2.1　中國(guó)特色扶貧道路的歷史演進(jìn)與邏輯

2.1.1　中國(guó)特色扶貧道路的歷史演進(jìn)

新中國(guó)成立后，黨和政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困。新中國(guó)的反貧困歷程，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。每一個(gè)時(shí)期的扶貧政策和扶貧路徑的選擇都與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出相一致的趨勢(shì)，并表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。改革開放40年來，中國(guó)特色扶貧道路可以劃分為四個(gè)階段：以救濟(jì)式、區(qū)域性扶貧為主的階段，以開發(fā)式扶貧為主的階段，以參與式扶貧為主的階段以及精準(zhǔn)扶貧階段。40年的扶貧工作實(shí)現(xiàn)了扶貧目標(biāo)由區(qū)域化走向集中化、精準(zhǔn)化，扶貧主體由單一主體走向多元主體，脫貧方式由救濟(jì)式轉(zhuǎn)向開發(fā)式、自發(fā)式的轉(zhuǎn)變，形成了中國(guó)特色、中國(guó)模式。

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧階段（1949—1977年）

1949—1977年是我國(guó)進(jìn)行工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的初期，也是新中國(guó)反貧困的啟動(dòng)推進(jìn)期。新中國(guó)成立初期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨“一窮二白”的落后局面，貧困普遍存在。為解決這一問題，在城市確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，在農(nóng)村推進(jìn)土地革命。農(nóng)村土地革命和農(nóng)村技術(shù)革命在很大程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民的收入情況，引發(fā)了中國(guó)歷史上第一次大規(guī)模的貧困緩解。但是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展處于從屬地位。受體制性因素的影響，農(nóng)村過度集體化，平均主義“大鍋飯”極大地影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，加之后來連續(xù)的自然災(zāi)害和“文化大革命”，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生計(jì)，導(dǎo)致土地生產(chǎn)效益不斷下降，農(nóng)村再次陷入普遍貧困狀態(tài)。這一時(shí)期反貧困的主要做法是：

第一，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決基本的民生問題。這一階段我國(guó)采取了多種措施以保障農(nóng)村居民生活，使得患病、低收入和烈屬居民得到了良好的安置。以社會(huì)福利、優(yōu)撫安置及社會(huì)救助為主要內(nèi)容的保障制度在新中國(guó)成立之初就著手建立，這些制度以隊(duì)為單位為我國(guó)農(nóng)村居民提供集體性的保障，并為我國(guó)農(nóng)村扶貧的具體措施提供指導(dǎo)。這一時(shí)期我國(guó)內(nèi)務(wù)部主持農(nóng)村的防災(zāi)救災(zāi)工作，最大限度地減少了戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)村居民生活的影響。同時(shí)，國(guó)家重視醫(yī)療衛(wèi)生工作的進(jìn)行，1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》在第一屆人民代表大會(huì)上通過，這一章程不僅產(chǎn)生了良好的效果，而且對(duì)我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障政策具有開創(chuàng)性意義，它為我國(guó)的合作醫(yī)療奠定了良好的基礎(chǔ)。針對(duì)戰(zhàn)后農(nóng)村存在大量傷殘軍人及烈屬這一問題，我國(guó)于1962年頒布《撫恤、救濟(jì)事業(yè)費(fèi)管理使用辦法》，規(guī)范了撫恤費(fèi)和救濟(jì)費(fèi)的使用。另外，照顧農(nóng)村老、弱、孤、寡、殘等弱勢(shì)群體的“五保”政策于1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》頒布之后逐漸形成，缺乏或喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民將受到生活上的安排和照顧，其溫飽得到社會(huì)的保障，兒童得到應(yīng)有的教育，做到“生養(yǎng)死葬都有依靠”并保持了較高的覆蓋率。

第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供助農(nóng)服務(wù)。面對(duì)新中國(guó)成立初期農(nóng)業(yè)發(fā)展不足、農(nóng)業(yè)發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施尚未建立的局面，這一階段我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以保障農(nóng)村土地的產(chǎn)出。我國(guó)在進(jìn)行水渠等灌溉設(shè)施建設(shè)的同時(shí)修路架橋以保障農(nóng)村交通，較大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí)，我國(guó)積極建設(shè)農(nóng)村小學(xué)校、鄉(xiāng)村衛(wèi)生所，這一做法為農(nóng)村居民提供了良好的生活保障。另外，這一時(shí)期提供相應(yīng)的科技指導(dǎo)，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展進(jìn)行支持。建立農(nóng)業(yè)科技推廣站，四萬多個(gè)推廣站幾乎覆蓋了全國(guó)所有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一做法讓許多先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)在當(dāng)時(shí)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)得到普及推廣，我國(guó)的農(nóng)村科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立。與此相配套，我國(guó)將目光延伸到金融服務(wù)的改善方面。改革開放以來，建立的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)已有四十余萬個(gè)，其中包括基層網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作信用機(jī)構(gòu)和縣級(jí)農(nóng)村合作信用營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。

