三、安康生態文明體制改革創新實踐案例

安康通過著力構建循環產業體系、大力發展“飛地經濟”、強力節能減排降耗、全力實施大規模造林綠化、奮力推進移民搬遷工程等一系列生動實踐，取得顯著成效。本課題選取一部分安康生態文明體制改革創新實踐案例進行深入的分析和總結，為我國其他地區改革實踐提供有益參考。這些案例具有如下特點：一是體現了改革方案設計和基層探索的有機結合。結合安康生態文明體制改革工作實際開展各具特色、亮點紛呈的探索，地氣足，發揮了基層首創精神。二是堅持了問題導向和目標導向的內在統一。著力鞏固和發揮安康的生態優勢，探索保護青山綠水、實現綠色發展的長效機制，在完善市場機制和更好發揮政府作用上下功夫。三是突出了安康生態文明體制改革體制機制的創新性、典型性。側重創新的針對性、真實性，著重創新的突出性、代表性、先進性，確保是務實的、可復制、可推廣的改革。

（一）案例一：“飛地經濟”跨區域聯動發展新模式

安康突破傳統“飛地經濟”以經濟流向主導的發展模式，將生態文明理念貫徹到“飛地經濟”發展，以生態流向引領并兼顧經濟流向的發展模式。安康市連片成規模、適宜于發展工業的土地尤為短缺，要發展工業只能劈山造城、填河造地。這既不符合生態功能區建設要求，又會使投資成本加大，讓許多企業望而卻步，無法就近形成產業鏈，限制了工業發展的可持續性。2013年安康市提出“全域安康”理念，在受保護的2.15萬平方公里外，探索“飛地經濟”的發展模式。國務院總理李克強和中財辦主任劉鶴對安康“飛地經濟”創新做法給予了充分肯定，陜西省婁勤儉書記、胡和平省長也對此做出了批示和支持。新華社《內部參考》以《發展“飛地經濟”打造生態經濟的新引擎》進行了刊載，《陜西日報》以《安康飛地經濟開啟生態發展新模式》進行宣傳報道。

1. 主要做法

（1）制定發展政策。2013年10月，安康市委、市政府做出了大力發展“飛地經濟”的決定，成立了“飛地經濟”發展工作領導小組及辦公室，將“飛地經濟”工作納入市委、市政府重點工作進行單項考核專項督查，出臺了發展“飛地經濟”的指導意見。2014年5月，制定出臺了“飛地經濟”發展暫行辦法，明確了項目布局、市場準入、信貸融資、財政支持、土地保障等24條支持政策。市發改、財政、工信等部門籌集1億元資金用于“飛地經濟”園區基礎設施和項目建設獎勵和補助。2014—2016年省上陜南循環發展專項資金共支持安康“飛地經濟”園區建設投資1.2億元，其中基礎設施建設項目投資8000萬元。市縣共籌集17億元資金用于飛地經濟建設。協調寧陜、白河、鎮坪辦理陜西金控集團擔保融資貸款6000萬元。

（2）優化空間格局。安康明確把“飛地經濟”園區建設作為安康生態經濟發展新的增長極，作為產業脫貧和產業發展的重要載體，按照全域安康理念，實行“點上開發、面上保護”，把寧陜、紫陽、嵐皋、鎮坪、白河5個限制開發國定貧困縣重大產業項目，向全市重點開發區域且條件較好的國家級高新技術產業開發區和恒口統籌城鄉發展示范區集中，形成限制開發區域和重點開發區域資源共享、優勢互補、互利共贏的發展局面。

（3）創新發展機制。“飛地園區”實行“飛出地”和“飛入地”縣區合作共建，將互利共贏作為發展“飛地經濟”目標，從制度層面明確“飛出地”與“飛入地”在“飛地經濟”發展中的責任分擔、財稅收入、產值統計考核等利益分配，保障合作縣區之間雙贏，調動“飛出地”“飛入地”積極性。積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配新模式，簽訂規范、詳細、可操作的合作協議，做到分工明確、權責對等、共建共享。

（4）推進項目落地。安康高新區和恒口示范區一期規劃4.2平方公里五個“飛地經濟”園區建設初具雛形。四年累計完成基礎設施投資15.88億元，簽約項目69個，落地建設項目27個，建成道路5公里，建設廠房5.62萬平方米。嵐皋縣以市場化、公司化運作模式打造全省首個節能環保專業園區，鎮坪縣依托蘇陜扶貧協作引進常州方圓制藥助推中藥材產業發展，紫陽縣引進返鄉創業企業家成立睿智環保建材公司發展環保產業。按照飛地經濟園區五年建設規劃，“飛地經濟”園區在今后三年內建設總面積將達到10平方公里，落戶企業300家以上，年實現產值100億元，利稅20億元，解決勞動就業10余萬人。

2. 改革成效

（1）安康市具有典型的勞務經濟特征，農民外出務工收入占農民收入的50%以上，通過合作建立“飛地經濟”園區，實現勞動力就近有序就業，增加了城鎮勞動力收入，增強了城鎮人口聚集。同時，通過各類優惠政策，“飛出地”縣區政府從異地辦園，化解了土地、技術等資源瓶頸制約，帶動了自身產業發展，還獲取一定財政稅收。

（2）“飛地經濟”模式下的異地園區，對于“飛入地”而言，將成長為安康市高新技術研究和開發的“高地”；資金、技術、人才匯集的“洼地”，提高區域品牌形象和競爭力；對于“飛出地”而言，化解土地等要素成本上升對經濟成長的“瓶頸”制約。總之，“飛地經濟”模式化解了寧陜等山區縣“飛出地”有項目無空間和高新、恒口等“飛入地”有空間沒項目的矛盾，成為安康市區域間互利多贏的發展模式。

3. 案例啟示

“飛地經濟”是產業經濟與金融支持共生共融發展的新實踐，是產業投資的新載體，是資本聚積發展新洼地，它對于加快安康市統籌城鄉、區域協調發展，具有十分重要的現實意義。

（1）統籌城鄉的新載體。山地縣區等限制開發“生態功能區”與高新區等“重點發展區”合作建設“飛地經濟”園區，將打破行政區域鴻溝，促進城鄉區域協作、優勢互補，實現城鄉共繁榮。

（2）產業投資和資本聚積的洼地。“飛地經濟”發展模式意味著各類資本、要素、進口的有序合理流動，經由各類優勢資本互補和互惠互利的原則，使各行政區域之間達到縮小差距協同發展目的。

（3）讓政策與服務落實力成為生產力。為避免各縣市區、園區之間的無序競爭，杜絕重復建設現象，應由上級政府制定出臺“統一征地、統一規劃、統一開發、統一基礎建設、統一出讓地價、統一收益分配”的“飛地經濟”發展政策。

（4）飛地經濟要注重政府與市場的有效分工與合作。行政推動力占主導、特別是合作初期階段。無論是哪種飛地模式，政府推動都發揮著主要作用。市場化運作方式最具效益，最具活力。飛出地和飛入地的合作雙方必須存在強大的合作動力。主要領導必須在思想觀念上跟得上、推得動，在實施干部調配、掛職等制度時，應該更多地考慮如何服務“飛地經濟”發展，有意識地安排干部雙向交流和培養。

（5）“飛出”和“飛進”須有強大的合作動力。兩地發展水平要有較大落差。經濟發展水平落差小的地區之間，往往互補性較差，競爭關系大于合作關系。生產要素上存在一定的互補性，政治、經濟利益上具有共享性，是“飛地經濟”長期健康發展的基本保障。推動合作的主體是地方政府，合作對兩地的產值、稅收、就業、環保等是否有益，是合作時需要考慮的重要問題。這需要在統計上給予明確分割，獎懲分明。

（二）案例二：“社區工廠”承載生態脫貧新路徑

貧窮不是生態文明，生態保護如果不能讓人民得到實惠，就會失去動力，無法持續。安康有10個縣區都是貧困縣，在全力推動脫貧攻堅工作中，探索實踐了“新社區+新工廠+貧困戶”的就業扶貧新模式，走出了一條“興辦新社區工廠，助推精準扶貧”的新路子，取得了農民就業、工廠發展、社區繁榮、社會穩定的“多贏”效果，被評為2017年度中國改革十大案例。“社區工廠”就業扶貧模式被國家列為經典扶貧案例，先后榮獲“首屆全國創業就業服務展示交流活動優秀項目獎”“首屆全國創業就業服務展示交流活動最具人氣獎”，并被《人民日報》《光明日報》《陜西日報》等媒體廣泛宣傳并在全省全國推廣。社區工廠建設與脫貧攻堅工作實現了同頻共振、良性融合，成為助推貧困勞動力充分就業、增收致富的強勁引擎。

