2.1　中國特色扶貧道路的歷史演進與邏輯

2.1.1　中國特色扶貧道路的歷史演進

新中國成立后，黨和政府一直致力于發展生產、消除貧困。新中國的反貧困歷程，也是中國經濟發展、推進工業化和現代化的進程。每一個時期的扶貧政策和扶貧路徑的選擇都與當時的經濟發展階段、社會發展呈現出相一致的趨勢，并表現出鮮明的時代特征。改革開放40年來，中國特色扶貧道路可以劃分為四個階段：以救濟式、區域性扶貧為主的階段，以開發式扶貧為主的階段，以參與式扶貧為主的階段以及精準扶貧階段。40年的扶貧工作實現了扶貧目標由區域化走向集中化、精準化，扶貧主體由單一主體走向多元主體，脫貧方式由救濟式轉向開發式、自發式的轉變，形成了中國特色、中國模式。

（1）計劃經濟體制下的廣義扶貧階段（1949—1977年）

1949—1977年是我國進行工業化和現代化建設的初期，也是新中國反貧困的啟動推進期。新中國成立初期，國家經濟面臨“一窮二白”的落后局面，貧困普遍存在。為解決這一問題，在城市確定了優先發展重工業戰略，在農村推進土地革命。農村土地革命和農村技術革命在很大程度上解放了農村生產力，提高了農民的收入情況，引發了中國歷史上第一次大規模的貧困緩解。但是受計劃經濟體制下重工業優先發展戰略的影響，農業發展處于從屬地位。受體制性因素的影響，農村過度集體化，平均主義“大鍋飯”極大地影響了農民的生產積極性，加之后來連續的自然災害和“文化大革命”，嚴重影響到農業發展和農民生計，導致土地生產效益不斷下降，農村再次陷入普遍貧困狀態。這一時期反貧困的主要做法是：

第一，建立農村社會保障體系，解決基本的民生問題。這一階段我國采取了多種措施以保障農村居民生活，使得患病、低收入和烈屬居民得到了良好的安置。以社會福利、優撫安置及社會救助為主要內容的保障制度在新中國成立之初就著手建立，這些制度以隊為單位為我國農村居民提供集體性的保障，并為我國農村扶貧的具體措施提供指導。這一時期我國內務部主持農村的防災救災工作，最大限度地減少了戰爭對農村居民生活的影響。同時，國家重視醫療衛生工作的進行，1956年《高級農業生產合作社示范章程》在第一屆人民代表大會上通過，這一章程不僅產生了良好的效果，而且對我國農村醫療保障政策具有開創性意義，它為我國的合作醫療奠定了良好的基礎。針對戰后農村存在大量傷殘軍人及烈屬這一問題，我國于1962年頒布《撫恤、救濟事業費管理使用辦法》，規范了撫恤費和救濟費的使用。另外，照顧農村老、弱、孤、寡、殘等弱勢群體的“五保”政策于1956年《高級農業生產合作社示范章程》頒布之后逐漸形成，缺乏或喪失勞動能力的農村居民將受到生活上的安排和照顧，其溫飽得到社會的保障，兒童得到應有的教育，做到“生養死葬都有依靠”并保持了較高的覆蓋率。

第二，加強基礎設施建設，提供助農服務。面對新中國成立初期農業發展不足、農業發展必需的基礎設施尚未建立的局面，這一階段我國進行了大規模的農田水利建設和其他基礎設施的建設，以保障農村土地的產出。我國在進行水渠等灌溉設施建設的同時修路架橋以保障農村交通，較大地提高了農業生產效率。同時，我國積極建設農村小學校、鄉村衛生所，這一做法為農村居民提供了良好的生活保障。另外，這一時期提供相應的科技指導，對農業技術發展進行支持。建立農業科技推廣站，四萬多個推廣站幾乎覆蓋了全國所有農村鄉鎮，這一做法讓許多先進的農業技術在當時相對落后的農村地區得到普及推廣，我國的農村科技服務網絡基本建立。與此相配套，我國將目光延伸到金融服務的改善方面。改革開放以來，建立的農村金融服務機構已有四十余萬個，其中包括基層網點機構、鄉鎮農村合作信用機構和縣級農村合作信用營業機構。

