第二節　我國行業管理體制改革的經驗教訓

一、其他行業管理體制改革的經驗教訓

1. 發揮政府的主導作用

從我國電力、電信、煙草、煤炭與乳品行業的管理體制改革看，無論是市場縱向一體化結構的拆分或融合，還是市場橫向一體化結構的重組；無論是行業分配計劃的取消，還是行業產品定價的逐步放開或管制加強，政府都發揮著重要的主導性作用。特別是在電力、電信等行業政企分開、市場競爭主體的形成過程中，甚至體現了政府的強制性作用。乳業改革也通過政府一系列條例、標準的出臺和頒布為乳業發展提供了保障。

以我國電力行業改革為例，改革前我國的電力體制主要體現為“政企合一、國家壟斷”的高度壟斷與集中的管理模式。其改革發展路徑可分為三個階段：第一階段是“集資辦電，政企合一”階段（1985—1996年）；第二階段是“政企分開，省為實體階段”（1997—2002年）；第三階段是“廠網分開，競價上網”階段（2002年之后）。1985年，國家放開了發電側的投資權，改變市場準入規則。從組建能源部對電力行業的監管到組建電力工業部對電力行業實施垂直一體化的管理，反映出了行政壟斷和經濟壟斷的雙重特征。1997年開始實施改革的重點是政企分開，將政府行政職能和企業經營職能分開，改變政企合一的問題。撤銷電力工業部，其經營職能由新成立的國家電力公司接管，行政職能則劃歸國家經濟貿易委員會，國家電力公司進行了公司股份制改組。初步形成國家經濟貿易委員會、國家計劃委員會等部門行使政府管電職能，國家電力公司等電力企業自主經營，中國電力企業聯合會等行業協會自律服務的體制框架。2002年開始的進一步改革，打破了國家電力公司的垂直壟斷，國家電力公司被拆分為2家電網公司、5家發電集團、4家輔業公司，原國電公司相關的資產劃歸相應的新成立的公司。2003年6月，東北、華東開始開展區域電力市場試點，對售電環節進行網上競價。

同樣，我國政府在電信行業改革過程中，也體現了主導作用，見表3-1。

食鹽與電力、電信、煤炭等產品都屬于與居民消費和國家安全息息相關的戰略性資源產品，我國食鹽管理體制改革也離不開政府的主導作用。

2. 穩步推進管理體制改革

煙草、電力、電信行業管理體制改革都實行了穩步推進的方式，不僅有助于保障社會穩定，而且有助于培育成熟的市場經營主體，避免了行業出現“一放就亂、一管就死”的局面。而物資行業管理體制改革步伐過大，導致大批企業倒閉破產，員工失業，給社會帶來安全隱患。

以物資行業管理體制改革為例，1980年全國物資局長會議提出“物資經營單位要在思想上、制度上和工作上從分配調撥型向企業化經營轉變”。同年，物資企業實行利潤留成。1981年，國家物資總局所屬金屬、第一機電、第二機電、木材、回收、儲運、化建、生資、集裝箱等公司開始企業化經營，財務獨立核算，利潤分成。1985年起，地方物資部門開始對企業簡政放權，逐步做到政企分離。1988年，國家物資總局政企合一的各專業公司從行政序列分離出去，成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。1993年，全面落實物資企業的經營決策權、進出口經營權、定價權、人事勞動用工權、分配權等14項自主權，把物資企業進一步推向市場。

隨著改革的不斷深入，一些問題逐漸暴露出來。片面強調“放開”“搞活”，而忽視甚至排斥管理，導致了流通領域的失控和混亂。在開放生產資料市場的同時，忽視市場規則、市場秩序的建立。在發展生產資料市場的進程中，忽視了社會化大工業生產需求的特點，過分關注市場主體的經濟利益關系，對市場組織生產應發揮的作用，市場功能的培育沒有引起足夠的注意。已經形成的市場大都是小批量、商流和物流合一的小規?，F貨市場，遠遠不能滿足大中型企業的需要，難以解決它們的產需銜接問題。失控和混亂迫使國家不得不花費時間和代價進行治理整頓，不得不再度使用改革中已經放松的行政干預，強調多一點計劃、多一點集中。⁽¹⁷⁾

因而，我國食鹽管理體制改革應采取穩步推進的方式，逐步培育成熟的食鹽市場經營主體。

3. 實行集團化運作

2002年，根據《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號），我國電力體制改革的總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。改革的主要任務包括：實施廠網分開，重組發電和電網企業；實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場，實行新的電價機制；制定發電排放的環保折價標準，形成激勵清潔電源發展的新機制；開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作，改變電網企業獨家購買電力的格局；繼續推進農村電力管理體制的改革。

《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號）明確規定，重組國家電力公司管理的發電資產，按照建立現代企業制度要求組建若干個獨立的發電企業。重組電網資產，設立國家電網公司。對現在國家電力公司系統所擁有的輔助性業務單位和“三產”、多種經營企業進行調整重組。在廠網分開的重組完成以后，允許發電和電網企業通過資本市場上市融資，進一步實施股份制改造。

在《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號）確定的改革框架下，我國形成了2家電網公司、5家發電集團、4家輔業公司構成的集團式電力市場體系，如圖3-1所示。

其中，發電部門由原國家電力公司管理的發電資產直接改組或重組為規模大致相當的5個全國性的獨立發電公司構成，分別是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司。

輸配電部門由原國家電力公司管理的電網資產重組后成立了兩家電網公司，分別是中國國家電網公司和南方電網有限責任公司。國家電網公司下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網有限責任公司或股份有限公司，并代管西藏電力公司。國家電網公司主要負責各區域電網之間的電力交易、調度，參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程：區域電網公司負責經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度。區域內的省級電力公司改組為區域電網公司的分公司或子公司。南方電網公司由廣東、海南和原國家電力公司在云南、貴州、廣西的電網資產組成，按各方面擁有電網凈資產比例，由控股方負責組建南方電網公司。電網環節基本形成了南北兩家國家級電網壟斷經營的局面。

類似地，電信行業形成了中國移動、中國聯通與中國電信三足鼎立的格局。通過統一的戰略發展規劃和集團化運作，提升了經營主體競爭力。為此，我國食鹽行業亟須大型鹽業集團的培育發展，通過行政化干預和市場化手段推動現有食鹽產銷企業聯合重組，盡快形成8～10家跨區域經營的產銷一體化集團型食鹽企業。