1. 主要做法

（1）加強領導，建立新社區工廠就業扶貧新機制。為確保新社區工廠培育扶持工作扎實推進，安康成立了由市政府主要領導任組長，市發改、人社、財政、扶貧、商務、工信、民政、工商、稅務、國土、環保、規劃、住建、金融辦、銀監局、人行等單位為成員的新社區工廠發展工作領導小組，各縣區結合實際也成立了相應的領導機構和工作機構。將發展新社區工廠納入經濟社會發展規劃和脫貧攻堅大盤子，進行重點研究、重點部署、重點傾斜。市政府將其納入對縣區脫貧攻堅專項考核內容之一，下發了各縣區培育扶持新社區工廠建設目標任務和三年規劃，定期督查評比通報。建立了“領導聯廠、部門包廠、干部駐廠”的長效幫扶機制。

（2）統籌謀劃，打造新社區工廠就業扶貧新平臺。在充分調研的基礎上，明確新社區工廠的標準，即在移民搬遷安置社區或居住農戶100戶以上的農村人口集中區創辦的工廠，在安置社區1平方公里以內、用工人數穩定在20人以上、正常生產經營在6個月以上的，認定為新社區工廠，并將具有新社區工廠特征的農業園區、產業園區納入認定范圍，享受相關扶持政策。確定一年打基礎、兩年上規模、三年全覆蓋思路，提出到2020年全市建成新社區工廠300家以上、帶動就業5萬人的目標。在這一總體規劃的框架下，分別制定了農業園區、產業園區、新社區工廠、勞務經濟等發展建設子規劃，力求移民搬遷與建設農業園區、產業園區、新社區工廠及發展勞務經濟的緊密結合，擴大產業規模、擴增用工需求、擴容就業崗位，切實做到既讓群眾搬得出、更讓他們穩得住、能致富。

（3）政策激勵，培育新社區工廠就業扶貧新動力。在全市設立創業就業基金500萬元，各縣區按每10萬人安排不少于60萬元的就業配套資金，設立就業創業基金，主要用于重點群體創業一次性開業補貼及新社區工廠資金補貼等項目。從全市公共就業服務經費中建立支持新社區工廠發展專項補助資金200萬元，主要用于新社區工廠實訓設備購置及維護費用補助。創新信貸扶持，對擔保有困難的，招用一個貧困家庭勞動力或殘疾人，縣區可按每人5萬元的標準給予授信擔保。確定對吸納貧困勞動力就業的新社區工廠，優先享受創業擔保貸款，并按規定享受財政貼息政策。將吸納就業作為扶持的硬性指標，對新社區工廠吸納貧困勞動力就業的，給予每人1000元的一次性崗位補貼。符合條件的，對其生產經營場地租賃費、水電費給予補貼。強化新社區工廠技能培訓，對新社區工廠從業人員開展企業崗前培訓且實現穩定就業的，其培訓補貼標準按照同類工種、相同或相近課時補貼到企業。

（4）精準招商，壯大新社區工廠就業扶貧新主體。立足就業導向，堅守安全環保底線，圍繞勞動密集型手工業加工項目，優化環境、拿出資源、搭建平臺、筑巢引鳳，堅持“量身定做”，實施精準招商。市委、市政府進一步創新舉措，對引進新社區工廠的單位或個人給予獎勵，持續簡政放權、規范中介服務、營造公平環境，形成重商親商、安商富商的投資高地和環境洼地。近年來，成功引進了香港嘉鴻手套、江蘇凱靈汽車零部件、廣東澤健電子等龍頭企業入駐有關工業園區，全市每個縣都建成了一定數量的新社區工廠。企業落地后，堅持“總部建在園區，車間建在社區”，形成了廠房式、門面式、居家合作式等靈活辦廠方式，方便群眾就近就地就業，保障持續穩定增收。

（5）優化服務，提供新社區工廠就業扶貧新保障。大力培育、全力支持小微企業，全方位給新社區工廠提供全方位服務，幫助企業加快成長、做大做優，不斷增強吸納群眾就業和促推地方發展能力。工商、稅務、安監、消防、國土、規劃等單位專門就涉及新社區工廠建設的項目簡化了行政審批程序，扶貧、商務、金融、保險等單位圍繞自身優勢，整合資金資源，為各類新社區工廠發展提供了強有力的資金保障。人社部門圍繞用工招聘服務、工人技術培訓、勞動關系指導、社會保險繳納、創業項目對接等方面提供“保姆式”服務服務，兌現落實好各類就業創業補貼政策，為新社區工廠發展“輸血充電”“保駕護航”。

2. 改革成效

（1）為精準脫貧找到了一條好路子。“社區工廠”在推進就業創業工作中，實施“政府引導、能人引領，以廠興社、廠社融合，基地孵化、連鎖推進”的工作思路，從廠房用地、稅收優惠、房租補貼、免費培訓等多個方面進行扶持，圍繞就業抓招商，圍繞招商抓創業，精準實施“保姆式”服務，實現了“招商、創業、就業”三位一體的工作格局，一大批勞動密集型企業迅速落地，一大批返鄉創業投資者回鄉興業。新社區工廠以推進就業脫貧、擴大就業增收和扶持返鄉創業為目標，鼓勵支持各類企業，主要是勞動密集型企業及返鄉創業人員在移民搬遷社區配建的商業用房、社區空置門店、老廠房、舊學校、舊辦公樓等閑置土地、房屋，創辦生產加工型工廠（分廠）或加工車間，吸納和解決移民搬遷群眾和建檔立卡貧困勞動力就地就近就業。

（2）為解決農村“三留守”問題提供了一個好辦法。創辦新社區工廠，能夠讓農村留守人員在家門口就業，做到“掙錢和顧家”兩不誤。當下農村社區大多數家庭出現了這種現象：丈夫外出打工“掙大錢”致富，妻子在新社區工廠上班“掙工資”養家，既照顧了老人孩子，又成就了各自事業，農村“三留守”問題迎刃而解。

（3）為新型城鎮化打下了一個好基礎。新型城鎮化最核心的問題是人的城鎮化。移民搬遷解決了人口向城鎮集中的基礎性問題，新社區工廠恰恰解決了人口搬遷集中后留得住、能就業的問題。通過大力發展新社區工廠，既引回來一大批在外務工成功人士返鄉創業，又引領了大眾創業、萬眾創新熱潮；還培訓鍛煉了一大批電子元器件、手套、棉鞋、服裝加工的熟練工人，使廣大貧困戶擺脫了世代賴以生存的土地，從一個農民蛻變成產業工人，不僅實現了生產業態的轉變，而且實現了生活方式的轉變，加速了新型城鎮化發展。

（4）為地方經濟追趕超越搭建了一個好載體。隨著新社區工廠的興起，全市手工制造業、電子元件加工業、農產品加工業蓬勃涌現，技能培訓、創業平臺、物流快遞、電子商務、網絡創業、家庭服務業等三產服務業協同跟進，地方經濟結構加快調整，工業經濟總量不斷壯大。

3. 案例啟示

（1）“社區工廠”是解決搬遷群眾“穩得住、能致富”的重要舉措。雖然各地都非常注意將移民安置與地方產業布局、勞動就業相銜接，但由于大多移民區域經濟基礎薄弱，產業項目少，吸納就業能力低，無法提供足夠的就業崗位。另外，由于教育培訓資源相對分散、培訓內容相對單一，一些移民因為沒有一技之長而無法外出尋找就業機會。生活無依靠，未來無著落，移民群眾難以安居樂業。引進一批加工技術不難、無污染、低能耗的加工業，興建一批勞動密集型社區工廠，能夠較好解決搬遷群眾的就業致富難題。

（2）“社區工廠”領導重視是核心。在社區工廠發展過程中，政府既是風向標，也是定心丸，更是催化劑。政府引導、領導重視是起步之基；政策支持、資源整合是發展之本；優化服務、全民創業是壯大之源。對于欠發達地區來講，發展社區工廠的限制瓶頸較多，唯有政府強力推動，從上到下、自始至終營造一個良好的發展環境，才能為社區工廠的快速發展奠定堅實基礎、提供有力保障。