第三，強化政策導向，促進農業發展。這一階段我國進行了一系列具有廣義性的扶貧政策，即通過包括統購統銷、土地改革、農業生產合作化、人民公社等政策的農村經濟體制改革，促進農業發展，從而讓農村貧困人口的生活得到改善。為解決新中國成立前后我國農業上出現的供銷不均衡和市場上存在的投機行為，采用農產品統購統銷的手段以保障農業人口的利益。1955年，我國對農業人口實施定量供應農產品，對余糧進行統購，對口糧進行統銷。1956年，《關于糧食統購統銷的補充規定》進一步完善了統購統銷的政策，對農產品進行以豐補歉，保證糧食收入并控制糧食銷售；我國各地政府積極推進土地改革，促進土地在農村居民之間平均分配，激發農村居民的生產積極性并解放生產力；進行農業生產合作化，將建立公有制為基礎的農業合作經濟作為目標，進行多種形式的互助合作，促進我國農村共同發展。1958年，我國通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，拉開了人民公社化運動的序幕。這一做法旨在促進農村各個地區之間的合作，進一步促進生產力的解放。我國鼓勵鄉、縣之間進行生產協作，絕大多數農戶都加入了生產大隊，并由生產大隊決定自身規模，擁有土地、牲畜和農具的所有權。這一系列廣義扶貧政策讓我國農村的土地制度、農產品流通制度和農村分配制度得以建立，農業的發展及社會公平得到促進。

這一階段我國的扶貧政策帶有濃厚的計劃經濟色彩，其中大多數政策是以國家調控的手段實現的。救濟式扶貧政策是歷史的選擇，在特定的發展時期和社會條件下，它針對全國范圍內的普遍性貧困現象相較于其他扶貧政策起到了更直接、更有效的作用，對促進國家經濟的恢復和發展具有無可替代的重要意義。整體來看，這一時期的扶貧政策對緩解大規模貧困仍然起到了重要的作用，但這些政策規模較小，令城鄉之間的壁壘增加，讓農村貧困人口的生活出現質量下降的反復，存在一定的局限性。1952—1958年，我國的農業總產值指數增長近3倍，人均糧食占有量大幅增加，人口預期壽命和文化素質有所提升，扶貧政策效果顯著；但在之后的十幾年內，我國因激進的“大躍進”“文化大革命”以及計劃經濟時期政府過度管控經濟帶來的低效率而再次陷入貧困，甚至出現局部饑荒的狀況。因此，到1978年改革開放前后，我國仍然擁有大規模的貧困人口，能夠從根本上解決農村貧困的政策體系尚未形成。

（2）體制機制變革背景下的大規模減貧階段（1978—1985年）

新中國成立后，長期的戰亂導致百廢待興，40%～50%的人群處于生存貧困狀態，經歷了新中國成立初期的農村土地改革、工業化建設，人民收入和福利水平均有了很大的改善，國力也逐步增強。為了幫助貧困人口擺脫饑餓，實施了救濟式的扶貧方式，使得貧困人口大幅減少。但由于自然條件、工作基礎和政策落實情況的差異，農村經濟發展不平衡的問題較為嚴重，群眾的溫飽問題尚未完全解決。長期實行的計劃經濟體制抑制了勞動人民的生產積極性，制約著生產力的發展。截至1978年年底，我國農村整體性的貧困狀況仍未得到有效改善，貧困人口有2.5億人，貧困發生率高達30.7%(1)。面對日益嚴峻的農村貧困問題，伴隨著改革開放基本國策的確定，各級政府逐步認識到體制機制對解放和發展生產力的重要意義。這一時期，主要從土地承包制度、農業生產經營改革、扶貧開發重點等方面推進救濟式扶貧轉化為體制改革帶動性扶貧，由大區域扶貧向重點區域扶貧轉變。

第一，通過體制機制改革，充分釋放生產活力。這一階段伴隨著計劃經濟體制內部引入市場機制，開展了一系列農村體制改革和解放生產力的機制變革，構成了本階段農村減緩貧困的主要動力。一是農村生產經營體制改革，確立了以家庭聯產承包責任制代替生產隊體制，農民獲得了土地經營權，打破了以“平均主義”為核心的農村分配格局，激發了農民生產的積極性，解決了原有體制下生產激勵不足的問題。二是購銷體制和農村商品流通體制改革，確立了以市場化為取向的農產品價格形成和流通體制，減少了糧食征購數量，放開了有關農產品價格和城鄉農產品集市貿易，拓展了農民增收的渠道。三是勞動力流動體制改革，逐步放開對勞動力流動的限制，通過大力發展鄉鎮企業、允許農村剩余勞動力流動的方式引導農民獲取非農業收入，從而解放了農村生產力，使農民實現了自主增收脫貧。這一時期作為地方扶貧的代表，鄉鎮企業異軍突起，一方面大幅增加了農村貧困人口的收入，分擔了中央政府的扶貧壓力；另一方面也為推動農村工業化創造了有利條件。四是金融體制改革，恢復設立農業銀行，農村信用社恢復了農村金融組織的地位，為農業發展提供資金支持，有效地促進了扶貧進程。