第三，強(qiáng)化政策導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。這一階段我國(guó)進(jìn)行了一系列具有廣義性的扶貧政策，即通過包括統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、土地改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、人民公社等政策的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，從而讓農(nóng)村貧困人口的生活得到改善。為解決新中國(guó)成立前后我國(guó)農(nóng)業(yè)上出現(xiàn)的供銷不均衡和市場(chǎng)上存在的投機(jī)行為，采用農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的手段以保障農(nóng)業(yè)人口的利益。1955年，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)人口實(shí)施定量供應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)余糧進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)，對(duì)口糧進(jìn)行統(tǒng)銷。1956年，《關(guān)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的補(bǔ)充規(guī)定》進(jìn)一步完善了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的政策，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行以豐補(bǔ)歉，保證糧食收入并控制糧食銷售；我國(guó)各地政府積極推進(jìn)土地改革，促進(jìn)土地在農(nóng)村居民之間平均分配，激發(fā)農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性并解放生產(chǎn)力；進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化，將建立公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)作為目標(biāo)，進(jìn)行多種形式的互助合作，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村共同發(fā)展。1958年，我國(guó)通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，拉開了人民公社化運(yùn)動(dòng)的序幕。這一做法旨在促進(jìn)農(nóng)村各個(gè)地區(qū)之間的合作，進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)力的解放。我國(guó)鼓勵(lì)鄉(xiāng)、縣之間進(jìn)行生產(chǎn)協(xié)作，絕大多數(shù)農(nóng)戶都加入了生產(chǎn)大隊(duì)，并由生產(chǎn)大隊(duì)決定自身規(guī)模，擁有土地、牲畜和農(nóng)具的所有權(quán)。這一系列廣義扶貧政策讓我國(guó)農(nóng)村的土地制度、農(nóng)產(chǎn)品流通制度和農(nóng)村分配制度得以建立，農(nóng)業(yè)的發(fā)展及社會(huì)公平得到促進(jìn)。

這一階段我國(guó)的扶貧政策帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，其中大多數(shù)政策是以國(guó)家調(diào)控的手段實(shí)現(xiàn)的。救濟(jì)式扶貧政策是歷史的選擇，在特定的發(fā)展時(shí)期和社會(huì)條件下，它針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的普遍性貧困現(xiàn)象相較于其他扶貧政策起到了更直接、更有效的作用，對(duì)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展具有無可替代的重要意義。整體來看，這一時(shí)期的扶貧政策對(duì)緩解大規(guī)模貧困仍然起到了重要的作用，但這些政策規(guī)模較小，令城鄉(xiāng)之間的壁壘增加，讓農(nóng)村貧困人口的生活出現(xiàn)質(zhì)量下降的反復(fù)，存在一定的局限性。1952—1958年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)增長(zhǎng)近3倍，人均糧食占有量大幅增加，人口預(yù)期壽命和文化素質(zhì)有所提升，扶貧政策效果顯著；但在之后的十幾年內(nèi)，我國(guó)因激進(jìn)的“大躍進(jìn)”“文化大革命”以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府過度管控經(jīng)濟(jì)帶來的低效率而再次陷入貧困，甚至出現(xiàn)局部饑荒的狀況。因此，到1978年改革開放前后，我國(guó)仍然擁有大規(guī)模的貧困人口，能夠從根本上解決農(nóng)村貧困的政策體系尚未形成。

