困群眾生活水平有所提高，但收入結構有待優化；貧困群眾居住條件改善明顯，但基礎設施和公共服務配套有待完善；貧困地區衛生醫療條件改善顯著，但文化教育配套仍有較大提升空間；易地搬遷總體進度穩步推進，但剩余搬遷任務仍然艱巨且省際差異較大。同時，新時代西部地區易地搬遷精準扶貧也存在一些問題。

第五，接續現狀分析，開展典型案例研究。本書通過實地調研，選取了新時代西部地區易地搬遷精準扶貧的三個典型案例進行分析，分別是陜南易地移民搬遷精準扶貧案例、云南省大關縣易地扶貧搬遷案例、恒大集團大方縣產業扶貧案例。

第六，本書探討了新時代西部地區易地搬遷精準扶貧的政策創新。包括西部地區易地扶貧搬遷的政策內容、政策執行存在的問題、政策創新和政策建議等。具體內容圍繞財稅、金融、土地、社會治理、社會保障、人力資本等六方面易地搬遷精準扶貧的政策展開。

0.4　特點與創新

《報告2018》有以下特點和創新：

第一，在歷史研究方面，系統梳理了中國特色扶貧、易地扶貧搬遷和新時代易地搬遷精準扶貧三個層面的歷史及其邏輯?？梢哉f，一部新中國的發展史就是一部中國特色的反貧困史。本書就對經多年探索形成的中國特色的扶貧道路的歷史進行了梳理，并總結出了其演進邏輯。特別的，對新時代以來易地移民搬遷精準扶貧的歷史進行了梳理，并分析提出了其運行的邏輯。

第二，在理論研究方面，創新性地提出了分析易地搬遷精準扶貧的理論分析框架，即基于多維空間理論的“六個精準”與易地扶貧搬遷邏輯關系框架。

第三，在現狀研究方面，充分搜集各類最新官方數據，從各個角度對中國易地搬遷精準扶貧的現狀進行了分析。同時，團隊通過實地調研，對新時代西部地區易地搬遷精準扶貧的典型案例進行了深入分析。

第四，在政策研究方面有兩點創新。一是創新性地構建了由“宣傳動員機制”“搬遷補償機制”“生計接續機制”“能力提升機制”“公共服務機制”“社會網絡拓展機制”“聯動協作機制”等七個機制構成的易地扶貧搬遷機制體系，從而保證“愿意搬”“搬得出”“穩得住”“能致富”“有保障”“好融入”“協同化”等七大目標的實現，并深入闡述了七大機制之間的內在聯系。二是具體到財稅、金融、土地、社會治理、社會保障、人力資本六方面政策，分析了新時代西部地區易地扶貧搬遷六方面政策的內容、存在的問題和政策創新。

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(1)　“六個精準”，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

(2)　“五個一批”，即發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

(3)　數據來源于國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201_1579703.html．