四、創(chuàng)新政策清單管理推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以盡早實現(xiàn)峰值

“十一五”以來，為推動節(jié)能減排和低碳發(fā)展，中國政府先后出臺了一系列政策措施，包括制定約束性目標任務、加大淘汰落后產(chǎn)能力度、實施千家（萬家）企業(yè)節(jié)能低碳行動、加大節(jié)能技術(shù)改造力度、出臺財政激勵政策、完善法律標準體系、落實考核問責機制、開展先行示范試點等，推動節(jié)能降碳取得了明顯進展。2005—2010年，中國單位GDP能耗累計下降19.1%，2010—2015年，中國單位GDP能耗累計下降18.2%，節(jié)能降碳成效一直在全世界居于前列。但從另一方面來看，中國高碳粗放型發(fā)展方式并沒有根本轉(zhuǎn)變，滿足現(xiàn)代政府治理體系和市場化取向的長效體系制度尚未完全建立，并不足以支撐加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和二氧化碳排放峰值目標盡早實現(xiàn)。

“十八大”以來，為建設(shè)法治化營商環(huán)境，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，中國開始探索實施市場準入負面清單管理，這是政府管理思維的重大轉(zhuǎn)變。但對節(jié)能低碳發(fā)展而言，一方面，既涉及“有所不為”，要對目前促進高碳發(fā)展的投資管理體制、市場監(jiān)管體制和法律標準體系實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面，也要“有所作為”，在調(diào)整社會發(fā)展目標、轉(zhuǎn)變政績考核體系、彌補市場失靈、深化體制機制改革等方面更好發(fā)揮政府作用，發(fā)揮中國社會主義市場經(jīng)濟體系在促進低碳發(fā)展方面的制度優(yōu)勢。

在這種背景下，為推動經(jīng)濟盡快轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)長期較快可持續(xù)發(fā)展，同時盡早實現(xiàn)二氧化碳排放峰值，中國應創(chuàng)新政策清單管理，實施“負面清單”和“正面清單”。具體而言：

（一）“負面清單”管理

1. 過高GDP增速作為發(fā)展目標

GDP高速增長在中國被視為政府績效、有效執(zhí)政的重要標志，而忽視了過分重視經(jīng)濟增速帶來的貧富差距加大、資源環(huán)境惡化等巨大代價。在過去十幾年中，各級政府制定過高的GDP增速目標，透支經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境容量的現(xiàn)象比比皆是。在未來落實“五位一體”發(fā)展理念和綠色低碳發(fā)展進程中，首先應把為追求政績而制定過高的GDP增速目標，作為負面清單管理的重要內(nèi)容。特別是東中部發(fā)達地區(qū)、重點城市和生態(tài)脆弱地區(qū)應率先探索取消GDP增速目標，把發(fā)展重心真正轉(zhuǎn)到可持續(xù)軌道上來。同時，應進一步深化財稅體制改革，理順中央地方財權(quán)事權(quán)劃分，從根本上減少地方政府為增加財源導致的投資沖動。

2. 依賴房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)濟

房地產(chǎn)行業(yè)是國民經(jīng)濟的重要部門，其發(fā)展模式具有路徑鎖定效應，會對城市形態(tài)、人口流動、消費行為、能源需求和二氧化碳排放等帶來深刻影響。中國經(jīng)濟發(fā)展過度依賴房地產(chǎn)，既導致鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)品需求居高不下，又帶來城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距擴大、土地財政矛盾突出、內(nèi)需增長乏力、金融泡沫、階層固化和社會財富分配差距拉大等問題，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式刻不容緩。中國的基本國情決定了房地產(chǎn)行業(yè)必須以滿足合理需求為主，不能重復美國等奢侈型發(fā)展模式，也不能成為投資、投機的方向和目標。

3. 過度依賴出口發(fā)展經(jīng)濟

中國目前出口導向的政策使得工業(yè)行業(yè)以出口為第一生產(chǎn)目的，企業(yè)只要享受出口退稅就能生存，造成了中國對外貿(mào)易大部分是兩頭在外的加工貿(mào)易。這既導致企業(yè)效益低下，抑制企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的增長動力，也造成資源承載率過高，經(jīng)濟增長質(zhì)量不高，更重要的是抑制了滿足內(nèi)需增長的發(fā)展動能，國內(nèi)需求長期難以釋放，內(nèi)生性增長動力弱化。