（3）“社區工廠”真心真情幫扶是關鍵。在貧困山區發展社區工廠，必然面臨資金不足、交通不便、人才不濟等困難問題，更加需要政府保姆式服務。平利縣始終站在創業者的角度，安排專人負責協調廠房租賃、銀行開戶、驗資報告、注冊登記、稅務登記、環境評估、貼息貸款等多項工作，一點一滴、一步一步地幫助社區工廠解決困難問題，確保做到實實在在、真金白銀地貼心服務，才促使社區工廠得以生存、發展、壯大。

（4）“社區工廠”形成產業集群才有生命力。社區工廠目前的小微企業多以電子元件初級加工為主，屬于原材料和銷售市場“兩頭在外”型企業，優勢在于勞動力資源十分充裕，短板在于產業鏈條很短、生命力比較脆弱。需要制定社區工廠發展總體規劃，致力于打造小微企業集群，努力把小企業做成大產業。同時依托工業園區，千方百計引進大型的電子廠商入駐，培育形成“大公司+社區工廠+搬遷群眾家庭作坊”的產業發展模式，突出解決訂單、技術、品控、銷售等社區工廠解決不了的問題，只有這樣，社區工廠才有生命力，才能走得更遠。

（三）案例三：“河長+警長+督查長”升級河長制

習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。安康水系發達，河流眾多，是陜西省河網密度最大的地區，也是漢江流經最長和南水北調水源涵養面積最大的地區，河湖管理保護任務異常艱巨。安康市圍繞“保水質、保安全、促發展”目標任務，在2013年試點推行河長制的基礎上，全力打造安康河長制的升級版，形成河長、警長、督察長“三長治河”機制。安康全面推行河長制工作，很好地把握住了中央全面推行河長制工作的精髓和要義，河長制工作進展走在全國前列，在制度設計、組織機構、執法監管、輿論宣傳等方面形成了成功經驗和有益做法，值得總結推廣。“三長”治的是河道，改變的是老百姓的觀念，改善鄉村環境有了更加深厚的民眾基礎。水利部督導檢查組對安康升級版的河長制推進給予了充分肯定，評價為“動得早、動得快，工作實、工作細，有特色、有成效”。2017年水利十大新聞、有影響力十大水利工程和基層治水十大經驗評選結果中，安康市建立“河長+警長+督察長”治河機制，獲評“2017基層治水十大經驗”。

1. 主要做法

（1）抓工作方案，強化頂層設計。市委、市政府把河長制作為推進脫貧攻堅、追趕超越、改善生態環境和改善民生的重大戰略來抓。2017年出臺《安康市全面深化河長制實施方案》。全市10個縣（區）、140個鎮（辦）全面制定出臺工作方案，將任務層層分解落實到河流和具體人員，形成了人人有壓力、層層領導有責任的工作格局。結合實際，注重實效，全面建立由各級黨委、政府主要領導負責制為核心的工作機制。按照“黨政同責，一崗雙責，失職追責”要求，全面建立總河長負責的“河長+警長”的河湖管理保護工作機制。總河長及漢江安康段河長由市委、市政府主要領導擔任，11條主要支流由市級領導任市級河長，并由副市長、市公安局局長任總警長。嵐皋縣建立了河長抓落實、警長抓執法、督察長抓監管的“河長+警長+督察長”“三長治河，全民參與，協作聯動，守水盡責”的工作機制。石泉縣建立了“河長+警長+四員（水政監察員、環保監察員、海事監察員、城建監察員）”督查聯動機制，實行“嚴管、勤查、聯動、重罰”，效果明顯。

（2）抓宣傳教育，營造良好氛圍。通過當地主流報刊、新聞網站開辦了《聚焦河長制，共護一江水》專欄，制作了電視宣傳片，市、縣編發了《河長制工作簡報》。市河長辦召開了全市河長制宣傳工作座談會，邀請新華社等16家媒體座談交流河長制工作。宣傳河長制“進機關、進校園、進社區、進農村、進景區、進企業、進市場、進家庭”的活動，營造全社會參與河湖管理保護的良好氛圍。

（3）抓保障落實，健全工作機制。按照“黨政同責，一崗雙責，失職追責”要求，全面建立了由黨委、政府主要領導負責制為核心的“河長+警長”市、縣、鎮、村四級工作責任體系。安康四級“河長+警長”體系實現全覆蓋，共明確河長2993名，警長965名。市編委明確了市河長辦機構設置，增設1名專職副主任和4個人員編制。市財政下撥專項經費80萬元用于日常經費支出。

（4）抓典型示范，樹立工作樣板。開展“市級示范河流、示范縣、示范鎮”創建活動，一些縣、鎮在實踐中探索形成了好經驗、好做法。如嵐皋縣建立了河長抓落實、警長抓執法、督察長抓監管的“河長+警長+督察長”三長治河機制，石泉縣建立了“河長+警長+四員”督查聯動機制。

（5）抓河長履職，做到以上率下。全市各級黨委、政府主要領導及班子成員，認真落實河長第一責任人職責，直接掛帥，靠前指揮，狠抓落實。市級河長帶領相關責任部門負責人，分別到所包聯的河湖庫渠現場檢查指導，召開專題會議，落實河湖庫渠保護與管理任務。

（6）抓專項整治，解決突出問題。市政府召開涉河違法行為專項整治視頻會議，各縣（區）、各部門加強執法聯動，查處了一大批非法亂采、垃圾亂倒、污水亂排、亂占亂建等涉河違法行為。截至2017年7月10日，開展涉河矛盾糾紛排查1360次，排查問題隱患149起，現場整改落實128起，聯合執法檢查366余次，查處涉河違法案件140起，刑事拘留12人，行政處置13人，罰款61人。

（7）抓制度建設，強化考核問責。根據要求，建立了工作會議、督查考核、信息共享、問題清單、聯系單位等制度，明確了聯席會議成員單位以及河長聯系單位名單及職責。將河長制工作納入全市目標責任考核體系，強化問責問效和生態責任追究。紫陽縣制定出臺了河長制工作責任追究辦法，旬陽縣實行了“一月一巡查、一月一通報、一月一清單”制度，嵐皋縣實行零報告制度，并將督察長履職情況納入考核，與年底工資報酬掛鉤。

2. 改革成效

（1）認識深刻到位。安康作為南水北調中線工程核心水源地和水源涵養區，能夠充分認識到保護好一江清水的重要性，將全面深化河長制作為落實綠色發展理念、改善生態環境和改善民生的重大戰略來抓，切實加強河湖管理和治理，確保了漢江水質長期安全達標。

（2）措施非常扎實。安康既抓好規定動作，實現了河長制組織機構、責任體系、制度建設全覆蓋，又注重創新動作，探索推廣“三長四員”“三長治河”等機制，全力提升監測水平，營造濃厚宣傳氛圍，各項工作扎實有力推進。

（3）工作效果良好。安康圍繞“六無六有”目標，各級河長高度重視、履職盡責，各相關部門協作聯動、密切配合，堅持問題導向，因河施策，精準發力，推行全方位的管理和全覆蓋的集中整治，取得明顯成效。

3. 改革啟示

（1）責任落實是前提。明確“河長”為“河長制”管理的第一責任人，實行全縣上下一盤棋，理順管理體制，落實管理責任，形成了分段監控、分段管理、分段考核、分段問責的格局。各“河長”認真履責，各部門各司其職，生態執法局綜合執法，確保了各項責任落實到位，保障了整河治理推進到位。

（2）及時處置是關鍵。大多環境違法行為存在發生時間短、地點偏僻、污染源隱蔽等特點，難以在第一時間得到有效處置，工作較為被動。“河長制”充分發揮鄉（鎮）、村級前沿力量，利用駐村領導干部身在基層、貼近一線、能在第一時間制止污染行為的特點，有效解決了巡查不到位、查處不及時等問題。

（3）嚴格執法是重點。按照屬地管理原則，由發生污染事件河段的所屬鄉（鎮）做好證據收集和整治工作；涉及多個河段不同屬地的，由縣生態綜合執法局進行執法；發生重大污染事件，由縣“河長”辦牽頭，統一組織、統一行動，整合部門和鄉（鎮）力量，開展聯合執法。同時，加大對環境污染違法行為的處罰力度，實行從重處罰、上限處罰，并進行媒體曝光，讓違法企業在法律上受到制裁、經濟上受到懲罰、道義上受到譴責。

