第一章　導論

第一節　研究的背景及意義

一、研究背景

稅式支出是國家利用稅收杠桿調控經濟發展的重要手段，是實現國家政策目標的重要工具，在促進國家經濟發展、提高就業水平、對外開放和國際合作與發展等方面都發揮了重要的作用，稅式支出已經成為各國政府制定稅收制度和稅收政策的重要內容。但稅式支出的有效性和可靠性依賴于融入良治原則的預算治理安排這一主題卻很少在相關文獻中得到充分討論。本書致力于闡明，只有將稅式支出融入良好的預算治理安排，才是從根本上解決稅式支出可靠性和有效性的理想和可行的方法。

西方國家早在20世紀60年代，稅式支出的研究就已經開始了。經過數十年的發展，隨著稅式支出理論和實踐的不斷成熟和完善，雖然許多西方發達國家尤其是OECD成員體基本上都建立了稅式支出的相關制度，但是建立良好稅式支出治理安排的國家仍為少數。我國雖然在稅收優惠及其管理方面都做了許多有益的探索工作，但是，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，以及面對我國國際合作與交流不斷擴大的新形勢，與之相應的財稅體制改革也迫在眉睫，我國現行稅收優惠政策與稅收優惠政策管理方式都需要進行適當的改革和調整。因此，構建稅式支出預算治理安排的框架至關重要且迫在眉睫。

2013年，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就明確提出要加強稅收優惠政策的規范管理。⁽¹⁾2015年1月1日起實施的新《預算法》也明確規定政府的全部收入和支出都應納入預算，并且任何單位和個人都不得減征、緩征或者免征預算收入。⁽²⁾但是，到目前為止，我國現行的稅式支出項目并沒有統計在財政支出的范圍內，也沒有將其融入預算，依法進行審查和監督。并且隨著經濟的發展，稅式支出管理存在的問題也日益凸顯，主要表現為項目眾多、內容繁雜、規模宏大、形式單一、政策效果不透明、相關法律缺失、成本—效益分析不具體、受托責任不明確、缺少預見性和公眾參與等諸多問題，致使稅式支出的有效性和可靠性受到了嚴峻的考驗。截至2013年1月，財政部稅政司稅源調查分析處就整理出904項稅收優惠政策。據國家稅務總局不完全統計，2010年全國因減免稅減少財政收入1.63萬億元，占全國財政收入的19.65%、稅收收入的22.31%，2011年全國因減免稅減少財政收入1.51萬億元，占全國財政收入的14.55%、稅收收入的16.83%。⁽³⁾2014年以來，我國加大了對小微企業和高新技術企業的稅收優惠力度，其減免金額也十分可觀（見表1-1）。

表1-1　2014—2015年全國支持小微企業及“雙創”減免情況統計

資料來源：國家稅務總局網站http://www.chinatax.gov.cn/。

眾所周知，稅收優惠政策是經濟政策調整的“自動穩定器”，是利用稅收調節經濟的重要杠桿，我國雖然在稅收優惠的制定以及政策的實施和管理等方面都作了許多有益的探索。但是，隨著市場經濟體制的不斷完善、財稅體制改革的不斷深入，以及國際合作與交流不斷擴大的新形勢，改革和調整我國現行稅收優惠政策并加強其治理是勢在必行的，其主要途徑就是將稅收優惠政策進行量化，然后納入財政預算的范疇，也就是將稅式支出進行科學的、規范的、透明的、有預見性的預算治理安排。