第二，強化重點區域扶貧，多點開展扶貧活動。這一時期政府針對重點區域開展區域性扶貧活動，針對“老、少、邊、窮”地區的貧困問題提出相應政策，將其作為各級政府工作的重點。1980年中央財政設立的“支援經濟不發達地區發展資金”為欠發達地區提供了資金支持。之后政府又將視線轉向了自然資源條件制約之下的發展滯后地區，如1982年中央開始有計劃地對甘肅省定西地區、河西地區和寧夏回族自治區西海固地區實施了“三西”扶貧開發計劃，開創了我國區域性扶貧行動的先河，也為后期實施大規模、有組織的區域性扶貧開發工作積攢了寶貴的經驗。1984年開始實施“以工代賑”計劃，在吸納農村剩余勞動人口，讓他們獲得勞動收入、實現脫貧致富的同時，在貧困地區完成了一大批基礎設施的建設，改善了貧困地區的生產生活環境，為之后的扶貧開發工作創造了良好的條件。同年，中共中央發布的《關于盡快改變貧困地區面貌的通知》劃定了18個集中連片貧困區由政府進行重點扶持。

第三，確立扶貧方針，強化政策支撐。1984年，國務院頒發《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，該通知成為1986年后我國扶貧工作的基本指導原則，明確提出了針對貧困地區的一系列優惠政策。包括針對貧困地區減免農業稅，鼓勵外地人員到貧困地區興辦開發性企業、鄉鎮企業等稅收減免，統購統銷政策改革，嚴重困難戶特別支持等。之后制定的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》（以下簡稱《計劃》）中，專門將老、少、邊、窮地區的經濟發展作為一章來闡述，明確了貧困地區的發展目標及政策支持。該《計劃》指出，對于老革命根據地，要發展交通運輸，促進山區商品經濟的發展，盡快把山區的農林牧業搞上去，并因地制宜地發展相應的農畜產品加工、養殖業。根據當地的資源條件，積極興辦小鐵礦、小煤窯，建設小水電等。經濟發達地區要主動幫助老區搞好經濟建設。對于少數民族地區，要發揮這些地區的資源優勢，改善農牧業生產條件，搞好糧食生產，加強草原建設，植樹種草，逐步實現生態環境的良性循環。加快能源、原材料工業的發展，積極改善運輸條件以發展民族貿易和民族特需用品的生產。加強民族教育和文化設施建設。對于陸地邊境地區，發展農林牧副業和地方工業，在有條件的地方積極開展邊境小額貿易。其主要優惠政策包括：國家對老、少、邊、窮地區繼續在資金方面實行扶持政策；繼續減輕老、少、邊、窮地區的稅收負擔；進一步組織發達地區和城市對老、少、邊、窮地區的對口支援工作(2)。《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》和《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》這兩個文件成為我國很長一段時間內扶貧開發工作的主要指導文件。

這一時期，通過一系列農村經濟體制改革，國家出臺了一系列反貧困的政策，農村的貧困人口得以大幅度減少，貧困地區的經濟狀況得到一定程度的改善。農村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增加到1985年的397.6元，扣除價格上漲因素，實際增長了87.23%，年均增長率為11.02%(3)。同時，因為很多貧困地區受到自然條件、地理位置和基礎設施落后等眾多因素的影響和限制，并不能直接受益于農村經濟改革，區域開發式扶貧戰略開始得到實施和推廣。