（4）社會參與是根本。實行河流的綜合治理，單靠政府單打獨斗難以奏效，必須充分發揮人民群眾的力量和作用。“河長制”的實施，激起了民間治水的信心和決心，調動了廣大群眾的積極性，把公眾從旁觀者變成環境治理的參與者、監督者，形成了“政府主導、群眾參與”的工作格局和“人人關心河道、珍惜河道、保護河道、美化河道”的強大合力，提高了河道管理質量和治理水平。

（四）案例四：移民搬遷成為統籌城鄉發展的總引擎

實踐證明，統籌各類對象實施搬遷，有利于抑制貧困增量、化解區域貧困、建設生態文明、發揮聚合效應，移民搬遷成為區域經濟社會發展“牽一發而動全身”的關鍵性工作。安康自然災害多、貧困程度深、生態責任重、發展差距大，是安康的最大市情。由于地理條件差、產業發展弱等因素影響，安康大量群眾長期依山而居、靠山吃山，過度開山、砍伐、放牧等傳統生產生活方式對自然資源造成一定的破壞，導致資源承載與生態修復能力下降，生態問題日益嚴重。把散居在中高山地的群眾搬遷到城鎮、中心村集中安置，將極大地降低人群活動對大自然的侵擾，從源頭上解決生態保護難題。安康移民搬遷工程，無論是規模還是內涵，都與以往大不相同。它不僅僅承載了“避災、扶貧”功能，還更多地承載著“生態、環保、民生、發展”功能。移民搬遷早已不再停留在“搬遷”層面上，而是緊緊扣住“人與自然”“發展與保護”的主題，成為統籌城鄉發展的總引擎。2017年度，國家發改委按照國家領導人批示精神，先后以《政策指引》第17期、第25期印發了安康市搬遷工作做法。同時，中央電視臺、《人民日報》《光明日報》、新華社等國家級新聞媒體也進行了多次聚焦報道。

1. 主要做法

（1）規劃引領，科學實施。安康始終把移民搬遷作為全局性的發展工程、治本性的民生工程和關鍵性的生態工程。按照“系統謀劃，高點定位，統籌推進，一舉多贏”的思路，系統全面謀劃移民搬遷工作。一是推進集中安置。堅持進城入鎮住社區集中安置為主的搬遷安置思路，通過推進集中安置，實現了土地利用最大化，有效減少了人類生產生活中對生態環境的破壞，起到了恢復保護生態環境的目的。移民搬遷工程開展以來，安康的集中安置率始終保持在85%以上，城鎮安置率保持在66%以上。二是堅持科學選址。在集中安置點的選址上，安康始終堅持“四避開、四達到、四靠近”的標準，科學規劃安置點，避免二次搬遷對生態環境造成新的破壞。三是嚴控建設規模。對于集中安置，嚴格按照人均不超過25平方米，戶均不超過120平方米，戶均占地規模不超過0.2畝的標準建設。對于分散安置，嚴格控制建房面積不超過0.25畝的建設標準要求，集約土地資源。

（2）完善配套，集中預防。把基礎設施和公共服務配套作為搬遷群眾“搬得出、穩得住”的重要保障，把集中安置社區垃圾污水治理作為保護生態環境促進人與社會和諧發展的重要途徑，與集中安置房建設同步規劃、一體建設。一是政府主導，多元投入。各級政府是環境治理工作的責任主體。充分發揮政府在環衛治理工作中的主導作用，加大相關項目資金整合力度，加快環衛設施項目建設。積極探索拓寬資金渠道，鼓勵企業和社會資金投入幫建，引導農民以投工投勞等各種方式積極參與治理工作。二是統籌規劃，整合資源。將搬遷安置社區環衛設施治理項目與區域經濟社會發展、避災扶貧搬遷和環境綜合治理等規劃相銜接，通過整合各類項目，捆綁資金，集中搞好搬遷安置社區環境治理。充分利用已建成的環衛設施，能擴容改造的一律不新建，能滿足運行處理的一律不改造，確實需要新建的要體現實用、夠用、節約原則，絕不攤大求新，浪費資源。三是因點施策，簡便易行。根據安置點的具體情況，充分利用自然界的凈化和吸納能力，因地制宜地采取不同的治理政策和措施，創出各具特色的、符合實際的、多樣化的治理模式。四是突出重點，試點示范。按照“抓點、帶線、促面”的思路，結合漢江水源地保護工作，以江河沿線、庫區周邊和水源地上游安置社區為重點，同時選擇重要交通沿線、旅游風景區、500戶以上的安置社區優先試點建設，集中精力抓好環衛設施建設的示范鎮、示范社區創建，取得經驗，指導線、面工作推進。

（3）騰退復墾，恢復生態。按照土地增減掛鉤、占補平衡有關要求，我們把移民搬遷安置房建設與舊宅騰退復墾工作同安排、同部署。堅持搬遷協議與騰退協議同步簽訂，對避災戶落實“即搬即拆”要求，對其他搬遷戶按照最長不超過三年過渡期的要求，全面開展舊宅騰退及復墾工作。按照人退林進的思路，推進耕地還林，坡地還草，舊宅騰退復墾工作，全面緩解人口與資源的矛盾，有效減少對自然環境的人為侵擾，起到了保護生態環境的有效作用。

2. 改革成效

移民搬遷工作啟動實施以來，安康市按照省委、省政府的決策部署和新時期移民搬遷政策內涵，深入解放思想，自覺順應規律，科學謀劃推進，加快移民搬遷步伐，推動區域經濟社會全面發展，全市累計搬遷25.2萬戶90.1萬人，其中易地扶貧搬遷14.43萬戶44.62萬人。建設移民搬遷集中安置社區1154個，其中50戶以下的安置社區有389個、50~100戶的有327個、100~500戶的安置社區有369個、500戶以上的安置社區有69個。共實施排污管網2731.3千米，累計投資5374.8萬元；建設垃圾填埋場277.1萬立方，累計投資80356萬元；配備環衛設備1136個，累計投資1333.4萬元。騰退復墾土地680.3萬平方米，全市森林覆蓋率提升4.5個百分點。移民搬遷工作實施以來，可騰退宅基地17.944萬畝，截至目前已累計騰退1.02萬畝。通過移民搬遷節約、集約了土地資源，保護了生態環境，實現了廣大群眾減災安居，助推了區域經濟社會健康持續快速發展。

（1）堅持“搬得出、穩得住、能致富”為原則，統籌規劃協同推進。搬得出、穩得住、能致富，是移民搬遷的重要三部曲。針對不同的搬遷家庭情況，制定了“一區一策、一戶一法”增收致富實施方案，采取多元發展、招商引資、能人創業、技能培訓等方式，辦企業，建園區，發展特色產業，促進搬遷群眾就近就地創業就業。移民搬遷始終堅持避災扶貧搬遷規劃與區域經濟社會發展規劃、城鎮建設規劃、土地利用規劃、城鄉一體人口布局規劃相統一，重新審視人口、資源、環境等承載能力，統籌布局基礎設施、公共服務、產業發展。把有業安置與搬遷安置同步規劃。作為避災扶貧搬遷工作和考核驗收的重要內容，通過招商引資、能人創業、技能培訓等多種方式，興辦企業，建設園區和旅游景區，發展特色產業，促進搬遷群眾就近就地創業就業，實現就近就地城鎮化。

（2）依托本地資源優勢，培育和發展移民產業。政府應強化產業支撐，為農村勞動力就地就近轉移就業創造條件，以強有力的產業支撐，以產業集聚帶動移民遷入區的人口集聚。首先，當地發展移民產業，強化遷入區的產業支撐，以產定搬，并對移民搬遷安置點逐步規劃配套產業，發展地區特色優勢產業。其次，當地發展現代農業，延長農業產業鏈條，發掘農業的多種功能，推動搬遷地區農村一、二、三產業的融合發展，以農業現代化來帶動陜南農村就地就近城鎮化。

（3）因地制宜，完善對搬遷戶的精準幫扶措施。移民搬遷工程既要改善農民居住條件，實現農村社區化、農民享受更多的基本公共服務，更要促進農民增收。政府應強化對搬遷戶的勞動力技能培訓、提供發展產業的小額信貸、貼息貸款等幫扶措施；此外，推動農村大眾創業、萬眾創新，扶持農村能人創業。同時，通過移民產業的發展和傳統農業向現代農業的轉化，引導農民不失地、不離土，就地就業、就地轉產，實現陜南搬遷農戶就地就近市民化。