所謂良好的預算治理安排，就是以遵從法定授權、受托責任、透明度、預見性和公民參與這五項良治基本原則為支柱，運用預算程序和預算報告解決預算問題的方法。稅式支出的可靠性和有效性依賴于良好的預算治理安排，其主要原因有兩個方面：一方面，稅式支出融入預算過程是保證其可靠性和有效性的前提條件。稅式支出是支出決策的一種特定類型，決策的權利通常包括決策的制定、執行、審查和監督4個方面。決策的制定和執行由行政部門來實施，而決策的審查和監督由立法機關來實施。立法機關通過預算程序，對決策的制定和執行可進行有效的監督和審查，從而保證決策制定和執行的可靠性和有效性。但是，如果稅式支出未被納入預算程序，且沒有置于良好治理安排之下，其審查和監督程序的缺失，就必然會影響稅式支出的可靠性和有效性。因此，唯有將稅式支出融入預算程序，其可靠性和有效性才能得以保障。另一方面，保證稅式支出的可靠性和有效性不僅需要將其融入預算過程，還必須遵從良治的基本原則。稅式支出是貫徹政策的特殊支出手段，而政策的貫徹——制定和實施是治理的兩個基本方面，那么可以認為稅式支出是治理的重要工具，良好治理的基本原則同樣適用于稅式支出。稅式支出作為一種間接性的財政支出，其資金同樣來源于納稅人，政府實施稅式支出的行為理應在人大授權的范圍內進行，并接受人大的審查、批準和監督。有效的受托責任可以確保稅式支出制定和執行的合規和有效。公開、透明有利于進一步加強公眾對政府支出行為的全方位監督，避免稅式支出的隨意性，減少財政資金的損失和浪費，從而確保在合規性的前提下提高稅式支出的有效性，也有利于防止腐敗、尋租行為，促進廉政建設。稅式支出的本質就是國家為了實現某些特定的目標而實施的優惠政策，如果在政策的制定和實施過程中缺乏可預見性，就有可能造成目標的偏離，甚至造成公共資源的巨大浪費。公民的積極參與有助于稅式支出實現政府某些特定的社會、經濟、政治目標。良好治理安排的五項原則對于促進稅式支出的可靠性和有效性發揮著重要的作用，但其作用的發揮，均需要通過預算才能得以實現，因為預算與良好治理安排的基本原則關系最為緊密，預算治理是實現國家良好治理的重要環節和關鍵性因素，所以良好的治理安排必須以公共預算作為基本框架。

治理安排應與日常的管理安排相區別，日常的管理安排比較零碎，通常一事一議，屬于管理方法。治理安排強調的是一種系統的方法，是一種“授人以漁，而不是授人以魚”的方法，要“一籃子”系統地面對問題，而不是隨時隨地地處理問題。規則治理是治理安排的一種類型，還有非規則治理，例如，經濟發展屬于治理，是建立在經濟理論基礎上的治理，但不是以規則為基礎的治理，如經濟領域的擴張性財政政策和寬松的貨幣政策都不是以規則為基礎的，而是以政策、材料為基礎。通常公共領域的治理需要以規則為基礎，稅式支出預算治理安排是一種規則基礎上的治理，其良治的體現就是要參照法定預算程序進行管理，并將良治的基本原則⁽⁴⁾融入預算程序當中。

稅式支出是財政支出中必不可少的組成部分，稅式支出作為貫徹公共政策——尤其是作為經濟政策（產業政策等）的工具，為中國等許多國家普遍采用，但是只有對其建立良好的治理安排時，才能真正有效地發揮其應有的效用，而良好的治理安排必須以公共預算作為基本的框架，因為預算與良治的基本原則的聯系最為緊密，預算治理為公共部門治理之最基本、最正式、最頻繁的程序，通過預算程序制定實施財政決策（稅式支出決策為其中特別重要的一個獨特類型）為預算治理的基本含義，極端重要，而且在實踐中越來越多的國家與政府如此作為。也就是說，稅式支出只有融入預算過程才會真正有效，將稅式支出融入預算過程并不是說“將其納入預算（寫到預決算報告中去）”，而是建立完整的預算治理安排框架，即稅式支出的預算程序與報告處理必須滿足良治的5個原則。稅式支出預算治理安排不但可以提高稅收優惠政策的使用效率，而且可以更加完整、透明地反映政府活動。稅式支出的預算治理安排能夠在預算過程中縮小信息差距，通過從優惠規定的稅收結構中測定稅收損失。正確的設計，可以為稅收體系中非稅收入的使用確定預算成本，對個人和企業通過稅式支出支持比直接支出支持能夠更為有效地進行資源分配和良好的治理安排。由此，構建良好的稅式支出預算治理安排已成為進一步完善我國現代財政制度的重要步驟。