4. 城市規(guī)劃脫離實際，貪大求新，大拆大建

城市化是中國當前經(jīng)濟發(fā)展的最大主題，對中長期能源需求和碳排放趨勢具有至關(guān)重要的影響。目前，中國城市普遍粗放擴張、貪大求洋，土地利用和人口消納等規(guī)劃目標遠遠超出實際需求。各類城市在編制城市規(guī)劃時，目標建設(shè)一倍甚至數(shù)倍的新城或新區(qū)已成常態(tài)。在新城新區(qū)規(guī)劃中不僅面積巨大，對未來人口的預期也不切實際，缺乏科學依據(jù)。建設(shè)用地粗放低效，“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，導致建成區(qū)人口密度偏低。城市規(guī)劃決策缺乏科學依據(jù)，大拆大建，反復折騰，年年改造。一些城市熱衷建外觀新奇卻不實用的地標性建筑，招致社會批評，往往變成短命建筑，用不了幾年、十幾年就不得不廢棄拆除，造成巨大的資源浪費。

5. 簡單化的政府職能轉(zhuǎn)變

目前政府職能轉(zhuǎn)變的主要做法是取消和下放行政審批事項、規(guī)范行政權(quán)力運行機制、創(chuàng)新行政管理方式和探索宏觀管理新的實現(xiàn)形式。但如何處理好政府和市場的關(guān)系、如何解決部門各自為政的掣肘狀況等，還有很大的改進空間。部分地方政府以招商引資為名，在土地、資源配置方面推行過度優(yōu)惠政策，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給超出社會需求的投資項目提供了生存土壤，導致市場秩序混亂和不公平競爭，加劇了產(chǎn)能過剩。政府各部門間缺乏強有力的政策協(xié)同，例如電力行業(yè)，發(fā)改委下放能評權(quán)力，環(huán)保部下放環(huán)評權(quán)力；地方政府偏好投資拉動，投資方因為電價高，有利可圖，想盡一切辦法去跑批文投資建設(shè)電廠；電網(wǎng)部門雖負責需求側(cè)管理，但也缺乏手段，只收取電費而已。這種部門管理格局使得電力行業(yè)一方面要去產(chǎn)能，另一方面產(chǎn)能快速膨脹。行業(yè)管理呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，導致發(fā)電利用小時數(shù)急劇下降，系統(tǒng)效率降低，排放升高，與綠色低碳發(fā)展要求相悖。

（二）“正面清單”管理

1. 把節(jié)能作為“第一能源”，制定較高的節(jié)能減排約束性目標

制定較緊的能源消費總量和強度“雙控”目標約束，不僅需提高能源利用技術(shù)效率，更要提升能源利用經(jīng)濟效益，推動經(jīng)濟發(fā)展模式和內(nèi)容加快轉(zhuǎn)型。按照2030年達到世界先進、2050年達到世界領(lǐng)先要求，大幅提升各個領(lǐng)域節(jié)能標準的要求。推廣“一體化”整合設(shè)計，全面普及復合型工廠、超低能耗建筑、電動汽車、高效卡車、超高效家電等，在推動工業(yè)能耗盡早達峰的同時，促進建筑、交通運輸能源需求“削峰”發(fā)展。要發(fā)揮中國能源重大建設(shè)項目較多的優(yōu)勢，加強現(xiàn)代信息技術(shù)、材料技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)研發(fā)，在大規(guī)模儲能、智能電網(wǎng)、新能源材料、燃料電池等方面盡快取得突破，推動能源利用效率持續(xù)進步。

2. 推動清潔低碳能源成為能源消費主體

加快發(fā)展天然氣、核電、可再生能源，不斷替代傳統(tǒng)化石能源消費。把天然氣作為推動能源低碳轉(zhuǎn)型重要過渡能源，在居民生活、發(fā)電、交通運輸?shù)雀鱾€領(lǐng)域擴大利用規(guī)模。把核電發(fā)展作為能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和中國制造升級的重要支撐，在確保安全的前提下，按照沿海和內(nèi)陸并重方針，加快推進內(nèi)陸核電建設(shè)。通過建立合理的水電價格形成機制，理順環(huán)保、移民、地區(qū)利益分配等相關(guān)問題，做到水電資源應開發(fā)、盡開發(fā)。切實解決清潔能源發(fā)展面臨的政策障礙，建立適應可再生能源大規(guī)模融入的電力系統(tǒng)和電力機制，堅持集中式和分布式并重，促進風電、可再生能源加快發(fā)展。