（4）發展優勢突出、特色鮮明、吸納就業能力強的移民搬遷特色小城鎮，構建移民搬遷戶的就業平臺。政府相關部門未來應將陜南移民搬遷工程與加快當地中小城市的培育和特色鎮的發展、輻射與帶動新農村建設相結合，以產促城、產城一體、園城一體，形成移民搬遷小城鎮帶動美麗鄉村建設的鎮村聯動發展模式。

3. 改革啟示

移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產、生活面臨一定的風險和困難。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標的順利實現，除了移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須完善移民社會保障制度，為移民提供根本保障。從安康的改革經驗上看，促進產業發展是“穩得住、能致富”的根本路徑。

（1）使移民搬遷與工業園區建設相統一。以縣域生態工業園為抓手，創建就業創業平臺。依靠配套產業尤其是下屬公司解決了大量農民的就業問題，也依靠農民促進了資金流轉問題，取得了多重效益。

（2）使集中安置與主導產業建設相同步。按照“就近就業是根本”的原則，把新型社區布局到城鎮周圍、園區附近、景區附近、交通樞紐地帶的同時，著力培育致富產業，增加農民收入。對搬遷群眾原有的山林土地依法流轉，引導有特長和開發能力的農戶進行集中連片種植經濟作物及林木，搞規模化經營，引導群眾參加農技知識、實用技術等技能培訓，轉變他們的就業觀念，增強社區群眾的“造血”功能。

（3）使產業發展與增加就業崗位相結合。現在規劃的小區里面都有一部分經營用房，可以讓一部分移民在居民區里從事第三產業。同時，可以依托當地資源發展旅游等產業，通過搞農家樂等方式擴大就業。另外，對于原有土地，只要不是很遠且愿意耕種的，還可以繼續耕種。同時，對遷居到城鎮及中心社區的搬遷群眾，開發社區管理服務及公益性崗位，幫助群眾實現就業。

（4）把資本注入與土地流轉入股相銜接。借助工商業主資本+土地流轉入股形式，讓搬遷群眾有安全的住房、有穩定的工作崗位和收入來源。由業主集中修建農民公寓，對高山農戶進行整體搬遷，集中流轉土地開發。同時農戶與業主簽訂土地流轉，置換房屋合同，再通過房產、林權、土地等形式入股，參與企業勞動分配。

（五）案例五：山林經濟實現“生態民生”共生共贏

山林經濟是在不破壞現有生態環境的前提下，結合當地情況、市場情況，因地制宜大力發展山林種植業和養殖業，讓貧困戶周邊的山林資源得到充分利用，最終實現貧困家庭就地脫貧致富。同時，山林經濟模式也是投入最小、見效最快、破壞最小、最接地氣的農村經濟發展模式。安康堅持“生態立市、產業富民”的發展理念，立足資源優勢，突出安康特色，大力發展山林經濟，出臺了一系列扶持政策。各級林業部門緊緊圍繞富硒茶飲、特色林果、林下經濟、綠化苗木、蠶桑絲綢和生態旅游等產業，以示范園區為抓手，努力轉變發展方式，不斷延伸產業鏈條，山林經濟得到了較快發展。

1. 主要做法

（1）領導重視，高位推動。安康市委、市政府高度重視發展林業產業，提出美麗富裕新安康的建設目標，堅持把“綠起來”與“富起來”有機結合，有效盤活山林資源，壯大林業產業，發展民生林業，讓城鄉因環境而美、人民因生態而富。相繼制定出臺了《大力發展山林經濟的實施意見》《大力發展林下經濟的實施意見》《現代農業園區建設資金管理辦法》等一系列促進園區建設發展的優惠扶持政策，將林業園區建設目標任務納入全市山林經濟發展總體規劃，制定了《現代農（林）業園區建設管理辦法》《現代農（林）業園區建設分類標準》以及年度實施方案和園區量化考核細則，納入對縣區林業工作考核重點。各縣區嚴格落實園區建設包抓責任，建立了“組建一個工作班子、落實一名領導掛帥、培育一個業主承建、安排一個部門包抓、建立一套工作機制”的“五個一”園區建設管理機制和“市場驅動、行政推動、政策促動、宣傳發動、示范帶動”的林業產業推進機制，形成了上下聯動、共促山林濟發展的工作合力。

（2）科學規劃、合理布局。圍繞富硒茶飲、特色林果、綠化苗木、林下種養、蠶桑絲綢和生態旅游6大林業特色產業，在園區規劃、選址、產業定位等方面與當地城鎮化、工業化發展相互協調配套、同步發展，按照“基地+園區+企業+農戶”的建設經營模式，推動各類生產要素向園區聚集，合力建設林業產業示范園，基本形成了以中高山的生態公益林下經濟產業園區、中低山的經濟林產業園區和淺山川道的高效生態林業產業園區這三大產業園區的雛形。

（3）加強指導、強化服務。按照省、市、縣區及后備園區4個層次開展分類指導、分層推進，針對不同園區類型，制定相應培育計劃。督促各縣區加大協調和指導服務力度，積極推進林業資源流轉，整合生產要素，包裝林業產業項目，狠抓宣傳推介和招商引資工作，為園區建設搭建平臺，吸引工商企業、產業大戶、經濟能人領辦產業園區，依靠工商資本注入和多元化投入促進林業資源大開發，先后引進陜西九源漆樹開發有限公司等社會工商資本投入園區建設；組織開展下基層、進園區的“十百千”科技服務活動和市級林業龍頭企業認定工作，指導園區提高經營管理水平；開展無公害、綠色、有機林產品認定認證，創建名優特產品品牌；組織園區業主赴北京、西安等地參加茶博會、富硒果品推介會，提高園區林產品知名度，提升園區的市場競爭力。

（4）嚴格考核、扶持獎勵。對照園區建設年度目標任務，不定期開展督查檢查，把園區建設完成情況作為縣區政府發展山林經濟的重要指標，實行目標責任制考核。加大對園區建設的獎勵扶持，捆綁退耕還林、天保工程、造林綠化等林業項目資金向園區進行傾斜，對達到市級林業園區建設標準的，市政府給予一次性建設獎補資金50萬元，3年來共籌集山林經濟專項資金2000多萬元獎補37個市級林業園區。傾力扶持林業龍頭企業、林業產業大戶、林農合作組織發展壯大，著力培育安康正森食品有限公司、漢濱瀛天農林發展有限公司、紫陽盤龍茶葉責任公司、旬陽紫薇苗木花卉園林有限公司等一批林業骨干企業，有效撬動社會工商資本投入林業產業建設的積極性，為園區建設創造良好的建設環境。

2. 改革成效

（1）促進了林業發展方式的轉變。安康市各級林業部門按照市委、市政府打造“三區兩園一中心”的總體部署和“十園示范百園提升工程”要求，深入推進現代林業園區建設，以園區為載體，集合各種要素，吸引工商資本，打造知名品牌，培育特色資源，發展優勢產業，積極推進造林標準化、經營集約化、產品系列化、產業一體化的現代林業發展之路，使林業產業規模得到迅速擴張，由粗放型管理向精細化管理轉變，產業效益不斷得到提升。截至2017年10月底，全市特色經濟林面積達到797萬畝，建成茶葉產業基地83萬畝、核桃產業基地169萬畝，生產各類林產品25萬噸，預計實現林業綜合產值170億元。累計啟動建設林業園區294個，建成省級現代農業園區13個，市級林業產業類園區100個，培育年產值2000萬元以上的園區55個。培育省級林業龍頭企業12家，市級龍頭企業23家。持續加大品牌培育和宣傳推介，安康富硒茶、核桃、木本油料、森林食品、果品、中藥材品牌市場知名度和影響力大幅提升。

（2）促進了林業效益提升和農民增收。實踐證明，現代林業產業示范園區是林業發展的新型模式，是連接市場與農戶的紐帶，是發展山林經濟的有效載體，對林業產業升級和農村經濟發展起著重要的示范帶動作用，催生了加工業和旅游業的開發，帶動形成了一批綜合配套、多產聯合、功能多樣的現代化林業產業基地，為培養職業化農民創造了條件，為農民就地就業和持續增收提供了保障。安康已建成林業園區基地總面積74.73萬畝，吸納社會工商資本參與園區建設，累計投資達38.3億元，新增產值35.54億元；成功創建省級現代農業園區9個、市級現代農業園區37個、市級山林經濟示范園15個，培育產值達億元以上的園區4個、5000萬元至億元的園區14個、2000萬~5000萬元的園區27個；有力盤活避災搬遷農民騰退土地50多萬畝，園區內解決農民就業3萬人，輻射帶動農戶近3萬戶12萬人從事林業產業建設，人均增收2000元以上，林業產業的經濟、社會和生態效益得到了全面提升。