（3）建立社會主義市場經濟體制下開發式扶貧的階段（1986—2000年）

20世紀80年代中期，我國扶貧道路面臨經濟發展帶來的機遇與不均衡狀況加重的挑戰。1984年，中央提出發展有計劃的商品經濟，開啟了建立中國特色社會主義商品經濟體制的序幕，1992年鄧小平同志南方談話后，黨的十三大正式確立建立社會主義市場經濟體制，開啟了中國發展的新階段。市場經濟體制的建立為我國帶來了經濟發展上的巨大成效，我國經濟進入高速發展時期，扶貧工作擁有了更加堅實的物質基礎，特別是經過上一階段扶貧工作的推進，借助國際組織對全球減貧工作的推動，我國貧困人口數量減少，并向落后地區集中。這一階段中央提出，要將改善民生上升到關乎國家穩定的新高度，我國作為社會主義國家應當致力于消除兩極分化，實現共同富裕。由此，我國的扶貧工作上升到一個新的高度，面臨前所未有的機遇。但在享受改革開放成果的同時，我國經濟社會也出現了一些阻礙消除兩極分化、實現共同富裕的狀況。在市場經濟的影響下，這一階段我國區域之間、城鄉之間經濟差距擴大，收入不平等狀況加劇，并且經濟增長帶來的紅利已經難以持續為貧困人口帶來福利，農村扶貧的邊際效益逐漸降低，我國農村貧困地區的經濟增長與農村貧困人口收入的提升工作陷入“瓶頸”。為進一步改善農村貧困人口的生活，我國從1986年開始啟動了有計劃、有組織、大規模的農村扶貧開發，我國扶貧工作進入規范化、機構化、專業化的新階段。

第一，確定瞄準機制，更新扶貧目標。這一階段，我國農村普遍性、絕對性、區域性的貧困問題已經轉化為相對性、點狀分布的貧困問題，國家扶貧戰略和政策也隨之調整，突出表現為確立了新的瞄準機制。1986年，國家確定以縣為瞄準單位，將欠發達的331個貧困縣列入國家重點扶持范圍，國定貧困縣標準首次確立。1990年，我國《關于九十年代進一步加強扶貧開發工作的請示》提出了扶貧工作的新目標，即在解決大多數群眾溫飽問題的基礎上，轉入以脫貧致富為主要目標的經濟開發新階段。隨著我國經濟實力的增強與貧困局面的變化，1994年國務院制定并頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃》將貧困縣的數量調整為592個，分布在全國27個省、自治區、直轄市。國家重點扶持貧困縣數量較多的省區是：云南（73個）、陜西（50個）、貴州（48個）、四川（43個）、甘肅（41個），數量較少的省區是：廣東（3個）、浙江（3個）、吉林（5個）、海南（5個）。從集中連片的角度看，這些貧困縣主要分布在18個貧困地區。該文件也提出了我國扶貧工作的新目標，即力爭用七年時間，到2000年年底時基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。針對當時我國貧困新的現狀與目標，我國提升了瞄準機制的準確度，在1996年提出的《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中，政府強調扶貧到戶，重視如婦女與殘疾人這類特殊群體，加強扶貧監測并逐年完成報告。

第二，實施開發式扶貧，扶貧工作制度化。除了繼續加強與拓展農村勞動力流動政策與鄉鎮企業發展政策，政府此時著力開展開發式的扶貧政策，并努力將扶貧工作制度化。1986年，我國成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組，由這一組織負責扶貧相關的日常工作，屬于我國扶貧工作的常設機構，由此我國確立了開發式扶貧的方針。開發式扶貧，即利用貧困地區的資源稟賦，加以國家支持，力求當地因地制宜地發展相應產業，讓貧困人口依靠自身力量解決溫飽問題，讓貧困地區主動積累資源，實現自主可持續的發展，實現脫貧的目標。1991年，我國提出了新的發展方向，開發當地優勢資源，依靠科學技術與服務體系，建立以種、養業為基礎的商品經濟。隨后為補充與規范扶貧資金，1994年頒布了“八七扶貧攻堅計劃”，其中增設了以信貸扶貧為代表的一系列新的扶貧資金項目，對原有項目進行了調整。此后出臺的《國家扶貧資金管理辦法》明確規定了扶貧資金的投向，規范了資金的分配政策，扶貧資金管理得到細化。這一系列政策使政府扶貧工作區別于救濟性的民間組織，成為擁有相應法律、制度與組織約束的開發式和制度化的政府責任。