（2）體制機(jī)制變革背景下的大規(guī)模減貧階段（1978—1985年）

新中國(guó)成立后，長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂導(dǎo)致百?gòu)U待興，40%～50%的人群處于生存貧困狀態(tài)，經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期的農(nóng)村土地改革、工業(yè)化建設(shè)，人民收入和福利水平均有了很大的改善，國(guó)力也逐步增強(qiáng)。為了幫助貧困人口擺脫饑餓，實(shí)施了救濟(jì)式的扶貧方式，使得貧困人口大幅減少。但由于自然條件、工作基礎(chǔ)和政策落實(shí)情況的差異，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題較為嚴(yán)重，群眾的溫飽問題尚未完全解決。長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制抑制了勞動(dòng)人民的生產(chǎn)積極性，制約著生產(chǎn)力的發(fā)展。截至1978年年底，我國(guó)農(nóng)村整體性的貧困狀況仍未得到有效改善，貧困人口有2.5億人，貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%(1)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村貧困問題，伴隨著改革開放基本國(guó)策的確定，各級(jí)政府逐步認(rèn)識(shí)到體制機(jī)制對(duì)解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要意義。這一時(shí)期，主要從土地承包制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革、扶貧開發(fā)重點(diǎn)等方面推進(jìn)救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)化為體制改革帶動(dòng)性扶貧，由大區(qū)域扶貧向重點(diǎn)區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)變。

第一，通過體制機(jī)制改革，充分釋放生產(chǎn)活力。這一階段伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部引入市場(chǎng)機(jī)制，開展了一系列農(nóng)村體制改革和解放生產(chǎn)力的機(jī)制變革，構(gòu)成了本階段農(nóng)村減緩貧困的主要?jiǎng)恿ΑＲ皇寝r(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革，確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替生產(chǎn)隊(duì)體制，農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，打破了以“平均主義”為核心的農(nóng)村分配格局，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解決了原有體制下生產(chǎn)激勵(lì)不足的問題。二是購(gòu)銷體制和農(nóng)村商品流通體制改革，確立了以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成和流通體制，減少了糧食征購(gòu)數(shù)量，放開了有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品集市貿(mào)易，拓展了農(nóng)民增收的渠道。三是勞動(dòng)力流動(dòng)體制改革，逐步放開對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)的方式引導(dǎo)農(nóng)民獲取非農(nóng)業(yè)收入，從而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了自主增收脫貧。這一時(shí)期作為地方扶貧的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，一方面大幅增加了農(nóng)村貧困人口的收入，分擔(dān)了中央政府的扶貧壓力；另一方面也為推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。四是金融體制改革，恢復(fù)設(shè)立農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)村信用社恢復(fù)了農(nóng)村金融組織的地位，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持，有效地促進(jìn)了扶貧進(jìn)程。

第二，強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域扶貧，多點(diǎn)開展扶貧活動(dòng)。這一時(shí)期政府針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開展區(qū)域性扶貧活動(dòng)，針對(duì)“老、少、邊、窮”地區(qū)的貧困問題提出相應(yīng)政策，將其作為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)。1980年中央財(cái)政設(shè)立的“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供了資金支持。之后政府又將視線轉(zhuǎn)向了自然資源條件制約之下的發(fā)展滯后地區(qū)，如1982年中央開始有計(jì)劃地對(duì)甘肅省定西地區(qū)、河西地區(qū)和寧夏回族自治區(qū)西海固地區(qū)實(shí)施了“三西”扶貧開發(fā)計(jì)劃，開創(chuàng)了我國(guó)區(qū)域性扶貧行動(dòng)的先河，也為后期實(shí)施大規(guī)模、有組織的區(qū)域性扶貧開發(fā)工作積攢了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。1984年開始實(shí)施“以工代賑”計(jì)劃，在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，讓他們獲得勞動(dòng)收入、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的同時(shí)，在貧困地區(qū)完成了一大批基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，為之后的扶貧開發(fā)工作創(chuàng)造了良好的條件。同年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》劃定了18個(gè)集中連片貧困區(qū)由政府進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