（3）促進了林業經濟循環發展。通過園區承載，加快功能聚合，從資金、技術、人才、市場等高級生產要素上培育競爭優勢，將一片山林造就成一座工廠，將一個園區鍛造成一個產業集群，形成的“優勢互補、循環相生和一三相融、接二連三”循環產業體系，有效推動了林業產業集約化、規模化、產業化和現代化發展。截至目前，安康建成國家級森林公園5個、省級森林公園6個，國家級濕地公園6個。山林經濟示范市建設扎實推進，2016年創建山林經濟示范縣2個、示范鎮12個、示范村20個。2017年計劃建成示范縣2個，示范鎮20個，示范村23個。

（4）促進了林業科技成果研發和轉化。在園區建設過程中，安康市正森食品公司以創建市級核桃產業園區為載體，瞄準國內外最新科技成果，投資1.2億元引進國內目前最先進的現代化核桃露全自動生產線，通過消化、改造，技術集成與配套，以生物綜合加工技術為重點，形成了年加工核桃露、花生露、蜜桃汁等50000噸、綜合產值3.5億元，輻射帶動農戶5000戶8000人，戶均年實現增收4000~5000元，園區經濟社會效益明顯。旬陽縣紫薇園林苗木花卉有限公司、鎮平縣津元春食品有限公司、紫陽盤龍富硒綠茶有限公司、平利縣女媧銀峰茶葉有限公司等園區，加強種子種苗、標準化栽培、工廠化立體種養、無公害生產等高新技術的研究與開發，突出科技與市場、科技與經濟的結合，使園區成為科技與經濟相結合的橋梁和紐帶，開發了地方特色苗木花卉、山野菜、山竹筍、魔芋干等系列安康富硒山珍品牌以及紫陽富硒茶、平利女媧銀峰、平利絞股藍等綠茶、紅茶、苦蕎茶等系列茶飲品，注冊茶葉品牌21個，紫陽富硒茶、平利絞股藍分別獲得中國馳名商標和國家地理標志產品認證，基本形成了以平利、紫陽茶葉，漢濱、寧陜核桃，旬陽特色林果，鎮坪中藥材為核心的立體綜合開發、循環發展的產業集群。

3. 改革啟示

（1）優先發展具有資源優勢的生態友好型產業。綜合利用山、水、人基本要素，重點推進山林經濟、涉水產業、勞動密集型產業發展，促進經濟再生產和生態再生產同步發展，形成了“人養山、山養人”“人養水、水養人”的良性循環。

（2）提升發展具有決定意義的支柱工業和傳統工業。堅持大企業引領、大項目支撐、集群化發展、園區化承載，用新技術、新工藝、新設備改造提升新型材料工業，通過延伸循環經濟產業鏈，提高礦產資源綜合利用效益。

（3）統籌全域著力優化發展布局。破除限制開發就是限制發展的誤區，通過創新區域生態功能管理機制，實行“點上開發、面上保護”，切實把加快轉變經濟發展方式和提升空間利用效率的要求落到實處。

（六）案例六：生態旅游釋放生態紅利探路綠色崛起

旅游業資源消耗低，就業機會多，綜合效益好，是典型的資源節約型、環境友好型產業，是“綠色產業”“無煙產業”。旅游發展與生態文明建設本質上是一致的，是生態文明建設中最有條件、最有優勢的產業之一。安康的環境空氣質量綜合指數居陜西第一，人均淡水占有量是全國的1.6倍，成為旅游度假、健康養生、生態養老的理想之地，已被確定為國家醫養結合試點市和陜西唯一的生態養老試點市。近年來，安康以把生態旅游產業打造成為人民群眾滿意的現代服務業、增收致富的惠民產業、滿足廣大旅游消費者的幸福產業為根本，以打造國內一流生態旅游目的地和休閑旅游度假勝地為目標，搶抓國家主體功能示范區、絲綢之路經濟帶、秦嶺人文生態旅游休閑度假圈、秦巴連片扶貧開發等重要發展機遇，以創建國家環保模范城市、國家衛生城市、國家園林城市為抓手，營造生態旅游發展大環境，創新“政府主導、部門聯動、市場運作、規范管理、形成品牌”的旅游產業發展模式，生態旅游已成為安康市經濟社會發展重要增長點。

1. 主要做法

（1）堅持解放思想，厘清發展思路。圍繞旅游率先突破發展，以“一山一湖一城”為核心，按照“打造南宮山、連通漢江水、建設旅游村、提升中心城，發展度假區”工作思路，將生態旅游列為加快突破發展的六大支柱產業之一，出臺了《關于推進旅游產業突破發展的決定》《安康市建設中國山水生態休閑度假勝地和國內一流旅游目的地行動綱要》《安康市關于推進旅游村建設的實施意見》等一系列綱領性文件，構建旅游產業發展新機制和新動力，為旅游發展奠定堅實的基礎。

（2）堅持搶抓機遇，加快推進發展。以實現生態旅游產業突破發展為目標，營造旅游發展大環境，進一步完善旅游基礎設施，優化結構，提升服務，加快中心城區建設、旅游道路建設、游客服務、特色餐飲、休閑娛樂、特色街區、旅游購物等建設，初步形成了結構完整、功能齊全的旅游產業體系。實施旅游強縣戰略，通過市縣聯動，推動縣域旅游產業的發展，嵐皋縣積極探索以“十個圍繞”為主要內容的“嵐皋特色”發展模式，實現了旅游由興縣到強縣的新跨越。

（3）堅持項目支撐，科學規劃引領發展。先后聘請國內一流規劃單位編制完成了市、縣旅游發展規劃和重點區域規劃，通過科學規劃，構建了布局合理，開發有序的產業空間格局。圍繞核心景區建設，大力推進景區開發和建設步伐，構建支撐安康產業發展的產品體系。寧陜片區招商引資步伐加快，石泉旅游從弱到強實現華麗變身，燕翔洞、中壩峽谷、上壩河、千層河、天書峽、飛渡峽等一大批景區點相繼開園，形成了安康旅游精品名牌拳頭產品。堅持實施項目帶動戰略，將項目納入各項考核，定期通報，推進實施，神河源、朝陽溝、鬼谷嶺等重大項目建設的穩步推進，項目帶動引領了發展。依托核心景區周邊資源，整合線路，抓點示范，以點帶面，全面啟動建設特色名村、名鎮建設，完善配套服務，串珠成鏈，逐步輻射，形成核心景區和黃金旅游線路為依托的旅游產業結構。

（4）堅持市場導向，建設與推介并舉。采取“政府牽頭、媒體參與、市場運作”的方式，樹立“政府營銷形象、企業營銷產品”的理念，以市場為導向，探索出一條旅游宣傳促銷的新路子。針對西安為主的關中市場、陜北市場、十堰等周邊城市為重點的客源市場，分別赴重慶、西安、延安等地參加舉辦各類推介會，集中展示安康旅游產業發展成就，推介安康旅游產品和旅游線路，起到較好的宣傳效果。加強旅游重大活動策劃，中國漢江龍舟節、油菜花節等旅游節慶，已成為宣傳旅游文化的知名品牌活動，通過一系列的品牌營銷，擴大各界對安康的影響。根據旅游市場的變化開發旅游產品，不斷推出有視點、有賣點的新產品，搶占旅游客源市場制高點。同時，樹立大區域、大旅游、大市場的整體觀念，以線路為紐帶，與周邊地區建立了線路共建、客源互流的市場開發合作關系，先后與多個周邊城市簽訂旅游合作協議，謀求安康旅游業的長遠發展。

（5）堅持質量為先，優化市場秩序。深入開展旅游行業創建工作，大力推行旅游標準化建設，全市旅游行業服務質量和管理得到全面提升。通過加強行業自律，制度規范經營，提升服務質量，完善了旅行社、賓館飯店協會管理。強化旅游安全意識，通過層層簽訂安全責任書，建立應急預案，啟動假日旅游值班檢查，落實責任，開展各項安全生產排查活動，確保旅游市場安全、健康、有序。通過扎實推進旅游行業誠信體系建設，強化旅游聯合執法檢查，建立市場整治長效機制，優化旅游產業發展環境，全市旅游步入規范有序發展的軌道。