第三，建立農村社保制度，貧困戶擁有“安全網”。隨著改革開放的推進，政府意識到并非所有公民都能夠受到經濟發展的帶動而增加福利，需要采取特殊政策以保證部分特殊人口的福利水平，“安全網”就是提供兜底的社會保障政策。1986年9月，我國發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》，其中社會保障的概念首次被明確提出，我國社會救助、保險、福利與優撫安置制度的探索開始進行，農村社會保障制度改革拉開了序幕，我國具有現代意義的農村社會養老保險制度得以建立。另外，針對少年兒童與殘疾人群體，我國于1995年組織實施了國家貧困地區義務教育工程，以保證農村兒童與青少年受到良好的教育，于1998年制定了《殘疾人扶貧攻堅計劃（1998—2000年）》，保障了殘疾人應當享有的社會福利。

第四，推進多主體扶貧，不斷壯大扶貧力量。這一時期實施了東西協作扶貧，動員東部發達省市的力量對口支持貧困地區的發展和貧困人口的脫貧，1996年全國扶貧工作會議決定讓東部沿海的13個發達省市分別幫助西部的10個貧困省和自治區，并作出了具體的幫扶安排。啟動了黨政機關定點扶貧，動員政府部門、國家的企事業單位和社會團體參與扶貧工作，從1986年的10個中央政府部門開始進行定點扶貧工作，發展到2000年共有138個中央黨政機關、企事業單位和社會團體參與定點扶貧工作，共扶持了350個貧困縣。這一時期，許多國內民間機構在農村扶貧中也十分活躍，直接或間接地為中國的減貧事業做出了貢獻。很多國際多邊、雙邊機構以及非政府組織以多種形式參與了中國的扶貧開發并發揮了積極作用。

這一時期，我國確立以開發式扶貧為農村扶貧的基本方針，安排專項資金并制定多方面的優惠政策協助脫貧。《國家八七扶貧攻堅計劃》中提出的2000年年底基本解決溫飽的扶貧目標如期實現，到2000年年底，我國農村貧困人口由1985年的12500萬人減少為3200萬人，貧困發生率降至3.4%，除少數生活在自然條件極其惡劣地區的特困人口及喪失勞動能力的殘障人士，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本得到解決。盡管溫飽問題已經基本得到解決，但溫飽水平仍有較大提升空間，如何在進一步提升貧困人口總體生活質量的同時兼顧個別未照顧到的貧困人口，成為下一階段扶貧工作的重點問題。

（4）完善社會主義市場經濟體制背景下的參與式扶貧階段（2001—2011年）

進入21世紀，我國經濟經歷了連續高速增長，綜合國力大大提升，《八七計劃》中提出的溫飽問題基本得到解決，鄉鎮企業蓬勃發展，基礎設施不斷完善，但也面臨一系列更為復雜的挑戰。這一時期，我國經濟體制改革也由建立社會主義市場經濟體制過渡到完善社會主義市場經濟體制階段，更加聚焦經濟社會的協調發展。這一階段，以收入差距、城鄉差距、工農差距以及農村內部分化為主要特點的差異格局初步形成，扶貧工作從面臨區域性的貧困問題到面臨階層性的貧困問題，從單一的收入性貧困到多元性貧困，貧困人口從區域式轉向點狀分布，這一狀況要求我國利用更加精確的瞄準方式、更精準的扶貧措施幫助貧困人口脫貧。面對新情況，黨的十六大提出了全面建設小康社會的要求，政府通過系列制度創新，不斷強化“多予少取”的方針，通過惠農的中央一號文件、社會主義新農村建設等系列舉措推進貧困人口脫貧。

第一，實施整村推進，推廣參與式扶貧。2001年，我國確定了“整村推進”的扶貧模式，國務院扶貧辦根據相關指標在我國確立了將近15萬個貧困村，將扶貧對象及資金分配由貧困縣轉移至貧困村以及低收入的貧困戶。由于該階段貧困人口向村集中，瞄準方法的改變令扶貧資金覆蓋了更多的貧困群體，文化與貧困狀況的同質性使得公共服務的交易費用降低。我國將整村扶貧模式建立起來之后，以此為單位實施參與式扶貧的政策。這一系列政策旨在鼓勵當地貧困特征、文化特征相似的村進行自我管理，當地貧困人口積極主動地參與扶貧項目的決策、實施管理與評估。這一階段“整村推進”的政策與參與式扶貧政策分別體現了我國因地制宜與以人為本的發展理念，將二者結合起來后能夠加強民間組織和人民群眾的參與，發揮廣大勞動者的生產積極性和創造力。