第三，確立扶貧方針，強(qiáng)化政策支撐。1984年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該通知成為1986年后我國(guó)扶貧工作的基本指導(dǎo)原則，明確提出了針對(duì)貧困地區(qū)的一系列優(yōu)惠政策。包括針對(duì)貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅，鼓勵(lì)外地人員到貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等稅收減免，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策改革，嚴(yán)重困難戶特別支持等。之后制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》）中，專門將老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一章來闡述，明確了貧困地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及政策支持。該《計(jì)劃》指出，對(duì)于老革命根據(jù)地，要發(fā)展交通運(yùn)輸，促進(jìn)山區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡快把山區(qū)的農(nóng)林牧業(yè)搞上去，并因地制宜地發(fā)展相應(yīng)的農(nóng)畜產(chǎn)品加工、養(yǎng)殖業(yè)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，積極興辦小鐵礦、小煤窯，建設(shè)小水電等。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要主動(dòng)幫助老區(qū)搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，要發(fā)揮這些地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，搞好糧食生產(chǎn)，加強(qiáng)草原建設(shè)，植樹種草，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。加快能源、原材料工業(yè)的發(fā)展，積極改善運(yùn)輸條件以發(fā)展民族貿(mào)易和民族特需用品的生產(chǎn)。加強(qiáng)民族教育和文化設(shè)施建設(shè)。對(duì)于陸地邊境地區(qū)，發(fā)展農(nóng)林牧副業(yè)和地方工業(yè)，在有條件的地方積極開展邊境小額貿(mào)易。其主要優(yōu)惠政策包括：國(guó)家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)繼續(xù)在資金方面實(shí)行扶持政策；繼續(xù)減輕老、少、邊、窮地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步組織發(fā)達(dá)地區(qū)和城市對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)的對(duì)口支援工作(2)。《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》這兩個(gè)文件成為我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)扶貧開發(fā)工作的主要指導(dǎo)文件。

這一時(shí)期，通過一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，國(guó)家出臺(tái)了一系列反貧困的政策，農(nóng)村的貧困人口得以大幅度減少，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況得到一定程度的改善。農(nóng)村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增加到1985年的397.6元，扣除價(jià)格上漲因素，實(shí)際增長(zhǎng)了87.23%，年均增長(zhǎng)率為11.02%(3)。同時(shí)，因?yàn)楹芏嘭毨У貐^(qū)受到自然條件、地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施落后等眾多因素的影響和限制，并不能直接受益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略開始得到實(shí)施和推廣。

（3）建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下開發(fā)式扶貧的階段（1986—2000年）

20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)扶貧道路面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇與不均衡狀況加重的挑戰(zhàn)。1984年，中央提出發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，開啟了建立中國(guó)特色社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)體制的序幕，1992年鄧小平同志南方談話后，黨的十三大正式確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開啟了中國(guó)發(fā)展的新階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為我國(guó)帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的巨大成效，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，扶貧工作擁有了更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是經(jīng)過上一階段扶貧工作的推進(jìn)，借助國(guó)際組織對(duì)全球減貧工作的推動(dòng)，我國(guó)貧困人口數(shù)量減少，并向落后地區(qū)集中。這一階段中央提出，要將改善民生上升到關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定的新高度，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)當(dāng)致力于消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。由此，我國(guó)的扶貧工作上升到一個(gè)新的高度，面臨前所未有的機(jī)遇。但在享受改革開放成果的同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)也出現(xiàn)了一些阻礙消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的狀況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，這一階段我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大，收入不平等狀況加劇，并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的紅利已經(jīng)難以持續(xù)為貧困人口帶來福利，農(nóng)村扶貧的邊際效益逐漸降低，我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)村貧困人口收入的提升工作陷入“瓶頸”。為進(jìn)一步改善農(nóng)村貧困人口的生活，我國(guó)從1986年開始啟動(dòng)了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)，我國(guó)扶貧工作進(jìn)入規(guī)范化、機(jī)構(gòu)化、專業(yè)化的新階段。

第一，確定瞄準(zhǔn)機(jī)制，更新扶貧目標(biāo)。這一階段，我國(guó)農(nóng)村普遍性、絕對(duì)性、區(qū)域性的貧困問題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為相對(duì)性、點(diǎn)狀分布的貧困問題，國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策也隨之調(diào)整，突出表現(xiàn)為確立了新的瞄準(zhǔn)機(jī)制。1986年，國(guó)家確定以縣為瞄準(zhǔn)單位，將欠發(fā)達(dá)的331個(gè)貧困縣列入國(guó)家重點(diǎn)扶持范圍，國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)首次確立。1990年，我國(guó)《關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的請(qǐng)示》提出了扶貧工作的新目標(biāo)，即在解決大多數(shù)群眾溫飽問題的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)入以脫貧致富為主要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)新階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與貧困局面的變化，1994年國(guó)務(wù)院制定并頒布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》將貧困縣的數(shù)量調(diào)整為592個(gè)，分布在全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣數(shù)量較多的省區(qū)是：云南（73個(gè)）、陜西（50個(gè)）、貴州（48個(gè)）、四川（43個(gè)）、甘肅（41個(gè)），數(shù)量較少的省區(qū)是：廣東（3個(gè)）、浙江（3個(gè)）、吉林（5個(gè)）、海南（5個(gè)）。從集中連片的角度看，這些貧困縣主要分布在18個(gè)貧困地區(qū)。該文件也提出了我國(guó)扶貧工作的新目標(biāo)，即力爭(zhēng)用七年時(shí)間，到2000年年底時(shí)基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)貧困新的現(xiàn)狀與目標(biāo)，我國(guó)提升了瞄準(zhǔn)機(jī)制的準(zhǔn)確度，在1996年提出的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》中，政府強(qiáng)調(diào)扶貧到戶，重視如婦女與殘疾人這類特殊群體，加強(qiáng)扶貧監(jiān)測(cè)并逐年完成報(bào)告。