2. 改革成效

（1）旅游接待快速增長。隨著大交通改善，旅游接待量和旅游綜合收入逐年提升。2016年，全市接待旅游人數3279萬人次，同比增長15%，實現綜合收入171.25億元，同比增長18.18%；“十二五”末，全市年接待游客達到2851.3萬人次，年均遞增18.5%；旅游綜合收入達到144.9億元，年均遞增23.7%。隨著旅游綜合收入對全市GDP貢獻率逐年提高，生態旅游已成為全市經濟社會發展的重要增長點，安康已成為周邊客源市場休閑度假、生態觀光的重要旅游目的地。

（2）服務體系發展壯大：全市新增賓館飯店550余家，總數達到1100余家，星級飯店29家，床位總數52000張；設立旅行社21家，旅行社分社9家，城區酒吧、茶樓、歌廳等娛樂場所100多家，發展農家樂1800余戶，旅游從業人員約50000人，其中高級旅游管理人員200多人，直接旅游從業人員達到4.2萬人。促進生態旅游產業與相關產業融合發展，開發了富硒茶、絞股藍、秦巴藥材、安康絲綢等特色旅游美食和系列旅游商品，生態旅游產品體系骨架基本形成。

（3）景區建設成效顯著：現已建成國家A級旅游景區46個，有南宮山、燕翔洞、瀛湖、中壩大峽谷、香溪洞、筒車灣休閑景區等10個國家AAAA級旅游景區，8個國家工農業旅游示范點，6個國家森林公園，1個國家地質公園，1個國家水利風景區，1個國家自然保護區，創建省級旅游度假區1家。推出了巴山生態度假游、漢水風情休閑游、秦嶺山地森林游、田園風光鄉村游、山水園林城市游5條精品旅游線路，形成了生態度假、觀光娛樂、健康養生、文化休閑、鄉村古鎮、城市休閑等旅游新業態、新增長點。

（4）鄉村旅游蓬勃發展：以鄉村旅游為抓手，強力實施鄉村旅游扶貧工程，奮力推進旅游富民。按照“環境生態化、居住文明化、餐飲本地化、服務標準化、管理規范化”總體要求，發展省級特色旅游名鎮10個、省級文化旅游古鎮3個，創建省級鄉村旅游示范村21個，將鄉村旅游培育成為與A級旅游景區、城市休閑游互為補充的安康生態旅游重要支撐。

（5）服務質量有效提升：深入貫徹落實《旅游法》《陜西省旅游條例》及相關旅游行業標準，制定促進旅游產業發展政策和生態旅游資源保護政策等促進旅游發展相關政策。大力實施旅游標準化、規范化建設，加強旅游市場整治，狠抓市場監管、教育培訓、安全管理、游客投訴，旅游行業管理和服務水平明顯提高，旅游經營行為得到規范，誠信文明旅游氛圍日漸濃厚。連續5年實現重大旅游安全零事故和重大旅游投訴零投訴。

（6）客源市場穩步拓展：充分利用新媒體，實施創新營銷、精準營銷，改版升級安康旅游官方網站，開通安康旅游官方微信、微博，成功策劃舉辦“安康春來早、端午龍舟節、金秋旅游季、冬季過大年”等特色鮮明的專題旅游活動，受到游客熱捧。開展務實營銷，以西安為核心的關中主要客源市場得到鞏固，湖北、重慶、四川等周邊客源市場不斷拓展，北京、上海等潛在客源市場有效輻射，旅游市場影響力進一步擴大，不斷提升安康生態旅游目的地的知名度。

3. 改革啟示

（1）完善的法律法規政策體系是生態旅游有序進行，有效管控的保障手段。推動生態旅游體制改革，實質上需要生態旅游管理得到規范化、法制化。目前國家雖然有一定的旅游法律法規條款，但生態旅游方面的法規體系尚不健全，必須適時制定和出臺相應法律法規，盡快完善法規體系，地方上結合發展需要和生態圈特點，針對性的出臺規章和政策，給予生態旅游完善的法律保障，使其有法可依，促進其有序發展。

（2）要讓農民脫貧致富，關鍵是要讓農民擁有資產性收入；要讓農民擁有資產性收入，關鍵在推動農民的資產增值；要推動農民的資產增值，關鍵在建立合理的利益制衡機制。農業產業化、規模化經營要以市場為導向，實行市場化運作；同時政府要加強農村基礎設施建設，利用好融資平臺引導產業發展，為貧困居民提供就業指導、技能培訓等公共服務。

（3）發展生態旅游需要建立多維度社會參與機制。針對旅游六要素所參與的各方主體，既要分工明確，又要相互配合，不僅是對旅游者進行生態教育，更是對旅游制定者、執行者、研究者、受眾者、大眾傳媒等進行全程教育滲透，培養生態文化、造就生態旅游健康氛圍，使其各方相互督促共同推進和諧發展。

（七）案例七：壩河鎮寺姑村家庭小農場托起大扶貧

家庭農場作為近年來中央一號文件著重推廣的農村新型經營主體之一，在各地基層以不同的模式豐富著內涵。安康壩河鎮黨委、政府深刻學習領悟中央文件精神，結合脫貧攻堅工作實際，指導該村兩委班子采取“支部+合作社+家庭農場+貧困戶”模式，以家庭農場為主體，加強與村支部、合作社、科研單位、龍頭企業等深度合作，精準引導當地農民發展長、中、短相結合的產業，依托產業發展實現最終致富目標，為山區深度貧困群眾依托土地、山林資源，解決精準脫貧探索出了可借鑒路徑。

1. 主要做法

（1）黨建引導，政策保障強驅動。按照鎮黨委、政府提出的“支部引路、黨員帶路、產業鋪路、群眾富路”的思路，寺姑村“兩委”立足山地、山林兩大資源，根據西北農林科技大學專家到村認定的獼猴桃、核桃、黃花菜、烏雞等優生適生區域，針對土地不集中連片的條件限制，鼓勵黨員和種養能手領辦家庭農場，實施創業計劃，并嚴格落實兌付上級精準扶貧和強農惠農富農政策，確保家庭農場建一個、成一個，帶動周圍一片農戶發展致富。

（2）合作共建，抱團發展聚合力。寺姑村最大的程氏生態農場面積300畝，最小的來氏農場面積50畝，田間生產靠一家及加盟的貧困戶勞力尚可，但是規模小，不便于規模化經營管理和技術標準統一。為此，14家家庭農場商議，組建了寺姑村山地生態獼猴桃種植農民專業合作社和成程種植農民專業合作社，抱團發展獼猴桃、黃花菜，統一了品種引進、栽植技術、田園管理、施肥除蟲標準等，注冊“漢巴伏羲老農”商標，集中精力打造優質產品。

（3）企業帶動，開拓市場激動力。農學專家認為，目前我國發展農業最大難題不是生產管理環節，是農產品商品轉化環節。如何打通，建立高效流通環節是重中之重。寺姑村積極招商引資，引進安康市農產品市場銷售網絡覆蓋率較大的龍泰集團，打造“農戶（貧困戶）→家庭農場→農民農業合作社→龍泰集團”全產業鏈條，確保農產品按時上市銷售，提高市場占有率和認知度，同時也保證了農民收益最大化，激發了農民依托產業脫貧致富能生動力。

（4）科研試點，科技創新增活力。為充分激發當地農戶發展家庭農場，該村“兩委”班子堅持“走出去、請進來”，在鎮黨委、政府支持下，帶領部分家庭農場主到西北農林科技大學獼猴桃實驗園、寶雞市眉縣等地現場學習，增強發展獼猴桃產業信心。同時邀請西北農林科技大學老校長孫武學、該校首席獼猴桃專家劉占德到村內指導，設立陜南天然純生態獼猴桃研究基地，增強科研成果轉化能力，助推寺姑村獼猴桃產業走上規模化、市場化運作路子，拓寬家庭農產帶動當地農民群眾增收路徑。

2. 改革啟示

（1）敢于吃螃蟹，創業成風尚。習總書記指出：廣大人民群眾對美好生活的向往，就是我們努力的方向。精準扶貧、精準脫貧是黨中央、國務院的重大決策，是民生工程和政治任務，必須要走好群眾路線，發動群眾，依靠群眾，自力更生，推動“大眾創業，萬眾創新”。自寺姑村開展“家庭農場+貧困戶”試點以來，普遍受到廣大群眾歡迎，特別是家庭農場主現身說法，也點燃了貧困戶脫貧致富熱情，積極投入其中，實現了家門口就業、承包地里創業的愿望。