第二，推進協調發展，鞏固溫飽成果。這一階段不僅立足“整村推進”實施參與式扶貧，也致力于提高人口綜合素質，讓貧困人口實現長遠發展。2001年，中央扶貧工作會議后頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，文件指出我國不僅應當繼續解決少數貧困人口的溫飽問題，增加其收入，更應該解決返貧問題，鞏固溫飽成果；不僅要促進區域經濟發展和貧困人口收入提高，更要注重當地文化、教育、社會和環境等方面的全面進步，兼顧貧困人口生活質量與綜合素質的全面提高。我國在這一階段采用多種扶貧方式，如將產業扶貧、生態移民、易地搬遷、小額信貸等金融扶貧措施以及勞動力轉移培訓等作為重大扶貧措施，為貧困人口提供持續性發展能力，為提高貧困地區或人口的綜合素質做出貢獻。同時，為全面提高我國貧困地區的發展能力，我國積極實施了區域發展政策，如“西部大開發”“振興東北老工業基地”“中部崛起”戰略，促進東北地區與西部地區經濟又好又快發展、人民生活水平不斷提高。這一時期連片區貧困問題受到重視，我國針對連片特困地區進行投資與扶持，貧困人口的生活條件得到迅速改善，區域經濟得到快速發展。

第三，創新政策支撐，健全社會保障。這一階段，我國不斷給農村發展減負，更加重視對貧困人口中弱勢群體的保障與貧困人口福利的提升。2003年，我國全面取消了農業稅，農業人口可支配收入顯著增加。2005年，我國提出建設社會主義新農村，掀起了農村建設的新高潮，促進了要素集聚，形成了一批帶動貧困村脫貧的增長極。在惠農政策推廣實施的基礎上，我國將目光轉向社會保障制度的健全與推廣，2007年我國推行農村免費義務教育，建立新型農村合作醫療等制度，從機制上減輕了貧困人口的教育和醫療支出負擔，增加了其生計能力。同年，國務院出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，建立農村最低生活保障制度，設立相應標準將貧困人口納入保障范圍，為保障勞動力喪失的弱勢群體、家庭人均純收入低于低保標準、因病致殘以及老年體弱的人口做出了貢獻。農村低保制度的建立有利于保障貧困人口的基本生活，讓我國農村貧困人口的溫飽問題得到持久、有效的解決。

這一階段，我國扶貧工作讓貧困人口與地區在經濟與社會福利等多個方面獲得了更多的支持。我國欠發達的中西部地區與東北地區得到了全面進步，通過“整村推進”一系列政策的傾斜，我國部分鄉村實現了工業化且普遍達到小康水平。我國農村尚未解決溫飽問題的人口在這一階段明顯減少，農村的溫飽問題已經基本得到解決。這個時期的社會保障政策同樣為我國貧困人口帶來了福利，低收入貧困人口開始成為主要扶持對象。2001年，中國有9029萬低收入貧困人口，2010年減少到2688萬人。實踐證明，這一階段我國扶貧成效顯著，絕對貧困問題已經得到有效的緩解，為下一階段我國將工作重點由扶貧轉向脫貧創造了條件。

（5）全面深化改革背景下的精準扶貧階段（2012年至今）

黨的十八大開啟了我國深化改革的新篇章，對統籌城鄉發展、保障民生、實現全面小康提出了更高要求。這一階段，扶貧開發任務仍十分艱巨，扶貧對象規模大，相對貧困問題凸顯，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后。黨的十八屆三中全會聚焦深化改革，開啟了我國改革發展的新階段。2013年11月，習近平總書記在湖南省湘西州十八洞村考察時首次提出了“精準扶貧”的概念，指出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。之后，習近平總書記多次對精準扶貧作出重要論述，精準扶貧思想不斷豐富和完善，精準扶貧成為我國脫貧攻堅的基本方略。黨的十九大上習近平總書記強調，我國主要社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，中國特色社會主義進入新時代，解決貧困人口脫貧問題是我們決勝全面建成小康社會的重要任務。這一階段，我國農村的貧困問題逐步由絕對貧困向相對貧困轉移，我國脫貧將扭轉差距擴大與解決深度貧困地區脫貧納入扶貧戰略目標，扶貧任務由此從解決溫飽到綜合解決農民生存問題轉移，從滿足物質需要向滿足物質和社會服務基本需求轉移。