第二，實(shí)施開發(fā)式扶貧，扶貧工作制度化。除了繼續(xù)加強(qiáng)與拓展農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展政策，政府此時(shí)著力開展開發(fā)式的扶貧政策，并努力將扶貧工作制度化。1986年，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由這一組織負(fù)責(zé)扶貧相關(guān)的日常工作，屬于我國(guó)扶貧工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由此我國(guó)確立了開發(fā)式扶貧的方針。開發(fā)式扶貧，即利用貧困地區(qū)的資源稟賦，加以國(guó)家支持，力求當(dāng)?shù)匾虻刂埔说匕l(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，讓貧困人口依靠自身力量解決溫飽問題，讓貧困地區(qū)主動(dòng)積累資源，實(shí)現(xiàn)自主可持續(xù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。1991年，我國(guó)提出了新的發(fā)展方向，開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源，依靠科學(xué)技術(shù)與服務(wù)體系，建立以種、養(yǎng)業(yè)為基礎(chǔ)的商品經(jīng)濟(jì)。隨后為補(bǔ)充與規(guī)范扶貧資金，1994年頒布了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，其中增設(shè)了以信貸扶貧為代表的一系列新的扶貧資金項(xiàng)目，對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整。此后出臺(tái)的《國(guó)家扶貧資金管理辦法》明確規(guī)定了扶貧資金的投向，規(guī)范了資金的分配政策，扶貧資金管理得到細(xì)化。這一系列政策使政府扶貧工作區(qū)別于救濟(jì)性的民間組織，成為擁有相應(yīng)法律、制度與組織約束的開發(fā)式和制度化的政府責(zé)任。

第三，建立農(nóng)村社保制度，貧困戶擁有“安全網(wǎng)”。隨著改革開放的推進(jìn)，政府意識(shí)到并非所有公民都能夠受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)而增加福利，需要采取特殊政策以保證部分特殊人口的福利水平，“安全網(wǎng)”就是提供兜底的社會(huì)保障政策。1986年9月，我國(guó)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》，其中社會(huì)保障的概念首次被明確提出，我國(guó)社會(huì)救助、保險(xiǎn)、福利與優(yōu)撫安置制度的探索開始進(jìn)行，農(nóng)村社會(huì)保障制度改革拉開了序幕，我國(guó)具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以建立。另外，針對(duì)少年兒童與殘疾人群體，我國(guó)于1995年組織實(shí)施了國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程，以保證農(nóng)村兒童與青少年受到良好的教育，于1998年制定了《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1998—2000年）》，保障了殘疾人應(yīng)當(dāng)享有的社會(huì)福利。

第四，推進(jìn)多主體扶貧，不斷壯大扶貧力量。這一時(shí)期實(shí)施了東西協(xié)作扶貧，動(dòng)員東部發(fā)達(dá)省市的力量對(duì)口支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧，1996年全國(guó)扶貧工作會(huì)議決定讓東部沿海的13個(gè)發(fā)達(dá)省市分別幫助西部的10個(gè)貧困省和自治區(qū)，并作出了具體的幫扶安排。啟動(dòng)了黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，動(dòng)員政府部門、國(guó)家的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體參與扶貧工作，從1986年的10個(gè)中央政府部門開始進(jìn)行定點(diǎn)扶貧工作，發(fā)展到2000年共有138個(gè)中央黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體參與定點(diǎn)扶貧工作，共扶持了350個(gè)貧困縣。這一時(shí)期，許多國(guó)內(nèi)民間機(jī)構(gòu)在農(nóng)村扶貧中也十分活躍，直接或間接地為中國(guó)的減貧事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。很多國(guó)際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)以及非政府組織以多種形式參與了中國(guó)的扶貧開發(fā)并發(fā)揮了積極作用。