（2）盤活閑資源，土地變資產。寺姑村“兩委”班子針對群眾承包地不連片、規模上不去、機械用不了、科技難推廣的現實導致村內勞動力紛紛外出務工、土地撂荒嚴重、資源大量閑置、集體經濟組織處于癱瘓狀態的現狀問題，在多次比較選擇產業發展方式方法中，圍繞家庭農場組織方便、機動靈活、參與性強、群勞群力、一村一品、便于推廣的優勢，做活了農村資源變資產、資金變股金、農民變股東這篇大文章，促使青山綠水變成金山銀山。

（3）家庭小農場，扶志又扶智。窮則變，變則通，通則達，寺姑村積極依靠和借助上級黨委政府、科研院所、專業合作社、龍頭企業等政策機遇、科研機遇、市場機遇，在家庭農場帶動下，打掉了部分貧困戶“靠著墻根曬太陽，等著政府送小康”的思想認識，“要我脫貧”變成“我要脫貧”，有勞動能力的戶采取合作共建家庭農場創業方式，沒勞動能力的戶采取土地入股分紅方式，全力支持產業發展，實現共同脫貧致富奔小康。

（八）案例八：漢陰基層治理模式營造良好政治生態

習近平總書記指出“自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀”“做好各方面工作，必須有一個良好政治生態”。要想做好生態文明體制改革這篇文章，就必須犧牲一些眼前或局部利益，必須壯士斷腕、換羽新生。就一個地方來講，政治生態不好，則正氣不彰、歪風滋長，必然影響改革的進程和效果；良好、清明的政治生態是順利推進改革工作所必需的基礎條件。推進深度貧困地區脫貧攻堅，需要找準導致深度貧困的主要原因，以解決突出制約問題為重點，以補短板為突破口，強化支撐保障體系，集中力量攻關，萬眾一心克難。安康漢陰縣聚焦破解脫貧攻堅難題，在建強駐村幫扶“四支隊伍”的基礎上，將“三線兩化一平臺”農村社會治理模式（以下簡稱“321”）和“三變”改革有機融合，探索出一條行之有效的“321”強基礎、“三變”助脫貧之策，已經在脫貧攻堅工作中煥發出前所未有的新活力、新成效。

1. 主要做法

（1）“三線”聯系實現幫扶“全覆蓋”。一是黨員聯系群眾。以“鎮黨委抓黨支部、黨支部抓黨小組、黨小組聯系黨員、黨員聯系群眾”為一條線，依托農村黨員“積分制”管理，推行有能力的農村黨員直接聯系2~3戶黨員貧困戶，宣傳精準扶貧政策，收集建議意見，幫助解決實際問題。二是人大代表聯系選民。以“鎮人大主席團抓代表小組、代表小組抓代表工作室、工作室聯系人大代表、人大代表聯系選民”為一條線，健全村級人大代表工作室，人大代表聯系走訪貧困戶，通過“周三接待選民日”“季度選民座談會”等形式，收集聽取選民意見建議，分類交辦貧困群眾關心關注的熱點難點問題。三是中心戶長聯系村民。以“鎮政府抓村委會、村委會抓中心護長、中心戶長聯系村民”為一條線，村委會推選中心戶長，由中心戶長協助鎮村做好信息收集、政策宣傳、糾紛調解、治安聯防、重點人群幫教等工作，盡心竭力為貧困群眾、鰥寡孤獨等特殊群體提供全方位幫助和服務。目前，全縣6000余名農村黨員，815名人大代表，2354名中心戶長聯系幫聯18127戶貧困戶，形成了鎮、村、戶三級網絡無縫對接，全方位、全覆蓋聯系服務貧困戶的新模式，建成強有力精準扶貧網。通過“三線”縱向延伸到底，全面鞏固脫貧攻堅最基本、最基礎、最穩固的一線力量。

（2）“兩化”管理實現幫扶“精準化”。一是推進網格化管理。堅持因地因村制宜，按照“任務相當、方便管理、界定清晰”“不遺漏、不交叉、不重復”的原則，以村為單位全覆蓋設立一、二、三級網格，每個網格按15~30戶、70~120人的規模劃分，網格長由網格內的黨員、人大代表、中心戶長擔任，主要負責宣傳黨的路線方針政策、掌握社情民意、積極濟貧幫困、化解矛盾糾紛等事宜，讓貧困群眾足不出村就能得到實實在在的幫助。二是推進精細化服務。堅持從工作細微處入手，針對貧困戶經濟收入、家庭結構、利益訴求等情況，將其分為關心戶（一般貧困戶）、連心戶（重點貧困戶），實行“一線、熱線”服務。“三線”聯系人員實行分片負責，定期到“一線”貧困戶中了解情況，有針對性開展服務；將“三留守”人員、殘疾人、鰥寡孤獨、兜底貧困戶定為連心戶，每戶確定一名黨員、人大代表或中心戶長，實行一對一包抓幫扶，時刻保持“熱線聯系”，因戶施策、精準服務、幫困解難。

（3）“平臺”建設實現幫扶“常態化”。堅持以德治為引領、自治為基礎、法治為保障、協商為形式、平臺為支撐，著力搭建以村黨組織為核心、村民代表大會為決策主體、村委會為執行主體、村監委會為監督主體、村級經濟社會組織為補充的“五位一體”村民自治平臺，群策群力、共同發力的脫貧攻堅大格局逐步形成。重塑鄉風文明。為切實解決貧困群眾自主脫貧內生動力不足的難題，該縣以“誠、孝、儉、勤、和”新民風建設為抓手，以扶貧先扶志為導向，圍繞農村生產生活、鄰里家庭、社會治安、公共道德等方面，逐村組織群眾制定村規民約，逐戶簽訂守約承諾。同時，大力開展“群眾說、鄉賢論、榜上亮”道德評議活動，提煉推廣優良家風家訓家規，引導廣大群眾遵規守約、身體力行，真正讓村規民約“約”出自力更生的淳樸民風，“規”出團結奮進的文明新風，全面增強貧困群眾的發展意愿和奮斗精神。目前，全縣80%的行政村修訂完善了村規民約，征集優選家規家訓200余條，其中“沈氏家訓”被中紀委在全國推廣。

（4）創新方式實現幫扶“實效化”。在“三線兩化一平臺”農村社會治理模式推行中，以嚴考實評、雙向激勵為導向，用完善規范的程序促落實，用動態常態的督查狠推進，用嚴厲剛性的問責求實效，在持續發力、構建長效中把脫貧攻堅工作不斷推向前進。把績效考核作為推動工作落實的“定海神針”，將“三線兩化一平臺”納入縣鎮年度目標責任考核體系，健全工作制度，采取明察暗訪、定期匯報、動態督查、民主測評等多種措施，確保脫貧攻堅工作成效。同時，縣上成立了社情民意調查中心，動態隨機對貧困群眾進行脫貧攻堅滿意度抽查調查，推動各項舉措落地生根、開花結果。把獎優罰劣作為倒逼履職盡責的“金匱利器”，對工作突出、成效明顯、群眾反響好的“三線”人員分層次進行表彰獎勵，并納入村級后備干部進行重點培養。對不能及時有效完成交辦工作任務的“三線”人員，進行批評教育，限期整改；對整改不力、進展嚴重滯后的視情況予以通報批評或給予紀律處分；對拒不履職的黨員視情節勸其退出黨組織；對拒不履職的人大代表視情節召開相關會議罷免其代表資格或在下屆代表人選中不予提名；對拒不履職的中心戶長將視情節予以更換調整。同時，將村干部工作成效與津補貼發放相掛鉤，依據年度考核結果確定發放等次；對“三線”人員，根據化解矛盾糾紛等工作情況實行“一案一補”，全面調動“三線”人員工作積極性。

2. 改革啟示

（1）推行“321”模式助推“三變”改革，能有效解決農村工作統籌不夠、農村自治水平不高等諸多問題，要將農村黨員、人大代表、中心戶長及村民代表的力量凝聚起來，要精選具備“好產業、好基礎、好主體、好風氣”的村先行試點，做好產業帶動、扶貧幫困、新民風等工作，并用更多時間精力投入“三變”改革工作上來，讓更多貧困的腰包鼓起來，確保如期實現整體脫貧目標。

（2）利用好國家扶貧資金和農村閑置土地、水田、荒山、搬遷騰退房屋等閑置資源折算量化成股金，發揮企業、社會賢達、致富能人、鄉賢能人和村集體的資金變股金滾動再生經濟效益，將各方資金整合形成股金，采取“支部+合作社+企業+X+貧困戶”等模式助推“三變”改革。