第一，制定脫貧新目標，走上脫貧攻堅新征程。為解決我國扶貧工作中出現的深層次復雜問題，中共中央、國務院于2011年頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，這一文件指出，我國在這一階段的扶貧目標為“兩不愁，三保障”，提出到2020年，我國將穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，其義務教育、基本醫療和住房應當得到保障。該文件還將判斷農村貧困人口的標準提高到人均年收入2300元，確立我國農村貧困人口人均純收入增長幅度要高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，并扭轉發展差距擴大的趨勢。隨著我國扶貧工作的不斷推進，在習近平總書記精準扶貧思想的指導下，中共中央、國務院頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），要求各級黨委和政府要把扶貧開發工作作為重大政治任務來抓，進行全黨全社會共同參與的脫貧攻堅戰。2016年，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》，提出要堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，堅持精準幫扶與區域整體開發有機結合，大力推進實施一批脫貧攻堅工程，標志著我國扶貧工作進入脫貧攻堅與加強兜底保障的新征程。

第二，全方位精準推進，實施精準扶貧。這一階段，精準扶貧的核心是從實際出發，找準扶貧對象，摸清致貧原因，因地制宜，分類施策，開展針對性幫扶，實現精準扶貧、精準脫貧。精準界定扶貧對象，更加明確“扶持誰”的問題；精準確定扶貧主體，更加明確“誰來扶”的問題；精準對接扶貧載體，更加明確“怎么扶”的問題：精準優化退出貧困程序，更加明確“如何退”的問題；在全過程做到了精準對接。2013年年底，中辦、國辦印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發的意見》提出由國家統一制定識別辦法，并按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，開展貧困人口識別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網絡系統等工作。2014年，國務院先后印發了《關于印發〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》和《關于印發〈扶貧開發建檔立卡工作方案〉的通知》，文件提出了建立精準扶貧工作機制的目標與扶貧到戶、精準到人的工作要求。扶貧部門對貧困戶進行精準識別后將信息匯入電子檔案，再據此根據個人、地區和貧困原因等具體問題具體分析，利用精準施策與分類施策的方法解決貧困戶存在的貧困問題。在扶貧主體方面，近年來，我國建立起了脫貧攻堅責任體系。中央出臺了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，形成省、市、縣、鄉、村五級書記抓扶貧的工作格局。在精準扶貧的手段上，中央和國家機關各部門共出臺了100多個政策文件或實施方案，各地方相繼出臺和完善了“1+N”的脫貧攻堅系列文件，需求導向、分類引導、有效對接的扶貧脫貧幫扶體系業已形成。在貧困戶退出方面，2016年4月，中辦、國辦印發的《關于建立貧困退出的意見》對貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標準、程序和相關要求作出了細致規定，為貧困人口退出提供了制度保障。

第三，多種扶貧手段相結合，形成全社會參與扶貧的新格局。這一時期，在精準扶貧思想的指導下，一直堅持開發式扶貧、參與式扶貧和強化社會保障的做法，積極將專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧三方力量有機結合，動員社會各方力量積極參與，形成了全社會共同參與、互為支撐的大扶貧格局。專項扶貧的重點是實施易地搬遷、整村推進、以工代賑、產業發展、就業促進等；行業扶貧根據部門職責，幫助貧困地區發展特色產業、完善基礎設施建設、發展教育文化事業、改善公共衛生和人口服務管理、完善社會保障制度、重視能源和生態環境建設，為扶貧對象創造更好的發展條件；社會扶貧則進一步推進東西扶貧協作、發揮軍隊和武警部隊的作用、廣泛動員企業和社會各界參與扶貧。在具體推進過程中，推進實施了包括教育扶貧行動、健康扶貧行動、金融扶貧行動、交通扶貧行動、水利扶貧行動、勞務協作對接行動、中央企業百縣萬村幫扶行動、民營企業萬企幫萬村行動等在內的10項扶貧行動，包括整村推進工程、職業教育培訓工程、扶貧小額貸款工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、貧困村創業致富帶頭人培訓工程、龍頭企業帶動工程等10項扶貧工程。這些具體舉措充分調動了各方面的力量，形成了全社會齊動員、齊參與的扶貧新格局。

這一階段，我國農村貧困人口從2011年的12238萬人減少到2017年的3046萬人，貧困發生率從12.7%降低到3.1%。從區域分布看，2017年東、中、西部地區農村貧困人口全面減少。各省的農村貧困發生率也普遍下降到10%以下。貧困地區農村居民人均可支配收入2017年達到9377元。