這一時(shí)期，我國(guó)確立以開發(fā)式扶貧為農(nóng)村扶貧的基本方針，安排專項(xiàng)資金并制定多方面的優(yōu)惠政策協(xié)助脫貧。《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中提出的2000年年底基本解決溫飽的扶貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，到2000年年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口由1985年的12500萬人減少為3200萬人，貧困發(fā)生率降至3.4%，除少數(shù)生活在自然條件極其惡劣地區(qū)的特困人口及喪失勞動(dòng)能力的殘障人士，全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本得到解決。盡管溫飽問題已經(jīng)基本得到解決，但溫飽水平仍有較大提升空間，如何在進(jìn)一步提升貧困人口總體生活質(zhì)量的同時(shí)兼顧個(gè)別未照顧到的貧困人口，成為下一階段扶貧工作的重點(diǎn)問題。

（4）完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下的參與式扶貧階段（2001—2011年）

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了連續(xù)高速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力大大提升，《八七計(jì)劃》中提出的溫飽問題基本得到解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，但也面臨一系列更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革也由建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡到完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，更加聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這一階段，以收入差距、城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距以及農(nóng)村內(nèi)部分化為主要特點(diǎn)的差異格局初步形成，扶貧工作從面臨區(qū)域性的貧困問題到面臨階層性的貧困問題，從單一的收入性貧困到多元性貧困，貧困人口從區(qū)域式轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布，這一狀況要求我國(guó)利用更加精確的瞄準(zhǔn)方式、更精準(zhǔn)的扶貧措施幫助貧困人口脫貧。面對(duì)新情況，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，政府通過系列制度創(chuàng)新，不斷強(qiáng)化“多予少取”的方針，通過惠農(nóng)的中央一號(hào)文件、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等系列舉措推進(jìn)貧困人口脫貧。

第一，實(shí)施整村推進(jìn)，推廣參與式扶貧。2001年，我國(guó)確定了“整村推進(jìn)”的扶貧模式，國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)相關(guān)指標(biāo)在我國(guó)確立了將近15萬個(gè)貧困村，將扶貧對(duì)象及資金分配由貧困縣轉(zhuǎn)移至貧困村以及低收入的貧困戶。由于該階段貧困人口向村集中，瞄準(zhǔn)方法的改變令扶貧資金覆蓋了更多的貧困群體，文化與貧困狀況的同質(zhì)性使得公共服務(wù)的交易費(fèi)用降低。我國(guó)將整村扶貧模式建立起來之后，以此為單位實(shí)施參與式扶貧的政策。這一系列政策旨在鼓勵(lì)當(dāng)?shù)刎毨卣鳌⑽幕卣飨嗨频拇暹M(jìn)行自我管理，當(dāng)?shù)刎毨丝诜e極主動(dòng)地參與扶貧項(xiàng)目的決策、實(shí)施管理與評(píng)估。這一階段“整村推進(jìn)”的政策與參與式扶貧政策分別體現(xiàn)了我國(guó)因地制宜與以人為本的發(fā)展理念，將二者結(jié)合起來后能夠加強(qiáng)民間組織和人民群眾的參與，發(fā)揮廣大勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造力。

第二，推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固溫飽成果。這一階段不僅立足“整村推進(jìn)”實(shí)施參與式扶貧，也致力于提高人口綜合素質(zhì)，讓貧困人口實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2001年，中央扶貧工作會(huì)議后頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，文件指出我國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)繼續(xù)解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題，增加其收入，更應(yīng)該解決返貧問題，鞏固溫飽成果；不僅要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口收入提高，更要注重當(dāng)?shù)匚幕⒔逃⑸鐣?huì)和環(huán)境等方面的全面進(jìn)步，兼顧貧困人口生活質(zhì)量與綜合素質(zhì)的全面提高。我國(guó)在這一階段采用多種扶貧方式，如將產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民、易地搬遷、小額信貸等金融扶貧措施以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等作為重大扶貧措施，為貧困人口提供持續(xù)性發(fā)展能力，為提高貧困地區(qū)或人口的綜合素質(zhì)做出貢獻(xiàn)。同時(shí)，為全面提高我國(guó)貧困地區(qū)的發(fā)展能力，我國(guó)積極實(shí)施了區(qū)域發(fā)展政策，如“西部大開發(fā)”“振興東北老工業(yè)基地”“中部崛起”戰(zhàn)略，促進(jìn)東北地區(qū)與西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、人民生活水平不斷提高。這一時(shí)期連片區(qū)貧困問題受到重視，我國(guó)針對(duì)連片特困地區(qū)進(jìn)行投資與扶持，貧困人口的生活條件得到迅速改善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。