3. 完善市場機制，發(fā)揮價格信號綠色低碳發(fā)展導向作用

低碳發(fā)展需要明確的政策引導，更重要的是長期市場價格信號導向。從中國國情出發(fā)，要通過深化能源稅費改革，理順比價關(guān)系，把較高的能源價格水平作為長期政策目標，抑制不合理消費。同時，要通過深化能源體制改革，鼓勵市場競爭和技術(shù)創(chuàng)新，降低各類交易成本和制度成本，以及靈活運用財稅調(diào)節(jié)手段，確保實體經(jīng)濟、低收入群體等能源價格保持在較低水平。用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等各類交易機制應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并實行從緊的配額管理，以推動技術(shù)進步，有效減少碳排放。

4. 加強法治保障，把綠色低碳發(fā)展納入法治化軌道

中國推動綠色低碳發(fā)展，應從行政和經(jīng)濟手段為主，逐步過渡到法治為主階段。對節(jié)能低碳相關(guān)約束性目標、強制性標準、設(shè)計規(guī)范等，應在形成社會共識的基礎(chǔ)上，盡快納入法規(guī)保障。主體功能區(qū)、城市發(fā)展規(guī)劃等也應明確法律地位，包括以立法的形式對建筑使用壽命等做出具體規(guī)定，確保綠色低碳發(fā)展的長期穩(wěn)定。對煤炭“去產(chǎn)能”、可再生能源消納等應加快修訂并完善相關(guān)法律，建立穩(wěn)定的市場預期，避免出現(xiàn)行業(yè)大起大落。要嚴格法規(guī)標準的落實執(zhí)行，對環(huán)境污染、粗放浪費等各類違法違規(guī)行為嚴肅查處，對有法不依的地方政府和官員加強問責，通過維護法治的權(quán)威性，推動綠色低碳發(fā)展落到實處。

5. 降低經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴

今后應明確房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的公共屬性和社會目標，以改善廣大人民群眾居住質(zhì)量為核心，降低經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴。具體包括：各地區(qū)嚴格按照人口規(guī)模制定建筑總量控制目標；優(yōu)化住房供地結(jié)構(gòu)，增加中小型住房供應，限制大戶型奢侈型住房供應；明確商品住房價格控制目標，建立健全穩(wěn)定房價工作的考核問責制度；研究開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。

6. 對傳統(tǒng)高耗能行業(yè)嚴格實施減量替代，煤化工等行業(yè)嚴格實施增量控制

中國高耗能行業(yè)已經(jīng)整體步入峰值和飽和發(fā)展階段，今后產(chǎn)能和產(chǎn)量還將持續(xù)下降。加快推進高耗能行業(yè)“去產(chǎn)能”，是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和質(zhì)量提升的前提條件。從長遠來看，推動化解過剩產(chǎn)能，需要逐步完善能源價格形成機制、推進外部成本內(nèi)部化、改革政府管理、營造公平競爭環(huán)境、建立退出機制等。但在當前一段時期，結(jié)合中國現(xiàn)階段國情和市場環(huán)境條件，為打破產(chǎn)能過剩的“囚徒困境”，必須積極發(fā)揮政府行政手段作用，對鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)高耗能行業(yè)實施嚴格的減量替代，對煤化工等高耗能行業(yè)，按照水資源、生態(tài)環(huán)境、碳排放等約束，實施最嚴格的增量控制。

7. 調(diào)整出口政策，引領(lǐng)全球綠色低碳發(fā)展

作為世界第一大出口國，中國應調(diào)整促進出口的各項政策，把擴大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點，通過高水平參與全球產(chǎn)業(yè)分工和價值分配，為增加國內(nèi)財富積累和國際競爭力提供保障。對各類高載能產(chǎn)品，要盡快取消出口退稅政策，制定嚴格的限制出口政策。對來料加工等低附加值產(chǎn)業(yè)，要不斷增強技術(shù)外溢能力，向品牌、研發(fā)、分撥和結(jié)算中心等產(chǎn)業(yè)鏈高端延伸。要發(fā)揮中國市場創(chuàng)新前沿優(yōu)勢，運用現(xiàn)代技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不斷壯大具有自主知識產(chǎn)權(quán)和競爭優(yōu)勢的裝備制造業(yè)擴大出口。同時，鼓勵節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不斷開拓國際市場，在全球綠色低碳發(fā)展潮流中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

