第一章　食鹽經(jīng)營(yíng)管理制度的歷史變遷研究

第一節(jié)　中國(guó)歷代食鹽經(jīng)營(yíng)管理制度演變

一、春秋戰(zhàn)國(guó)至秦漢時(shí)期的食鹽專營(yíng)制度

通常認(rèn)為，專營(yíng)是對(duì)商品資源的生產(chǎn)和流通實(shí)行集中管理和壟斷經(jīng)營(yíng)。專營(yíng)權(quán)是由政府設(shè)定的權(quán)利，有利于集中管理，保障某些利益的獲取；壟斷經(jīng)營(yíng)排除了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，由國(guó)家推行的行業(yè)壟斷有利于保障公共安全。

食鹽專營(yíng)在我國(guó)有著2600多年的歷史，最早開始于春秋時(shí)的齊國(guó)。齊桓公為春秋五霸之首，公元前685—前643年在位，齊桓公任管仲（約公元前723—前645年）為相，推行改革，實(shí)行軍政合一、兵民合一的制度，齊國(guó)逐漸強(qiáng)盛。管仲是春秋時(shí)期的法家代表人物，是中國(guó)古代著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家、政治家、軍事家。管仲被認(rèn)為是中國(guó)食鹽專賣政策的創(chuàng)始人。據(jù)《管子·海王》記載，桓公問于管子曰：“吾欲藉于臺(tái)雉何如？”管子對(duì)曰：“此毀成也。”“吾欲藉于樹木？”管子對(duì)曰：“此伐生也。”“吾欲藉于六畜？”管子對(duì)曰：“此殺生也。”“吾欲藉于人，何如？”管子對(duì)曰：“此隱情也。”桓公曰：“然則吾何以為國(guó)？”管子對(duì)曰：“唯官山海為可耳。”

管仲提出的富國(guó)策“唯官山海為可耳”，其“官”即為“管”，由國(guó)家統(tǒng)一管理、專營(yíng)；“山”即為開礦鑄鐵，“海”即為用海水煮鹽。“官山海”就是由國(guó)家專營(yíng)鹽鐵。⁽¹⁾管仲認(rèn)為對(duì)房屋、樹木、牲畜、人口等征稅，會(huì)使民眾產(chǎn)生不滿甚至抵觸情緒，導(dǎo)致房屋損毀、亂砍濫伐、宰殺牲畜、減少生育瞞報(bào)戶口等負(fù)面影響，也會(huì)加大稅賦征收難度和征收成本。因此，管仲不贊成對(duì)房屋、樹木、牲畜、人口等征稅，而主張“唯官山海為可也”。可見，“官山海”政策充分利用了鹽鐵的不可替代性，采用寓稅于價(jià)的方式，將稅賦藏于鹽鐵價(jià)格之中，避免了直接對(duì)房屋、樹木、牲畜、人口等征稅的不良影響。管仲提出的“鹽鐵專賣”由政府控制資源所有權(quán)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給私人，國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)，通過控制鹽的產(chǎn)量和銷量，進(jìn)而控制鹽的定價(jià)權(quán)，以獲得更多財(cái)政收入。盡管其創(chuàng)立的食鹽民產(chǎn)、官府統(tǒng)購(gòu)、統(tǒng)運(yùn)和統(tǒng)銷的食鹽官營(yíng)制度，有不利于民的一面，但是卻大利于國(guó)。⁽²⁾當(dāng)朝廷經(jīng)用不足之時(shí)，實(shí)行這種體現(xiàn)國(guó)家完全壟斷化的管理體制，憑借食鹽的產(chǎn)、運(yùn)、銷獲取厚利，以資軍、國(guó)之用。在此后的幾年中，齊國(guó)成了各國(guó)食鹽市場(chǎng)的壟斷者。“官山海”政策在管仲之后備受各朝重視，特別是宋、元、明、清朝代千余年間，鹽課收入成為朝廷僅次于田賦的財(cái)政來(lái)源，后世因此尊稱管仲為“鹽宗”⁽³⁾。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的秦國(guó)在商鞅變法時(shí)，實(shí)行了比齊國(guó)更嚴(yán)厲的食鹽專賣政策，不但課以重稅控制了食鹽的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，還置“鹽鐵市官”專川澤之利，管山林之饒，加強(qiáng)對(duì)食鹽生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)的控制和管理，防止私煮私銷。⁽⁴⁾“商鞅變法”后，秦孝公十年（公元前352年），秦國(guó)迅速奪取了山西境內(nèi)的“安邑鹽池”，開始池鹽大生產(chǎn)。并置“鹽官”，食鹽專營(yíng)，開征鹽稅，為進(jìn)一步征戰(zhàn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。秦惠文王九年（公元前316年），秦國(guó)吞并了井鹽資源豐富的蜀國(guó)，開始對(duì)鹽業(yè)資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，蜀守張若于公元前311年在成都“置鹽鐵市官并長(zhǎng)丞”。其后李冰為蜀守，在公元前251年前后主持開鑿了中國(guó)歷史上第一口鹽井“廣都鹽井”⁽⁵⁾。有了鹽的秦國(guó)逐漸強(qiáng)大起來(lái)，最終滅了六國(guó)，統(tǒng)一華夏，可謂“得鹽者得天下”⁽⁶⁾。

漢初開放民營(yíng)，使經(jīng)營(yíng)鹽鐵的商人富比王侯，武帝中期，多次大規(guī)模的征討匈奴，軍費(fèi)開支浩繁，財(cái)政入不敷出，朝廷不得已向豪富借貸，而富商大賈卻“不佐國(guó)家之急”。在此情形下，漢武帝于元狩四年（公元前119年），對(duì)鹽、鐵實(shí)行官管，由政府壟斷。漢武帝迫于財(cái)政壓力和對(duì)商人“財(cái)累萬(wàn)金而不住公家之急”的反感，在桑弘羊的主持下“籠鹽鐵”，將鹽鐵的經(jīng)營(yíng)收歸官府，實(shí)行專賣。在產(chǎn)鹽和產(chǎn)鐵的地方，分設(shè)鹽官和鐵官進(jìn)行管理。鹽專賣采取在官府的監(jiān)督下由鹽民生產(chǎn)，官府定價(jià)收購(gòu)，并由官府運(yùn)輸和銷售，打擊鹽鐵富商勢(shì)力，加強(qiáng)中央集權(quán)，增加國(guó)家財(cái)政收入。

東漢初期仍實(shí)行的是鹽鐵專賣政策，只是由于諸多原因而使政府對(duì)鹽鐵專賣的控制有所放松，而且民間也有大量非法的私營(yíng)鹽商存在；直到章帝時(shí)期，漢政府又全面加強(qiáng)了鹽鐵的專賣賣政策，民間私營(yíng)鹽鐵商遭到嚴(yán)厲的打擊；自和帝時(shí)期起，漢政府廢除了鹽鐵的專賣政策而實(shí)行民營(yíng)征稅制度，但政府專賣也仍然存在，一直到東漢末年。

從秦國(guó)、西漢、漢武帝時(shí)期，再到東漢這四個(gè)時(shí)期的鹽政中可以看出國(guó)家對(duì)鹽的管理上的變化，鹽專賣制度的實(shí)行是不斷變化的。從中也可以看出鹽在當(dāng)時(shí)封建國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的重要性。