第三，創(chuàng)新政策支撐，健全社會(huì)保障。這一階段，我國(guó)不斷給農(nóng)村發(fā)展減負(fù)，更加重視對(duì)貧困人口中弱勢(shì)群體的保障與貧困人口福利的提升。2003年，我國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)人口可支配收入顯著增加。2005年，我國(guó)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，掀起了農(nóng)村建設(shè)的新高潮，促進(jìn)了要素集聚，形成了一批帶動(dòng)貧困村脫貧的增長(zhǎng)極。在惠農(nóng)政策推廣實(shí)施的基礎(chǔ)上，我國(guó)將目光轉(zhuǎn)向社會(huì)保障制度的健全與推廣，2007年我國(guó)推行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度，從機(jī)制上減輕了貧困人口的教育和醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)，增加了其生計(jì)能力。同年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，建立農(nóng)村最低生活保障制度，設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)將貧困人口納入保障范圍，為保障勞動(dòng)力喪失的弱勢(shì)群體、家庭人均純收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)、因病致殘以及老年體弱的人口做出了貢獻(xiàn)。農(nóng)村低保制度的建立有利于保障貧困人口的基本生活，讓我國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題得到持久、有效的解決。

這一階段，我國(guó)扶貧工作讓貧困人口與地區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利等多個(gè)方面獲得了更多的支持。我國(guó)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)與東北地區(qū)得到了全面進(jìn)步，通過“整村推進(jìn)”一系列政策的傾斜，我國(guó)部分鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化且普遍達(dá)到小康水平。我國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽問題的人口在這一階段明顯減少，農(nóng)村的溫飽問題已經(jīng)基本得到解決。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障政策同樣為我國(guó)貧困人口帶來了福利，低收入貧困人口開始成為主要扶持對(duì)象。2001年，中國(guó)有9029萬低收入貧困人口，2010年減少到2688萬人。實(shí)踐證明，這一階段我國(guó)扶貧成效顯著，絕對(duì)貧困問題已經(jīng)得到有效的緩解，為下一階段我國(guó)將工作重點(diǎn)由扶貧轉(zhuǎn)向脫貧創(chuàng)造了條件。

（5）全面深化改革背景下的精準(zhǔn)扶貧階段（2012年至今）

黨的十八大開啟了我國(guó)深化改革的新篇章，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障民生、實(shí)現(xiàn)全面小康提出了更高要求。這一階段，扶貧開發(fā)任務(wù)仍十分艱巨，扶貧對(duì)象規(guī)模大，相對(duì)貧困問題凸顯，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。黨的十八屆三中全會(huì)聚焦深化改革，開啟了我國(guó)改革發(fā)展的新階段。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省湘西州十八洞村考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，指出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。之后，習(xí)近平總書記多次對(duì)精準(zhǔn)扶貧作出重要論述，精準(zhǔn)扶貧思想不斷豐富和完善，精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的基本方略。黨的十九大上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我國(guó)主要社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，解決貧困人口脫貧問題是我們決勝全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)。這一階段，我國(guó)農(nóng)村的貧困問題逐步由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)移，我國(guó)脫貧將扭轉(zhuǎn)差距擴(kuò)大與解決深度貧困地區(qū)脫貧納入扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，扶貧任務(wù)由此從解決溫飽到綜合解決農(nóng)民生存問題轉(zhuǎn)移，從滿足物質(zhì)需要向滿足物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)基本需求轉(zhuǎn)移。