8. 深化能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，控制能源過度投資

中國能源發(fā)展正處在全面變革關(guān)鍵階段，延續(xù)傳統(tǒng)發(fā)展道路不僅難以為繼，未來還可能帶來嚴重的系統(tǒng)低效浪費和資產(chǎn)沉沒損失。要深化能源供給側(cè)改革，以滿足合理需求為前提，在資源環(huán)境約束允許前提下，制定較緊的供應增長目標，促進能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。火電、煉化等行業(yè)，僅通過提高現(xiàn)有產(chǎn)能利用效率，就能夠滿足“十三五”時期增長需求，要盡快停止新建產(chǎn)能，一些在建和擬建項目也要盡快暫停。煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”力度要進一步加強，要大幅壓縮中西部地區(qū)大型煤炭和煤電基地發(fā)展目標和建設(shè)規(guī)模。煤基化工產(chǎn)業(yè)必須考慮碳排放控制約束，嚴格限制發(fā)展規(guī)模，停止新建煤化工項目，避免出現(xiàn)高碳鎖定風險。在深化電力體制改革進程中，要加快完善能源相關(guān)價稅費機制，避免出現(xiàn)刺激能源需求增長和投資擴張的情況。

9. 走緊湊型城市化道路，抑制盲目粗放擴張

要堅持走緊湊型城市化道路，按照人口規(guī)模、資源環(huán)境條件等，嚴格劃定城市開發(fā)邊界，禁止不符合國土功能分區(qū)開發(fā)行為。土地利用應進一步集約化，新增土地需求應采取等量、減量置換方式，對集體經(jīng)營性用地入市應制定嚴格的準入條件和利用率目標要求。要抑制各類工業(yè)園區(qū)盲目擴張，推動緊湊型城市和城市群發(fā)展，鼓勵土地混合功能開發(fā)，實現(xiàn)復合型工廠、公共交通、綠色建筑等各類基礎(chǔ)設(shè)施銜接融合。

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(1)　說明：世界銀行（2011）年預計中國2011—2015年潛在經(jīng)濟增速為8.6%，2016—2020年為7%，2021—2025年為5.9%，2026—2030年為5%。亞洲開發(fā)銀行（2010）預計中國2011—2020年潛在經(jīng)濟增速為7%，2021—2030年潛在經(jīng)濟增速為6.23%。巴克萊資本（2012）預計中國2011—2020年潛在經(jīng)濟增速為8%，2021—2030年潛在經(jīng)濟增速為6%。

(2)　聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部．世界人口展望（2010年修訂版）．2011.5．

(3)　王德文，蔡昉，張學輝．人口轉(zhuǎn)變的儲蓄效應和增長效應——論中國增長可持續(xù)性的人口因素[J]．人口研究，2004（5）。另外，王豐等認為貢獻約15%。

(4)　資料來源：Conference Board；Macquarie Research，December 2015．

(5)　說明：工業(yè)化率指工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例。

(6)　紀志宏．中國產(chǎn)能過剩風險及治理[J]．新金融評論，2015（1）．

(7)　馬修斯，譚浩．循環(huán)經(jīng)濟：中國的經(jīng)驗[J]．自然，2016-03-24．

(8)　中國鋼材消費量20年來首次負增長、鋼廠或現(xiàn)倒閉潮[J]．經(jīng)濟參考報，2015-12-08．

(9)　國家發(fā)改委能源研究所“重塑能源”課題組．重塑能源中國：2050年能源消費和生產(chǎn)革命路線圖[J]．經(jīng)濟研究參考，2016（2）．

(10)　周浩．中國企業(yè)去杠桿：難存僥幸[J]．金融時報（中文版），2016-02-23．

(11)　說明：社會融資規(guī)模是指實體經(jīng)濟（即非金融企業(yè)和個人）從金融體系獲得的資金量。目前中國金融市場多元化發(fā)展，金融部門對實體經(jīng)濟的融資支持不僅有信貸，還有債券、股票、委托貸款、信托貸款、銀行承兌匯票等多種方式，社會融資規(guī)模存量統(tǒng)計能夠多角度地全面反映各類融資支持實體經(jīng)濟的狀況。

(12)　喬治·馬克努斯．債務清算日并非遙不可及[J]．金融時報，2016-05-04．

(13)　資料來源：世界銀行、世界貿(mào)易組織數(shù)據(jù)庫等。

(14)　根據(jù)《聯(lián)合國工發(fā)組織產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫》《中國出口產(chǎn)業(yè)國際競爭力研究報告2011》等整理。

(15)　資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒2016》。