第一，制定脫貧新目標(biāo)，走上脫貧攻堅(jiān)新征程。為解決我國(guó)扶貧工作中出現(xiàn)的深層次復(fù)雜問題，中共中央、國(guó)務(wù)院于2011年頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，這一文件指出，我國(guó)在這一階段的扶貧目標(biāo)為“兩不愁，三保障”，提出到2020年，我國(guó)將穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀Ｔ撐募€將判斷農(nóng)村貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)提高到人均年收入2300元，確立我國(guó)農(nóng)村貧困人口人均純收入增長(zhǎng)幅度要高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，并扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著我國(guó)扶貧工作的不斷推進(jìn)，在習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求各級(jí)黨委和政府要把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，進(jìn)行全黨全社會(huì)共同參與的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，提出要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機(jī)結(jié)合，大力推進(jìn)實(shí)施一批脫貧攻堅(jiān)工程，標(biāo)志著我國(guó)扶貧工作進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)與加強(qiáng)兜底保障的新征程。

第二，全方位精準(zhǔn)推進(jìn)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。這一階段，精準(zhǔn)扶貧的核心是從實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，摸清致貧原因，因地制宜，分類施策，開展針對(duì)性幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)界定扶貧對(duì)象，更加明確“扶持誰”的問題；精準(zhǔn)確定扶貧主體，更加明確“誰來扶”的問題；精準(zhǔn)對(duì)接扶貧載體，更加明確“怎么扶”的問題：精準(zhǔn)優(yōu)化退出貧困程序，更加明確“如何退”的問題；在全過程做到了精準(zhǔn)對(duì)接。2013年年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)的意見》提出由國(guó)家統(tǒng)一制定識(shí)別辦法，并按照縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，開展貧困人口識(shí)別、建檔立卡和建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等工作。2014年，國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，文件提出了建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的目標(biāo)與扶貧到戶、精準(zhǔn)到人的工作要求。扶貧部門對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別后將信息匯入電子檔案，再據(jù)此根據(jù)個(gè)人、地區(qū)和貧困原因等具體問題具體分析，利用精準(zhǔn)施策與分類施策的方法解決貧困戶存在的貧困問題。在扶貧主體方面，近年來，我國(guó)建立起了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系。中央出臺(tái)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書記抓扶貧的工作格局。在精準(zhǔn)扶貧的手段上，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門共出臺(tái)了100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨福鞯胤较嗬^出臺(tái)和完善了“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件，需求導(dǎo)向、分類引導(dǎo)、有效對(duì)接的扶貧脫貧幫扶體系業(yè)已形成。在貧困戶退出方面，2016年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出的意見》對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相關(guān)要求作出了細(xì)致規(guī)定，為貧困人口退出提供了制度保障。

第三，多種扶貧手段相結(jié)合，形成全社會(huì)參與扶貧的新格局。這一時(shí)期，在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，一直堅(jiān)持開發(fā)式扶貧、參與式扶貧和強(qiáng)化社會(huì)保障的做法，積極將專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三方力量有機(jī)結(jié)合，動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與，形成了全社會(huì)共同參與、互為支撐的大扶貧格局。專項(xiàng)扶貧的重點(diǎn)是實(shí)施易地搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)等；行業(yè)扶貧根據(jù)部門職責(zé)，幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)管理、完善社會(huì)保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為扶貧對(duì)象創(chuàng)造更好的發(fā)展條件；社會(huì)扶貧則進(jìn)一步推進(jìn)東西扶貧協(xié)作、發(fā)揮軍隊(duì)和武警部隊(duì)的作用、廣泛動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧。在具體推進(jìn)過程中，推進(jìn)實(shí)施了包括教育扶貧行動(dòng)、健康扶貧行動(dòng)、金融扶貧行動(dòng)、交通扶貧行動(dòng)、水利扶貧行動(dòng)、勞務(wù)協(xié)作對(duì)接行動(dòng)、中央企業(yè)百縣萬村幫扶行動(dòng)、民營(yíng)企業(yè)萬企幫萬村行動(dòng)等在內(nèi)的10項(xiàng)扶貧行動(dòng)，包括整村推進(jìn)工程、職業(yè)教育培訓(xùn)工程、扶貧小額貸款工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)工程、龍頭企業(yè)帶動(dòng)工程等10項(xiàng)扶貧工程。這些具體舉措充分調(diào)動(dòng)了各方面的力量，形成了全社會(huì)齊動(dòng)員、齊參與的扶貧新格局。

這一階段，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2011年的12238萬人減少到2017年的3046萬人，貧困發(fā)生率從12.7%降低到3.1%。從區(qū)域分布看，2017年東、中、西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口全面減少。各省的農(nóng)村貧困發(fā)生率也普遍下降到10%以下。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入2017年達(dá)到9377元。